Предоставление государственных услуг

Одним из приоритетных направлений административной реформы выдвинута задача повышения качества государственных услуг. Преобразования, проводимые в системе исполнительной власти, должны привести к тому, что каждый гражданин будет не только знать, но и иметь возможность реально требовать тот уровень и то качество услуг, которые ему обязаны предоставить конкретные уровни власти.

Само понятие «государственные услуги» в России стало использоваться только в процессе проведения административной реформы, в то время как во многих зарубежных странах государственные услуги ‒ одна из основных форм отношений гражданина, юридического лица и власти, где государство рассматривается как «поставщик услуг». Предоставление государственных услуг тесно связывается с государственной службой. И это не случайно, ведь оказывает услуги государство через специальный аппарат ‒ государственных служащих. В качестве одного из ожидаемых результатов реализации Федеральной программы является «достижение качественного уровня исполнения государственными служащими должностных (служебных) обязанностей и оказываемых ими гражданам и организациям государственных услуг» (Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)»).

Наряду с термином «rocударственные услуги» нередко можно встретить и другой ‒ «публичные услуги», причем зачастую оба эти термина употребляются в одном и том же контексте, применительно к одним и тем же ситуациям. Государственная услуга в первую очередь характеризует субъекта, оказывающего услугу: это всегда государственные органы. Термин «публичные услуги»: их могут оказывать и государственные, и негосударственные структуры, но главное, что их объединяет, ‒ это заинтересованность общества в их выполнении, общественный интерес, социальная значимость[39].

Также различают государственные социальные услуги ‒ это предоставляемые федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами госвласти ценам услуги гражданам или организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения, в других областях, установленных федеральными законами.

Формы участия государственных органов различаются в зависимости от того, идет ли речь о государственных или публичных услугах. Государственные услуги предполагают только непосредственное их исполнение государственными структурами. В то время как публичные услуги государственные органы могут исполнять самостоятельно, делегировать их исполнение органам местного самоуправления, привлекать для их исполнения коммерческие и некоммерческие организации. Государственные услуги непосредственным образом связаны с публичными функциями государства, их оказание государственными структурами основано на этих функциях и вытекает из них. Принципиальным представляется следующее: не на любых государственных функциях могут основываться государственные услуги. Вероятно, там, где речь идет о властно-распорядительных полномочиях, не могут иметь место государственные услуги.

Процесс административной реформы не может быть завершен лишь распределением государственных функций по видам федеральных органов исполнительной власти. Применительно к государственным услугам в качестве следующего этапа должно произойти вычленение блока услуг, которые могли бы быть переданы государственным и негосударственным организациям. Необходимые и полезные для общества публичные функции могут выполняться не только государством. Передача функций по предоставлению публичных услуг негосударственным структурам поможет сконцентрировать усилия государства на более успешном выполнении сохраненных за государственными органами функций, сократить расходы бюджета и в конечном счете повысить эффективность реализации переданных функций благодаря заинтересованности исполняющих их негосударственных организаций в сохранении и поддержании соответствующего статуса. Передача функций по предоставлению государственных услуг в негосударственный сектор может быть осуществлена в административном порядке (преимущественно специально создаваемой структуре) и путем передачи на договорной основе. Возможен и более радикальный вариант: государство уменьшает сферу государственного воздействия, снимает с себя определенные функции как не отвечающие его новой роли по отношению к обществу.

Можно указать ряд правовых ситуаций, при которых передача функций ‒ наилучшее решение проблемы. Прежде всего это случаи, когда между государственными органами и соответствующими сферами деятельности необходимы посредники. Например, для реализации права на информацию, аккумулирующуюся в государственных органах, возможно на конкурсной основе определить организацию, которая взяла бы на себя указанную функцию.

Передача государственных функций по оказанию услуг негосударственным организациям предполагает определение критериев, на основании которых будут выявляться публичные услуги, подлежащие передаче негосударственным структурам; определение критериев, которым должны отвечать негосударственные структуры, чтобы выполнять публичные услуги; определение условий их передачи. Одним из обязательных условий передачи государственных функций по оказанию услуг негосударственным организациям является сохранение за ними государственного контроля и качества выполняемых ими услуг.

Еще один аспект оказания государственных услуг ‒ проблема качества. В настоящее время нет общепринятых и единых для всей страны (для государственных органов, органов местного самоуправления, граждан и их объединений) представлений о качестве и доступности государственных услуг. Еще ниже уровень информированности граждан и организаций о своих правах в этой сфере. Отсутствует и ответственность чиновника за неоказание услуги или ее низкое качество.

Один из путей решения указанной проблемы ‒ разработка стандартов государственных услуг. Представляется, что закрепление обязательного минимума о стандарте на федеральном уровне позволит гарантировать всем «потребителям» государственных услуг равные права и возможности по их получению. Что касается субъектов РФ, то они, исходя из возможностей, могут увеличивать этот минимум. Это в свою очередь предполагает подготовку законопроекта, который установил бы законодательную основу для разработки и применения стандартов государственных услуг.

В настоящее время разработана концепция федерального закона «О стандартах государственных услуг»[40], который обязывает государственные органы заниматься стандартизацией государственных услуг с целью повышения их качества и эффективности выполнения государственных функций. Предполагается, прежде всего установить реестр государственных услуг, которые государственные органы вправе и обязаны предоставлять гражданам или организациям. Механизм разработки стандартов государственных услуг предполагает активное участие в этой работе представителей пользователей, представителей структур гражданского общества.

Административно-управленческие процессы в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов РФ в настоящее время недостаточно организованы и часто неэффективны. Качество этих процессов может быть существенно улучшено путем их модернизации, опирающейся на разработку и внедрение административных регламентов. Целями мероприятий этого направления являются разработка и внедрение стандартов государственных услуг, административных регламентов, а также совершенствование имеющихся и создание новых эффективных механизмов досудебного обжалования действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Достижение этих целей позволит:

■ повысить качество государственных услуг, сделать их доступными для граждан и организаций, сориентировать деятельность органов исполнительной власти на интересы пользователей;

■ повысить качество и эффективность административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти.

Необходимо также решить задачи по подготовке нормативно-правовой и методической базы для внедрения стандартов государственных услуг, созданию и ведению реестров (перечней) государственных услуг, разработке стандартов государственных услуг и их внедрению, отработке механизмов дистанционного предоставления государственных услуг на основе современных информационно-коммуникационных технологий, созданию системы обратной связи с потребителями государственных услуг для использования полученной информации при выработке решений и коррекции целевых значений показателей результативности деятельности органов исполнительной власти. Должен быть введен порядок доказательства необходимости дополнения реестров (перечней) государственных услуг новыми услугами, что позволит не допустить навязывания обществу избыточных государственных услуг.

В первую очередь должны быть разработаны и внедрены стандарты массовых общественно значимых государственных услуг, непосредственно затрагивающих конституционные права и свободы граждан. Это, в частности, услуги, связанные с государственной регистрацией прав на недвижимое имущество и сделок с ним (включая земельные участки), выдачей паспорта гражданина Российской Федерации, регистрацией и трудоустройством безработных граждан и др. Перечень государственных услуг, которые предоставляются федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ и в отношении которых требуется первоочередная разработка и внедрение стандартов и административных регламентов, должен быть утвержден Правительственной комиссией по проведению административной реформы.

Мероприятия этого направления должны быть скоординированы с работами, проводимыми в области внедрения информационно-коммуникационных технологий, прежде всего в рамках Федеральной целевой программы «Электронная Россия».

Другими составляющими этого направления являются разработка и внедрение административных регламентов в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов РФ.

При разработке административных регламентов для органов исполнительной власти должна быть сформирована единая функционально-процессная модель организации их деятельности с учетом возможностей современных информационно-коммуникационных технологий. Эта модель является основой для формирования ведомственной программы информатизации на среднесрочную и долгосрочную перспективу.

В рамках административной реформы должна быть подготовлена нормативно-правовая и методическая база для разработки и внедрения административных регламентов, проведены ведомственные и региональные эксперименты, разработаны пилотные проекты, обеспечены экспертная, консультационная и образовательная поддержка и сопровождение практики их применения.

Внедрение стандартов государственных услуг и административных регламентов предполагает совершенствование существующих и создание новых эффективных механизмов досудебного обжалования гражданами и организациями решений и действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц, нарушающих их права и законные интересы. В законодательстве Российской Федерации должен быть предусмотрен порядок досудебного обжалования действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц в связи с нарушениями стандартов государственных услуг и административных регламентов, а также условия и порядок возмещения гражданам и организациям нанесенного ущерба.

Реформа системы предоставления государственных услуг — это постоянно расширяющаяся тема, которая перекликается со многими другими преобразованиями в государственном и частном секторах и подразумевает большое количество заинтересованных сторон.

Контрольные вопросы

1. Назовите важнейшие черты бюрократии.

2. Сущность и формы проявления бюрократизма.

3. Укажите основные компоненты бюрократизма в политическом, организационном и в морально-психологическом аспектах.

4. Управленческая деятельность органов государственной власти.

5. Регламентация управленческой деятельности.

6. Эффективность управленческого труда ‒ понятие качественное или количественное? Как она оценивается?

7. Эффективность государственного управления.

8. Информационное обеспечение эффективного управления.

9. Эффективность управленческой информации.

10. Пути повышения эффективности государственной службы.

11. Управление системой подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих за рубежом.