Ораль и право. можно ли контролировать этику?

Мораль - система исторически определенных взглядов, норм, принципов, оценок, убеждений, выражающихся в поступках и действиях людей, регулирующих их отношения друг к другу, к обществу, определенному классу, государству и поддерживаемых личным убеждением, традицией, воспитанием, силой общественного мнения всего общества, определенного класса либо социальной группы. Мораль такая же динамическая регулятивная система, как и право. Ее исторический путь лежит от эквивалентных начал: око за око, зуб за зуб (и более крупно – «кровная месть», «мне отмщение и аз воздам» и т.д.) до начал неэквивалентных - «ударят по правой щеке, подставь левую», т.е. до начал терпимости (толерантности, как определяют эти начала), прощения, покаяния, воздаяния за зло добром т.д.

Одним из важнейших атрибутов социального взаимодействия является мораль, которая, как отмечает В.М. Соколов, вызревает из «общественной потребности регулировать поведение людей в часто повторяющейся ситуации»³. Такой часто повторяющейся ситуацией является массовый способ хозяйственной деятельности, который обусловливает формирование стереотипов поведения, на основе которых возникает социальный регулятор поведения. Поведенческая регуляция нуждается в поддержке моральной регуляции. Именно моральные нормы закрепляют образцы социального поведения людей – поведенческая установка превращается в моральную норму, когда возникает социальная необходимость превратить сложившийся способ действия в должный способ действия. Нормы должного способа действия и обеспечивают возникновение «этики группового взаимодействия», т.е. морали, регулирующей групповые взаимодействия.

Однако мораль, будучи социальным регулятором (а не групповым, что не исключает возможность выполнения ей функции групповой регуляции), нуждается в опоре на общепринятые идеи, как мыслительные способы мировосприятия, и социальные институты, обеспечивающие функционирование моральных норм. Поэтому систематизация морали и обоснование ее норм обеспечивается этическими концепциями (конфуцианства, христианства, мусульманства, коммунизма и т.п.). А функционирующая мораль предполагает наличие институтов, необходимых для ее реализации (семья, церковь, школа, а также в определенном смысле партия, государство и другие тому подобные институты). Таким образом, функционирование морали обеспечивают следующие основные элементы:

• этика группового взаимодействия, представляющая собой развитие поведенческой регуляции;
• этические концепции;
• институциональные средства.

Названные элементы работают как система, как этический строй социума, который задает личности, принадлежащей к определенной социокультурной общности, моральные ориентиры, представляющие собой структуру норм и ценностей.

Право и мораль находятся в тесном единстве и взаимодействии. С помощью норм права государство добивается утверждения прогрессивных норм морали, которые в свою очередь способствуют укреплению морального авторитета права, воспринимаемого как социальная ценность всего общества. Соблюдение норм права входит в содержание нравственного долга граждан в обществе. С развитием морального и правового сознания повышается авторитет норм права, совершенствуются как нормы морали, так и нормы права.

Право должно способствовать утверждению идеалов добра и справедливости в обществе. Судебные и другие правоприменительные органы обращаются при определении юридических мер к моральным нормам, а некоторые правовые нормы непосредственно закрепляют моральные нормы, усиливая их юридическими санкциями. Через право осуществляется охрана моральных норм и нравственных устоев.

Другой профессии, как государственный служащий, в деятельности которой право играло бы такую большую роль, нет. Право в обеспечении морали государственных служащих доминирует, прописывается устройство государственной службы, соподчинённость, циклы сменяемости, система наказаний, смещений и т.д.

Таким образом, в государственной службе право является главным регулятором отношений между людьми внутри системы государственной службы и с внешним миром. Этика госслужащего занимает вспомогательное положение.

Цель права: унифицировать и стандартизировать поведение государственных служащих с тем, чтобы ни частая сменяемость, ни малый объём общения населения с чиновником не могли повлиять на восприятие фигуры чиновника как представителя государства.

Эффективность правовых норм, их исполнение во многом обусловливается тем, насколько они соответствуют требованиям морали. Чтобы правовые нормы работали, они, по крайней мере, не должны противоречить правилам морали. Право в целом должно соответствовать моральным взглядам общества.

Мораль - необходимая принадлежность всякого общества, ее значение неуклонно возрастает, причем должно постоянно усиливаться взаимодействие правовых и моральных факторов в жизни общества, их взаимная поддержка, а не поглощение права моралью; чем лучше будет налажено это взаимодействие, тем успешнее будет движение общества по пути прогресса.

Воздействуя на правовую жизнь общества, мораль способствует укреплению общественного порядка. Служебная функция морали во взаимодействии с правом выражается в том, что мораль возвышает качество правового и в целом всего общественного порядка. Это можно проследить на действии правового положения «Все, что не запрещено законом – разрешено» в регулировании общественного порядка. Реализацию этого принципа нельзя понимать абсолютно, в том смысле, что человек должен руководствоваться лишь названным принципом. В сознании индивида есть такие факторы, как ответственность, совесть, честь, достоинство, долг, которые проникают в правосознание лица, взаимодействуют с ним, корректируют его правовое поведение.

Право и мораль - различные, но не антагонистические явления. Гиперболизация особенностей права и морали может привести к правовому нигилизму, с одной стороны, к освобождению от моральных принципов государства, правосудия и т.д. - с другой. Равным образом взаимосвязь права и морали не означает их слияния. При всей смысловой этической "нагруженности" правовых явлений вряд ли правильно превращать мораль в компонент права, как и право - в категорию этики.

Всякое нарушение норм права является аморальным поступком, но не всякое нарушение моральных норм является противоправным деянием. В некоторых случаях право способствует избавлению общества от устаревших моральных догм.

Право есть лишь минимум нравственности. Мораль определяется обычно как известная совокупность исторически складывающихся и развивающихся взглядов, принципов, убеждений и основанных на них норм поведения, регулирующих отношения людей друг к другу, обществу, государству, семье, коллективу, окружающим.

Государственная служба - не только особый вид организации субъекта управления, но и определенная система взаимоотношений государственных служащих по поводу исполнения ими своих обязанностей. Эти взаимоотношения проявляются в различных плоскостях:

* между государственными служащими и государством;

* между государственными служащими по линии должностной подчиненности, соподчиненности, координации и т.п.;

* между государственными служащими различных ветвей власти и гражданским обществом;

* между отдельными государственными служащими (конкретными должностными лицами) и гражданами и др. Все эти взаимоотношения обусловлены участием государственных служащих в процессе управления, а сами они представляют собой персонифицированное, личностное выражение носителя субъектных качеств, реализующего функции и полномочия (в пределах своей компетенции) государственного органа. По своему характеру перечисленные взаимоотношения выходят за рамки узкой регламентации нормами служебного права (точнее, той области правовых отношений, которая определяет правовую основу служебной деятельности, в том числе в административном, уголовном, и гражданском аспектах) и являют собой особого рода социальные отношения по поводу выполнения государственным служащим своих служебных обязанностей. С этой точки зрения, в качестве социального фактора эффективности системы государственной службы необходимо рассматривать именно морально-нравственные характеристики государственных служащих и этические нормы организации деятельности государственной службы.

Морально-нравственная составляющая регламентации деятельности государственного служащего находится в особом положении: с одной стороны, она должна быть стержневой основой его личности, на которую "нанизываются" профессиональные качества, с другой стороны, эту составляющую сложнее всего формализовать в виде определенного свода нормативных требований, так как личность госслужащего гораздо шире его профессиональных обязанностей и интересов.

В основе любого вида профессиональной деятельности, которую выбирает для себя человек, лежит личностная мотивация. Государственная служба как объект профессиональной мотивации имеет особенные отличия, поскольку кроме материальных и социально-статусных стимулов содержит еще и общегражданскую компоненту. В идеале именно гражданские качества, включая их морально-этические составляющие, должны быть определяющими при отборе кандидатов на государственную службу. Но в действительности так происходит далеко не всегда.

Ряд исследований, затрагивающих проблемы нравственности и этики поведения государственных служащих, проведен коллективом кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС. Результаты исследования, осуществленного в сентябре 2003 г. в 17 субъектах РФ (всего опрошено 1202 человека), показывают, что в основе профессиональной мотивации госслужащих население видит, прежде всего, стремление занять престижное место в обществе (53,6%), получить гарантии стабильного положения и постоянной работы (38,2%) и открыть для себя возможности служебного роста (36,0%)⁴. Эти социально-статусные стимулы достаточно органичны и лежат в основе многих видов профессиональной мотивации. Но население не менее отчетливо выделяет и другие стимулы профессиональной мотивации государственных служащих, имеющие более специфическую ориентацию, - повышение материального благополучия посредством поступления на работу в государственные органы власти и управления (51,7%) и возможность приобретения необходимых в жизни полезных связей (33,7%)⁵. Это уже можно считать определенной тенденцией к негативной нравственной оценке гражданами профессиональной мотивации госслужащих. При этом такие основания мотивации кандидатов на государственные должности, как стремление полнее реализовать свои профессиональные качества и желание принести пользу обществу и государству назвали очень немногие участники опроса (7,4% и 7,2% соответственно)⁶.

Сами государственные служащие, опрос которых проводился в это же время (в исследовании приняли участие 964 работника федеральных и региональных органов власти и управления), определяют мотивы своего поступления на государственную службу противоположным образом. Для них наиболее значимы гарантия постоянной работы (46,6%) и стремление полнее реализовать свои профессиональные качества (42,1%), а также желание принести пользу обществу и государству. Материальные же стимулы и обеспечение перспектив служебного роста выделили соответственно 19,4% и 16,3% респондентов⁷. Различия в определении мотивации поступления на государственную службу свидетельствуют в первую очередь о том, что:

* население сохраняет недоверие к "чистоте" нравственных помыслов государственных служащих, основывая свое мнение на многочисленных фактах проявления ими неэтичных поступков;

* государственные служащие, в основной своей массе честно и добросовестно выполняющие свои служебные обязанности, не хотят, чтобы их нравственный образ складывался в значительной мере из негативных качеств. Судя по субъективным оценкам населения некоторых основных качеств, присущих государственным служащим, в наименьшей степени их характеризует справедливость (1,66 балла, расчет проводился по трехбалльной шкале от "1" - низкая степень проявления - до "3" - высокая степень проявления). Такая оценка не может быть признана удовлетворительной, так как содержит в себе компонент отношения ко всей деятельности государственной службы (справедливость на уровне ниже среднего значения "2"). Но, в то же время, такое качество, как доброжелательность, оценивается несколько выше - 1,87 балла⁸. Ниже среднего уровня россияне оценивают и такие деловые качества государственных служащих, в основе которых обязательно должно лежать нравственное начало, как уважение к законам (1,88 балла) и ответственность за дело (1,87 балла). Это уже относится к области профессионализма, ведь речь идет о базовых элементах положительной профессиограммы государственного служащего. И если внешние оценки не достигают даже среднего уровня, то следует ожидать и соответствующего отношения к профессиональным возможностям всей системы государственной службы, ее авторитету в обществе. Анализ материалов опроса населения позволяет выделить три основные группы негативных качеств, наиболее распространенных среди госслужащих. В каждой из них нравственные отклонения в профессиональном поведении государственных служащих имеют свою специфику.

1. Профессионально-деятельностные отклонения:

* бюрократизм (52,1%);

* коррумпированность и взяточничество (49,0%);

* стремление использовать свою работу в корыстных целях (37,4%);

* пренебрежение к законам (21,1%).

2. Профессионально-нравственные отклонения:

* безразличное, неуважительное отношение к людям (47,9%);

* непорядочность, нечестность (25,1%);

* отсутствие принципиальности (12,6%).

3. Профессионально-функциональные отклонения:

* имитация бурной деятельности (29,1%);

* безответственное отношение к своим служебным обязанностям (21,5%)⁹.

Главная компонента негативных оценок нравственных качеств государственных служащих - это преследование ими целей, не соответствующих интересам, как государственной службы, так и населения, а также проявление пренебрежения к людям, обращающимся в органы государственной власти и управления.

Причины безнравственного поведения государственных служащих можно сгруппировать подобным же образом на основании ответов участников опроса и по их содержательному признаку. Здесь, прежде всего, выделяются две группы: регулятивно-нравственная и культурно-нравственная.

К первой группе относятся:

* правовая недостаточность регламентации деятельности государственного служащего, в том числе отсутствие нормативных документов по борьбе с коррупцией и бюрократизмом (к этому мнению склонились 49,9% опрошенных);

* отсутствие должного контроля со стороны общества (35,6%);

* отсутствие должной требовательности вышестоящих органов, руководителей (31,8%).

Вторая группа представлена такими причинами:

* падение нравственности в обществе (39,8%);

* низкая общая культура государственных служащих (36,7%);

* недостаточное воспитание государственных служащих (21,4%).

Кроме этих двух основных групп причин, 34,9% респондентов назвали неудовлетворительное материальное положение госслужащих¹⁰.

Таким образом, рассматривая возможности устранения или нейтрализации причин безнравственного поведения государственных служащих, среди разрабатываемых мер необходимо особое внимание уделить организации деятельности государственной службы и обеспечению за ней всестороннего внутреннего и внешнего контроля. Второе по значимости направление, которое можно обозначить как "организационная культура государственной службы", должно обеспечить необходимый уровень требовательности к общим и профессиональным культурным и нравственным качествам государственного служащего.

С целью контроля могут быть использованы специальные административные и общественные комиссии. За их создание высказались более половины (52,1%) участников опроса, против - 27,7% опрошенных, 20,2% не смогли определить свое отношение к ним¹¹. Тем не менее, эти данные свидетельствуют о готовности общественного мнения к усилению контроля над деятельностью и профессиональным поведением государственных служащих.

В этой связи становится актуальным вопрос о введении определенного нормативного регулятора поведения государственных служащих, основанного на обязательном соблюдении особых этических принципов. Пока же в государственной службе сохраняется противоречие, основанное на позитивных ожиданиях основной массы государственных служащих действенности нормативных морально-этических регуляторов их деятельности и сдержанных позициях руководителей аппаратов государственных органов власти и управления по этому вопросу. Данное противоречие не выражается в форме конфликта, но само его наличие говорит о том, что в системе государственной службы не задействованы многие социальные факторы повышения ее эффективности. Причины этого в значительной мере связаны с большой инертностью руководства государственных органов.

Было бы методологически неверно просто зафиксировать отношение исследуемых категорий государственных служащих к проблемам нравственности и служебной этики. Существует определенная причинно-следственная зависимость остроты этих проблем от действия ряда объективных и субъективных факторов, в равной мере влияющих как на самих государственных служащих, так и на организационное качество системы государственной службы.

Социологические данные показывают, что в наибольшей степени неэтичному поведению государственных служащих способствуют, по их собственному мнению, факторы недостаточной правовой организованности пространства деятельности государственной службы (что можно охарактеризовать как системный недостаток государственной власти) и общее падение нравственности в обществе (что является уже системным недостатком социальной среды, общества в его конкретно-историческом состоянии).

Это подтверждает вывод о том, что государственная служба по своему характеру и назначению является связующим звеном между государством и гражданским обществом и на нее в равной степени действуют системные противоречия, возникающие как в государстве (системным элементом которого она является), так и в гражданском обществе (с которым она связана по своему происхождению и в которое она интегрирована как социальный институт). А такая причина, как "неудовлетворительные условия жизни", показывает субъективную индивидуальную зависимость государственного служащего от реальных условий жизнедеятельности и жизнеобеспечения, характерных для всего общества в целом.

Особое положение государственной службы в системе взаимоотношений общества и государства, а также особый общественный статус государственного служащего определяют и особые требования, повышенное внимание к служебно-гражданским качествам этой категории. Это обуславливается двумя основными обстоятельствами:

1. Государственный служащий по закону имеет особые обязанности, связанные с его служебным положением и затрагивающие интересы и государства, и его граждан одновременно.

2. Сам государственный служащий остается членом общества, непосредственно участвует как частное лицо в процессах формирования структур гражданского общества, т.е. сохраняет свою гражданскую природу, остается гражданином.

Поэтому, в силу отмеченной специфики положения государственного служащего, вопросы нравственности, гражданственности и социальной ответственности государственных служащих, их влияние на эффективность деятельности всей системы государственной службы, несомненно, определяют очень многое во взаимоотношении государства и общества на современном этапе развития.

Один из самых важных моментов, очень болезненных для российского общества и российской государственности - проблема коррупции во властных структурах, в которую вовлечены:

* отдельные наделенные особыми властными полномочиями высокопоставленные чиновники;

* некоторые государственные органы, в основном занимающиеся распределением бюджетных средств или разрешительной деятельностью;

* достаточно большое количество государственных служащих различного ранга, которые в силу тех или иных объективных и субъективных причин втянуты в коррупционные отношения;

* государственные чиновники, недавно перешедшие из предпринимательской среды и сохраняющие личные связи с экономическими структурами.

Вопрос преодоления коррупционных явлений в государственной службе нельзя ограничивать только рамками соответствия или несоответствия государственного влияния на складывающуюся ситуацию, например посредством принятия жестких законодательных норм в борьбе с коррупцией. Сегодня представляется более актуальным подвергнуть анализу моральное состояние общества, адекватность восприятия им остроты проблемы коррумпированности власти и осознание общественной значимости этой проблемы, а также гражданской ответственности за ее разрешение всех членов общества - и тех, кто является субъектом управления, и тех, кем управляют.

Одно из общеупотребимых в мировой практике определение коррупции характеризует ее как отказ от ожидаемых стандартов поведения со стороны представителей власти ради незаконной личной выгоды¹². Следует отметить, что коррупция признается как обычное явление в странах с ограниченным уровнем социального и экономического развития и даже имеет свою правовую и административную регламентацию. Но для развитых обществ коррупция в органах государственной власти и управления однозначно представляет собой большую угрозу, так как она непосредственно влияет на общественные ценности и устои государственности. Собственно, по масштабам распространенности коррупции в обществе и государстве делаются выводы о вероятности политических, экономических и социальных рисков, а также степени общественного развития.

Анализируя проблему коррупции, следует также обратить внимание на высокую степень гражданской толерантности населения по рассматриваемому вопросу. По оценкам некоторых исследователей, основанных на результатах сравнительного анализа, на момент начала общественной трансформации такая моральная норма, как нетерпимость к фактам дачи или получения взятки в российском обществе оказалась самой низкой из 22 обследуемых стран¹³. Оценки распространенности коррупции в современной России, приводимые различными источниками, показывают, что это явление остается сегодня в числе наиболее опасных для государственного управления и общественной жизни. Исследования проблемы коррупции в органах государственной власти и управления охватывают различные направления:

* институционально-правовое (достаточность законодательных и нормативных средств и методов противодействия коррупции);

* организационно-управленческое (функциональность в распределении властных полномочий и контроль за их использованием должностными лицами);

* аксиологическое (ценностные ориентации государственных служащих);

этико-культурное (морально-нравственное состояние социально-профессиональной среды государственной службы) и др.

В социологических исследованиях, проведенных учеными кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС в 1998-2003 гг., в качестве составляющей безнравственного поведения государственных служащих рассматривалась и проблема коррупции.

Данные социологического опроса населения¹⁴ дают основание оценить общую картину коррумпированности властей как предельно угрожающую: подавляющее большинство респондентов (85%) так или иначе попадали в ситуацию, которую можно определить как подстрекательство к взятке. Это, несомненно, влияет и на мнение о готовности государственных служащих оказать за вознаграждение любую, в том числе и незаконную, услугу - почти 70% опрошенных отмечают массовость этого явления в среде чиновников (среди экспертов отмечают значительное распространение коррупции в органах государственной власти свыше 80%).

Однако сами граждане проявляют невысокие морально-волевые качества - для ускорения решения своих вопросов многие считают целесообразным ответить чиновнику "взаимностью", причем колеблющихся в сторону дачи взятки гораздо больше, чем неуверенных в ее целесообразности:

определенно да - 27,7% 12,7% - определенно нет

скорее да, чем нет - 46,0% 13,6% - скорее нет, чем да

Это подтверждает вывод о слабой моральной и гражданской готовности населения к преодолению в обществе коррупционных поползновений и создает определенную социальную среду для их распространения. Не случайно большинство экспертов (60,3%) отмечают, что самое важное и необходимое условие в борьбе с коррупцией - воздержание населения от собственных предложений взятки, и ответственность при этом в одинаковой степени несут и чиновники, и граждане. Относительно конкретного содержания угрозы, содержащейся в самом явлении коррупции для общества и государства, мнение экспертов и населения практически совпадает по позиции "усиливается расслоение граждан по уровню доходов" (34,8 и 36,0% соответственно), или иными словами: богатые становятся еще богаче, бедные - еще беднее. При этом среди основных причин, толкающих государственных служащих на действия коррупционного характера, значительный вес, по мнению обеих опрошенных групп, занимают именно материальные.

Возникает парадоксальная ситуация: общество в целом не проявляет достаточной гражданской воли, чтобы успешно бороться с коррупцией в органах власти, государство проявляет явную слабость и ограниченность в средствах контроля и наказания провинившихся чиновников, а сами государственные служащие оказываются в положении выбора - честность или материальное благополучие. Если признать нереальной возможность в ближайшее время значительно улучшить материальное благосостояние всего общества, в том числе и таких его специфических социальных групп, какой являются государственные служащие (а также работники "силовых" ведомств и т.п., деятельность которых может быть в той или иной степени коррумпирована), то остается только одна возможность - апеллировать к гражданскому самосознанию государственных служащих, принимать все возможные меры для его активизации.

Приведенные социологические данные и аналитические выводы¹⁵ не являются только предметом научного анализа. Как показывает практика политического государственного управления, вопросы морального соответствия государственных служащих своему месту и роли в жизни общества, различного рода отклонений от этических норм и правил в их деятельности стоят в ряду первоочередных проблем, требующих постоянного внимания и регулирования со стороны институтов государства и гражданского общества.

2.4 Особенности организации и функционирования государственной службы и влияние их на мораль госслужащих

Государственная служба во всех государствах и во все времена финансируется из казны, из бюджета, таким образом, государственная служба всегда существует в условиях ограниченных ресурсов. Как результат этого финансирования, материальное вознаграждение государственных служащих всегда ниже, чем вознаграждение специалистов такого же статуса в других сферах деятельности. В 1994 году в Германии было проведено исследование, в котором сравнивались заработная плата госслужащих и людей, служащих в других структурах. Было выяснено, что лучшие чиновники государственной службы получают столько же, сколько худшие клерки в других организациях. Моральная неудовлетворённость уровнем материального вознаграждения приводит к ряду следствий.

I.

1. Для подчинённых:

1. Лучшие, наиболее талантливые, конкурентоспособные на рынке труда уходят в другие сферы деятельности. В результате качество кадрового потенциала снижается, и разница между лучшими и худшими чиновниками уменьшается.

2. Значительная часть государственных чиновников (на всех уровнях) стремится, используя властные и распорядительные полномочия, восполнить уровень вознаграждения до стандартного статусного уровня. Это массовый процесс, в основном восполнение идёт в форме услуг, а не в материальном выражении, это может быть использование служебного положения по отношению к клиентам, а также использование внутренних ресурсов государственной службы.

3. Определённая часть государственных служащих идёт в аппарат, не взирая на маленькую заработную плату, стремясь извлечь личную пользу. Доля таких людей постоянно возрастает. В середине 80-х гг. в исследованиях западных государственных служб было зафиксировано, что 90% госслужащих уважают и ценят общественные цели своей работы, в 90-х гг. эта цифра упала в два раза. Государственная служба для многих – дополнительный трамплин для успешной деловой дальнейшей деятельности. К личным целям можно отнести реализацию групповых целей, когда в государственную службу идут вследствие деления портфелей в период голосования.

4. На нижних уровнях государственной службы, в муниципалитетах, объём властных распорядительных полномочий столь мал, что их сложно использовать для извлечения материальной выгоды. Но он достаточен, чтобы ощущать власть как эмоцию, почувствовать свою значимость и использовать ощущение власти в качестве компенсации за плохо оплачиваемый и мало содержательный труд.

2. Следствия для руководителей:

1. Руководители в государственной службе практически лишены возможности использовать фактор материального стимулирования для регулирования кадрового потенциала.

2. Стремясь приобрести возможности материального воздействия на персонал с целью стабилизации кадров и улучшения кадрового потенциала, руководители вступают в договорные отношения с руководящим персоналом и владельцами фирм и организаций, расположенных на их территории, с тем, чтобы создать для своих сотрудников льготы и привилегии, не установленные законом. Например, можно договориться с фирмой о праве пользования сотрудниками государственной службы тренажёрами фирмы (раз или два в неделю) и т.д. Опасность в том, что потом руководитель должен учитывать интересы этой фирмы, лоббировать их.

Государственная служба строго выстроена по вертикалям деятельности. В этих вертикалях работают люди с различным предшествующим социальным опытом, воспитанные в разных системах профессиональных нравственных норм. Деятельность в этих вертикалях существенно различается по специфике и характеру труда, по целям деятельности. Особенностью устройства по вертикали является и то, что подчинённость здесь может оказаться для сотрудников даже более важной, чем принадлежность к определённому территориальному органу. Более качественно работники выполняют задания, пришедшие сверху или идущие наверх. В обыденной жизни это значит, что они предпочитают больше заниматься отчётами и т.д., нежели чем, например, заниматься благоустройством своей территории.

III.

3. Жёсткость подчинения по вертикали приводит к тому, что очень сложно устанавливаются горизонтальные связи между сотрудниками разных вертикалей на промежуточных уровнях. Прохождение любого документа в государственной службе примерно в 1.5 – 2 раза медленнее, чем в других сферах деятельности.

III.

3. Очень сложно организуются комплексные группы внутри территориального органа, где должны быть задействованы сотрудники нескольких вертикалей.

4. На чисто психологическом уровне между сотрудниками разных вертикалей внутри одного территориального органа могут возникать неприязненные отношения и конфликты, как правило, – скрытые (латентные), которые длятся долго. Выплёскиваются они чаще всего во время поощрения, премирования, продвижения людей в виде взаимных обид. В качестве одной из мер руководителю надо быть более внимательным к сотрудникам, а если конфликт выплеснулся, то решать его лучше на общем собрании (обидчиков и обиженных), а не каждому отделу по отдельности.

Государственная служба строго выстроена по территориям. У населения, в отличие от других сфер деятельности, практически нет права выбора чиновника, который будет оказывать ему услугу. Все территориальные инспектора закрепляются по улицам, по алфавиту и т.д., отсюда у населения крайне малый опыт общения и очень мало информации для того, чтобы составить личные представления о государственных служащих в целом, об их личных качествах и о профессионализме. Подобное положение приводит к следующим следствиям:

VI.

6. Необходимость унифицировать поведение государственных служащих с таким расчётом, чтобы встреча с любым из них давала, хотя бы в общем виде, представление о целом. Это достигается:

1. Более жёстким правовым регулированием поведения сотрудников;

2. Большей проработанностью этикета государственной службы.

7. Дефицит информации о государственных чиновниках люди стремятся восполнить, по крупицам собирая информацию из других источников.

1. Выясняя реакцию и впечатления других людей, которые контактировали с госслужащими.

2. Опираясь в формировании общественного мнения на слухи и домыслы.

В обществе всегда есть слои и группы, которые более других заинтересованы в лояльном отношении к себе представителей государственной службы. Сюда относятся: вся сфера мелкого бизнеса, социально – поддерживаемые слои населения, руководители и владельцы фирм и предприятий и т.д. Особенности этого процесса – растянутость его во времени и зарабатывание положительного имиджа в глазах госслужащих на перспективу. Каждый слой заинтересованных лиц проявляет интерес к своему уровню государственных служащих (социально поддерживаемые слои населения – к участковым инспекторам, руководители фирм – к руководителям государственной службы). Этот интерес выражается повышенным вниманием к сотрудникам государственной службы (услуги, подарки и т.д.). Опасность данного явления в том, что нравственно нестойкие чиновники постепенно входят во вкус и начинают вынуждать, а потом даже принуждать к оказанию услуг. Против этого явления существует несколько способов борьбы:

VIII.

8. В отношении низовых государственных служащих рекомендуется чаще менять сферы работ и территории обслуживания (при смене раз в полгода услуги на перспективу теряют смысл).

9. Можно установить по территории ящики, которые будут предназначены для приёма сообщений от населения в виде записок с жалобами на госслужащих, но здесь необходима осторожность, так как можно столкнуться с местью.

10. Сложнее всего с руководителями, так как они сами идут на контакт с представителями фирм с целью обеспечить дополнительные льготы своим сотрудникам (см. пункт I.2.b). Фирмы охотно идут на это, и руководитель постепенно попадает в зависимость от них.

Органы государственной службы отличает нестандартный характер смены персонала (текучести рабочей силы). Это определяется следующими причинами:

XI.

11. Значительная смена персонала по итогам выборных кампаний, когда меняются главы выборных органов муниципального управления и т.д. Явление наблюдается на всех уровнях и носит относительно массовый характер. Например, в период, предшествовавший первой инаугурации Билла Клинтона, на высшем уровне управления США было заменено около 1000 чиновников. У этого явления есть несколько оснований:

1. Необходимость привести с собой команду, которая разделяет политические цели, видение перспектив начальника, а на уровне ближайшего окружения – тех, на кого можно полагаться и кому можно довериться.

2. Необходимость расплатится местами в государственной службе за поддержку электоратом от многочисленных союзников в ходе предвыборной кампании.

3. Необходимость подобрать сотрудников в соответствии со стилем работы, с определёнными навыками и нравственными качествами. Если руководитель ориентирован на принцип «разделяй и властвуй», то он постарается сделать так, чтобы его сотрудники различались по уровню образования, полу, возрасту и т.д. и наоборот.

12. Следующая причина текучести кадров: отток с государственной службы людей, которых не удовлетворяет содержательная сторона труда, уровень вознаграждения, а возможно и плохой психологический климат в коллективе.

13. Отток с государственной службы людей, которые не смогли приспособиться к особенностям функционирования государственной службы, не смогли принять её этику, возможно, в результате внутриличностного конфликта между старой и новой системами ценностей.

В государственной службе, в связи с развитием гражданского общества и процессами децентрализации управления, всё время возрастает объём общения в самых разных формах: представительские функции, переговоры, встречи, публичные мероприятия и т.п. По мере развития гражданского общества доля общения в деятельности госслужащих не просто возрастает и требует от служащего наличия таких качеств, как коммуникабельность, умение слушать, принимать чужую точку зрения, обучаемость (возможность убедить человека в его неправоте), но общение становится всё более динамичным, разнообразным, интенсивным и т.д. В результате госслужащие, как и все категории работающих, связанных с большим объёмом общения, оказываются подвержены болезням стрессов, особенно одной их разновидности: болезни «выгорания» (плата за сочувствие). Для госслужащих общение представляет ещё особую сложность в связи с тем, что на них население в целом и отдельные его слои возлагают особые надежды в решении своих проблем. Однако госслужащие могут удовлетворить эти надежды только в той степени, в какой им позволит это сделать система законов, указов, бюджеты и т.д. Это конфликт между реальностью и иллюзией. Это психическое заболевание - поражается эмоциональный мир людей, но в отдельных периодах заболевания поведение таких сотрудников выглядит как отступление от нравственных норм, проявление хамства, нетерпимости и т.д. Впервые о подобном заболевании заговорили в начале 70-х годов в США. Эти болезни стрессов имеют три стадии развития:

I.

14. Человек ещё нормально осуществляет свою деятельность, но постепенно из его жизни уходят сильные эмоции, яркие краски. Чиновник начинает видеть мир в серых тонах. Приёмы, которыми обычно снимается нервное напряжение, перестают действовать.

15. Служащий ещё выполняет свои служебные обязанности, но, желая уберечь себя от лишних эмоциональных переживаний, начинает выискивать у клиентов какие-нибудь негативные черты, которые оправдают отсутствие сопереживания их бедам и проблемам. Это срабатывает, но на очень короткий срок, а после «переселится» к друзьям этого чиновника или домой, как результат, таких людей не могут терпеть дома и на работе. В этот период желательно такого человека временно отстранить от работы (отпуск) или перевести в другое подразделение. Если этого не сделать, то возможны «немотивированные срывы».

16. В этой стадии наступает глубокое поражение эмоционального мира, окружающее видится в чёрно – белых тонах, жизнь кажется зашедшей в тупик. В такой стадии болезни нередок суицид.