Переустройство государственного управления во второй четверти xviii в.
Так исторически сложилось, что после смерти Петра I созданная им бюрократическая машина дворянского государства должна была пройти сквозь испытания контрреформ. Однако в итоге всех административных изменений система центральных учреждений осталась почти незыблемой. Во главе государства стоял император. При нем в виде совещательного органа попеременно возникали либо Тайный совет, либо Верховный тайный совет, либо Кабинет ее императорского величества, либо, наконец, так называемая Конференция при высочайшем дворе.
При слабости или прямой неспособности к государственной деятельности той или иной царственной особыэти совещательные органы превращались фактически в высшие органы государственной власти. В их состав входили, как правило, влиятельнейшие сановники. В стенах Тайного совета, Верховного тайного совета и Кабинета решались все крупнейшие вопросы внешней и внутренней политики. Да и не только крупнейшие. В частности, в сохранившихся протоколах Верховного тайного совета есть множество свидетельств того, что наряду с законодательной деятельностью и государственным контролем в Совете решались многочисленные вопросы текущего характера по управлению государством. В этой области и Верховный тайный совет и Кабинет сплошь и рядом подменяли не только Сенат, но и коллегии. Так, подменяя Сенат, Верховный тайный совет утверждал кандидатуры на должности губернаторов, вице-губернаторов, комендантов и т. п. Тем не менее бремя текущих дел управления все же лежало на Сенате, хотя первые три коллегии (Иностранных дел, Военная и Адмиралтейство) практически ему не подчинялись. В 1726 г. Синод был разделен на 2 департамента (первый из них имел, так сказать, идейно-нравственные задачи, а второй — хозяйственные. Это — Коллегия экономии). Во второй половине 20-х гг. были расширены права Юстиц-коллегии, работавшей, как и Вотчинная коллегия, в Москве. В 1730 г. появилось еще 2 приказа (Судный, Сыскной). Сделали это под влиянием чудовищного вала жалоб и че-лобитий. Восстановлена была Ревизион-коллегия. Важнейшую роль в Верховном тайном совете играли А. Д. Меншиков, Ф. М. Апраксин, А. И. Остерман, П. А. Толстой, Д. М. Голицын (при явном лидерстве Меншикова вплоть до его падения в сентябре 1727 г.). При Петре II в нем важную роль стали играть И. А. и В. Л. Долгорукие.
При Анне Ивановне всю законодательную, исполнительную и судебную власть сосредоточил в своих руках так называемый Кабинет, основанный в ноябре 1731 г. как личная канцелярия императрицы. Распоряжался в нем А. И. Остерман при полной апатии двух других членов Кабинета (Г. И. Головкина и А. М. Черкасского). Но вскоре Э.-И. Бирон вводит в Кабинет П. И. Ягужинского. В 1738 г. на короткое время во главе Кабинета становится А. П. Волынский, а в 1744 г. — А. П. Бестужев-Рюмин. С 1735 г. постановления Кабинета за подписью трех его министров стали заменять указы императорской особы. С этого момента Кабинет стал расширять свои функции за счет сферы непосредственного управления. Сенат и коллегии ежемесячно подавали в Кабинет рапорты о своей деятельности. В прямое подчинение Кабинету перешла Доимочная канцелярия, а также Соляная контора.
В 40-х гг. XVIII в. многое было восстановлено из практики государственного управленияПетра I. Сенат, в частности, был восстановлен в своих правах и снова стал «Правительствующим Сенатом». Однако и в этот период постепенно нарастала необходимость существования Совета при императорской особе.
В том же направлении эволюционировала и елизаветинская «Конференция при высочайшем дворе». Функции ее в 40-х гг. ограничивались лишь рекомендациями и решениями в области международных сношений. Собиралась она от случая к случаю. Но уже с началом Семилетней войны «Конференция» расширила свои права и стала постоянно собирающимся коллективным органом для руководства военными действиями русских войск. В конце 50-х гг. «Конференция» превращается в государственное учреждение типа Кабинета или Верховного тайного совета, ибо здесь уже фактически решаются и важнейшие вопросы внутренней политики (вопросы финансовой политики, торговли, цехового устройства городов, вопрос о секуляризации церковных владений и т. д.).
Созданный Петром I Сенат — высший правительственный орган, непосредственно подчиненный императору, должен был сосредоточить в своих руках чисто административную власть по руководству всеми государственными учреждениями. Однако во второй четверти XVIII столетия мы постоянно сталкиваемся с ущемлением прав Сената со стороны либо Верховного тайного совета, либо его наследников. Лишь в 40-х гг. XVIII в. Сенат сравнительно долгий период имеет всю полноту своих прав. Такого рода нарушения при условии полной или частичной бездарности царствующих особ в области государственного управления, видимо, были следствием постоянно возникающих олигархических тенденций. Та или иная группировка временщиков стремилась к власти любой ценой и была заинтересована в существовании всякого рода тайных советов.
Степень влияния и могущество того или иного сановника иногда сказывались и на роли тех или иных коллегий. В целом их число и состав оставались во второй четверти XVIII в. те же, как и при Петре I. Внешние сношения государства осуществляла Коллегия иностранных дел, отчасти также Военная и Адмиралтейская коллегии. Социальная внутренняя политика (и прежде всего обеспечение интересов дворянства) проводилась группой коллегий, среди которых были Юстиц-коллегия, Военная коллегия и Вотчинная коллегия (население городов имело Главный магистрат). Вопросами хозяйственной и экономической политики ведали Мануфактур-коллегия, Берг-коллегия, Камер-коллегия, Коммерц-коллегия и Штате-контора. Вопросами церкви занимался Синод, существовавший на правах коллегии.
Однако при всем этом в 1725–1727 гг. Военная коллегия вышла из-под контроля не только Сената, что было узаконено в 1722 г., но и Верховного тайного совета. Это был период всемогущества Меншикова. Не подчинялись Сенату и были поставлены выше других Адмиралтейская коллегия и Коллегия иностранных дел. Немалую роль при этом сыграло и то, что во главе их стояли «верховники» Ф. М. Апраксин и А. И. Остерман.
В эпоху засилья временщиков весьма характерные меры предпринимались по отношению к институту прокуроров, надзиравших за интересами казны. Во второй четверти столетия их дважды отменяли, а окончательно восстановили лишь при Елизавете.
Так называемые контрреформы, последовавшие после смерти Петра I, имели в виду не столько уничтожение его наследия в преобразованиях дворянской империи, сколько стремление любыми путями преодолеть тот тяжелый финансовый кризис, который разразился в 20—30-е гг. XVIII в. Главное стремление реформаторов — упрощение, удешевление государственной машины. На практике это приводило иногда к нарушениям экономических и иных интересов государства.
В области финансов при Петре I Коммерц-коллегия ведала приходом, а Штате-контора — расходом денежных средств. Теперь же оба учреждения были объединены в одно. В 1727 г. Мануфактур-коллегия была соединена с Коммерц-коллегией под тем предлогом, что члены ее без Сената ни одного важного решения принять не могут и потому «даром хлеб едят». В 1731 г. эта мера была усугублена уничтожением Берг-коллегии, которая также была слита с Коммерц-коллегией и вновь образованной Комиссией о коммерции. И все это надолго, вплоть до 1742 г., когда обе эти коллегии были восстановлены, нарушило ход решения важнейших экономических проблем. Деятельность же Генерал-берг-директориума (с 1736 по 1741 г.) во главе с не имевшим «ни малого знания к содержанию… заводов» А. Шембергом нанесла ущерб развитию горных заводов, не говоря о колоссальных хищениях, совершенных руководителями директориума (за 2 года более 400 тыс. руб.).
В системе центральных учреждений в эпоху дворцовых переворотов были и нововведения. В 1731 г. было образовано одно из самых мрачных учреждений эпохи дворцовых переворотов — Канцелярия тайных розыскных дел. Она просуществовала на правах коллегии до 60-х гг. XVIII в. Через это учреждение прошли десятки тысяч битых кнутом, вздернутых на дыбу, подвергшихся пыткам каленым железом. Другой вновь созданный в 1729 г. орган госуправления — Канцелярия конфискации. Это учреждение отбирало в казну имения и имущество опальных князей, дворян, представителей крестьянства и городского посада. Наконец, весьма характерное явление эпохи — Доимочная канцелярия, усилия которой начиная с 1725 г. в течение нескольких десятилетий были направлены на выжимание недоплаченных налоговых денег из крестьян.
Значительно большим изменениям была подвергнута система местных учреждений. Цель этих изменений двоякая: укрепление власти дворянского государства на местах в обстановке постоянных волнений подневольного населения и облегчение острейшего финансового кризиса, разразившегося в 20—30-е гг. XVIII в.
ОБЛАСТНАЯ КОНТРРЕФОРМА
Молчаливо охраняя интересы помещиков и экономя расходы, верхи государства обратили свои взоры на государственный аппарат, на систему государственного управления. Все центральные коллегии должны были сократить свои штаты до минимума в 6 персон (президент, его заместитель, два советника и два их помощника — асессоры). Более того, по желанию самих чиновников они могли теперь удаляться от службы в свои поместья при условии, что половина штата коллегии присутствует при делах, а другая в отпуске. Самое основное состояло в том, что отпускникам отныне не платили жалованья.
В 1727 г. была, в сущности, ликвидирована петровская система местных учреждений, т. к. была, безусловно, весьма дорогостоящей. На территории только лишь такой административной единицы, как провинция, концентрировалось множество местных учреждений, функции которых на практике взаимно переплетались. Кроме того, были учреждения в губерниях и в дистриктах. Все это после смерти Петра I было подвергнуто пристальному критическому пересмотру, в итоге которого был принят ряд мер.
Прежде всего о войске — тех полках, которые Петр I распределил по селениям и уездам (дистриктам). Полки из крестьянских селений перемещались теперь в города, причем преимущественно приграничные и в хлебородных районах. Полковое начальство было отставлено от сбора подушных денег. Перестроены были и финансовые органы. Штате-конторы подчинили Камер-коллегии, а функции рентмейстера и камерира объединили (остался лишь камерир). В 1727 г. было решено «как надворные суды, так и всех лишних управителей и канцелярии, и конторы камериров, земских комиссаров и прочих тому подобных вовсе отставить». Вальдмейстеры с их конторами были также уничтожены. Короче говоря, система петровских учреждений в провинции, по существу, была ликвидирована. Мотивировка при этом была лишь одна — «в делах непорядки… в даче жалованья напрасные убытки, народу от многих и разных управителей тягости и волокиты». Что же предлагалось теперь взамен? Ответ был также прост: «А понеже прежде сего бывали во всех городех одни воеводы и всякие дела… отправляли одни и были без жалования, и тогда лучшее от одного правление происходило и люди были довольны». Одним словом, воеводская власть, объединявшая все функции управления в одних руках, признавалась более приемлемой. Таким образом, в какой-то мере это был возврат к практике XVII столетия. Количество городов, где «сидели» воеводы, было восстановлено по-старому, т. е. их число заметно увеличилось. Не осталось и следа от едва намечавшегося разделения судебной и исполнительной функций, как и от зарождавшегося самостоятельного управления городского посадского населения, поскольку Главный магистрат был уничтожен, городские магистраты подчинены воеводе, а потом уничтожили и их, сохранив в городах лишь ратуши. Важнейшие уголовные дела посадского населения (тяжба, разбой и убийство) были снова в компетенции одного лишь воеводы. Власть самого воеводы вновь стала единоличной, с 1727 г. так называемые асессоры («товарищи») воеводы были ликвидированы.
Низшие чиновники были лишены теперь жалованья. Им предоставлялась возможность кормиться за счет подношений населения. Так были вновь вызваны к жизни старинные феодальные поборы «хоженое», «езд» и т. п. Большую деградацию, пожалуй, трудно представить. В 1736 г. дело дошло до того, что жалованье оплачивали натурой (китайскими и сибирскими товарами). Исключение составили лишь чиновники Кабинета, Академия наук и, разумеется, иностранцы. Впрочем, с 1739 г. чиновники Петербурга, как и при Петре I, стали получать вдвое больше остальных.
При всем этом областная контрреформа не была сплошным отрицанием. Правда, кое в чем изменения имели позитивный характер и были предприняты отнюдь не во имя срочного исправления тяжелого финансового положения. При всей широте замыслов Петра I вторая областная реформа 1719 г. осталась сооружением, не приведенным в систему. Введя три ранга учреждений (губерния, провинция, уезд), Петр I не привел в порядок их субординацию. Губернские учреждения во многом оказывались лишними либо дублировали центральные инстанции. Создалось такое положение, когда провинциальные органы управления сносились прямо с центральными коллегиями, минуя губернские инстанции, так как подчинялись в равной мере и тем и другим. Камериры, например, подчинялись одновременно и своему воеводе, и губернатору, и Камер-коллегии. Провинциальные воеводы подчинялись губернаторам только по военным делам (рекруты) и в области суда как апелляционной инстанции. Неразбериху вносило и переплетение и смешение функций гражданских органов власти и военной власти в виде полковых дворов, что усиливало путаницу.
Перестройка 1727 г. установила строгую последовательность подчинения: воевода уездный зависел только от провинциального воеводы, а последний подчинялся только воеводе губернскому. Это была строгая иерархия. Центром тяжести, основной ячейкой на местах стала губерния. Полномочия губернатора резко возросли. Он имел теперь даже право утверждения смертных приговоров. В губернии все нити управления сосредоточились в губернском правлении, при котором были полицмейстерская и крепостная конторы, губернский магистрат с таможней и кружечным двором. В провинции воевода возглавлял провинциальную канцелярию с крепостной конторой и провинциальным магистратом, имевшим соответственно таможню и кружечный двор, а также крепостную контору. Наконец, низшим звеном был городовой воевода и соответственно — воеводская канцелярия со своей крепостной конторой, магистратом, таможней и кружечным двором. Причем под началом канцелярии были старосты и десятские в сельской местности, а у городового магистрата — посадский сход. Параллельно шла вертикаль прокурорского надзора, который был восстановлен в 1733 г., потом вновь отменен и снова восстановлен лишь в 1742 г., когда с засильем иностранцев было покончено. Такова была структура местного управления по сути своей. Это положение просуществовало вплоть до областной реформы 1775 г.