Понятие статуса государственного гражданского служащего

Государственный гражданский служащий ‒ это гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Он осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом, получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ. Статус государственного служащего предполагает:

■ непосредственную причастность по роду работы к подготовке, принятию и (или) проведению в жизнь решений в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государства, причем в ряде случаев указанные действия влекут за собой заметные экономические и иные социальные последствия для всего общества или какой-либо его части;

■ наличие у госслужащего правомочий и возможности выступать в пределах своей компетенции от имени государственного органа (и тем самым как бы от лица государства), представляя государственный интерес;

■ сочетание строгой нормативной регламентированности деятельности в формально-процедурном отношении с довольно широкими возможностями принятия волевых решений на основе субъективной интерпретации как ситуации, так и регулирующих ее законодательных норм;

■ принадлежность к особой профессионально-статусной группе, хотя и состоящей из представителей разных профессий, но объединяемой фактом работы в государственных органах. Это предполагает наличие определенных государственно-властных полномочий у принадлежащих к ней лиц и тем самым более значительной, нежели у подавляющего числа их сограждан, возможности оказывать влияние на развитие дел в обществе и, следовательно, повышенной ответственности за их состояние.

В Законе о государственной гражданской службе РФ наряду с другими вопросами четко прорабатываются права, обязанности госслужащего, ограничения и запреты, связанные с гражданской службой (ст. 14‒17), поощрения и награждения, дисциплинарные взыскания. Основными правами гражданского служащего являются:

■ обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

■ ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста;

■отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставление выходных и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков;

■ оплата труда и другие выплаты в соответствии с законодательством и со служебным контрактом;

■ получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа;

■ доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений;

■ доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации;

■ ознакомление с отзывами о его профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов;

■ защита сведений о гражданском служащем;

■ должностной рост на конкурсной основе;

■ профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка в порядке, установленном настоящим Законом и другими федеральными законами;

■ членство в профессиональном союзе;

■ рассмотрение индивидуальных служебных споров в соответствии с настоящим Законом и другими федеральными законами;

■ проведение по его заявлению служебной проверки;

■ защита своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суде их нарушения;

■ медицинское страхование в соответствии с законодательством о медицинском страховании государственных служащих Российской Федерации;

■ государственная защита жизни и здоровья, а также жизни и здоровья членов семьи и принадлежащего ему имущества;

■ государственное пенсионное обеспечение в соответствии с федеральным законом.

Гражданский служащий также вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов.

Теперь нужно отметить основные обязанности гражданского служащего:

■ соблюдать Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации и обеспечивать их исполнение;

■ исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом;

■ исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством Российской Федерации;

■ соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций;

■ соблюдать служебный распорядок государственного органа;

■ поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей;

■ не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство;

■ беречь государственное имущество, в том числе предоставленное для исполнения должностных обязанностей;

■ предоставлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных доходах и принадлежащем на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера;

■ сообщать о выходе из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства Российской Федерации или в день приобретения гражданства другого государства;

■ соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены законодательством;

■ сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая можетпривести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта.

Государственная служба связана с введением ряда правоограничений для лиц, состоящих на ней. Гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае:

■ признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

■ осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы (гражданской службы), по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости;

■ отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы связано с использованием таких сведений;

■ наличия заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению, подтвержденного заключением медицинского учреждения. Порядок прохождения диспансеризации, перечень таких заболеваний и форма заключения медицинского учреждения устанавливаются Правительством РФ;

■ близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

■ выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства другого государства;

■ наличия гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;

■ представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу;

■непредставления установленных Законом о государственной гражданской службе РФ сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

С введением в действие Закона о государственной гражданской службе РФ гражданскому служащему запрещается (ст. 17):

■ участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных настоящим Законом;

■ замещать должность гражданской службы в случае:

‒ избрания или назначения на государственную должность,

‒избрания на выборную должность в органе местного самоуправления,

‒ избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза;

■ осуществлять предпринимательскую деятельность;

■ приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход;

■ быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы;

■ получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц;

■ выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок;

■ использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам;

■ разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей;

■ допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности;

■ принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями;

■ использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума;

■ использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности;

■ создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию указанных структур;

■ прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора.

Согласно Закону о государственной гражданской службе РФ, гражданский служащий ежегодно представляет представителю нанимателя сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, которые являются сведениями конфиденциального характера (если данным Законом они не отнесены к сведениям, составляющим государственную тайну).

Не допускается использование указанных сведений для установления или определения его платежеспособности, для сбора в прямой или косвенной форме пожертвований в фонды общественных или религиозных объединений и т.д.

Сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера гражданских служащих, назначение на должность и освобождение от должности которых осуществляются Президентом РФили Правительством РФ, а также гражданских служащих субъектов РФ предоставляются для опубликования общероссийским средствам массовой информации по их обращениям с одновременным информированием об этом указанных гражданских служащих.

Положение о предоставлении сведений о полученных гражданским служащим доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера гражданского служащего утверждается соответственно указом Президента РФ и нормативным правовым актом субъекта РФ.

Бюрократия и бюрократизм

Существует широко распространенное смешение понятий, часто являющееся источником путаницы и взаимного непонимания людей. В отличие от бюрократического способа организации управления бюрократизм ‒ болезнь, причем болезнь общемировая, в той или иной степени распространенная почти во всех странах. По масштабам и количеству приносимого человечеству зла она, пожалуй, сравнима с загрязнением окружающей среды.

Если продолжить эту аналогию, то можно вспомнить, что загрязнение среды ‒ побочное следствие промышленной революции, т.е. одного из самых прогрессивных событий в мировой истории. Так и возникновение современной бюрократической системы управления было вызвано необходимостью решения исторически важной задачи ‒ преодоления предшествовавшей ей патриархальной системы управления с ее очевидными и существенными пороками, которые стали серьезным тормозом на пути развития общества.

Очевидно, что без действия бюрократических (в веберовском смысле слова) механизмов современное общество не могло бы и дня прожить. Но как писал еще Аристотель, любые правильные формы правления имеют тенденцию вырождаться и искажаться, словно отражение в кривом зеркале. Таким «кривым отражением», искаженным образом рациональной бюрократической организации и является бюрократизм.

В точном смысле слова бюрократизм означает власть «бюро», т.е. письменного стола, ‒ не народа, даже не конкретного лица, а должностной позиции. Иными словами, вспомогательная функция, призванная служить людям, быть орудием в их руках, приобретает над ними власть. Система рационального отправления дел из инструмента превращается в самодовлеющую машину.

В социально-политическом плане сущность бюрократизма состоит в отрыве аппарата управления от общества, в результате чего онпревращается в самостоятельную силу с собственными эгоистическими интересами, которые он всячески культивирует и обеспечивает, используя свое положение распорядителя общественными делами. Ведь практических возможностей для реализации своих групповых интересов у аппарата ‒ в силу его места в структуре управления обществом‒ пожалуй, больше, чем у какой-либо иной общественной группы. При этом проблема не сводится к злостному, своекорыстному бюрократизму. Она вытекает из самой логики социальной структуры и общественного разделения труда: в любом обществе неизбежно существуют не только общие, но еще и особые интересы, в частности групповые. И для тех, кто имеет большие возможности для обеспечения приоритета этих интересов, естественно, больше соблазн их использовать.

Чиновник в принципе не может быть абсолютно бесстрастным исполнителем, как полагал Вебер, он склонен использовать свое положение для собственной выгоды. На уровне социально-групповых взаимодействий это выглядит так: аппарат порой стремится навязать обществу собственный интерес как якобы всеобщий. Другой объективной основой для перерождения рациональной бюрократии является ее органический антидемократизм. Он возникает из мнимой монополии чиновника на компетентность, оставляющей за обычными людьми лишь роль просителей, ходатаев.

Бюрократическая модель управления содержит предпосылки для развития бюрократизма и с организационно-технической точки зрения. Поскольку первая задача чиновника ‒ обеспечить соблюдение единых, общих для всех формальных правил, то постепенно она превращается в самоцель. Рациональная в своей основе форма приобретает черты бессмысленного ритуала, а содержание подменяется формой. Снижается уровень понимания проблем, встающих перед аппаратом, отдельными его звеньями и служащими.

Для понимания логики бюрократической машины важен известный закон Паркинсона: бюрократическая организация стремится к неограниченному расширению своего влияния. При этом не наблюдается стремления к повышению собственной ответственности за состояние дел, скорее, наоборот. Максимизация масштабов и сферы своего контроля при минимизации ответственности ‒ вот бюрократический идеал.

Часто бюрократизм отождествляют с волокитой, отписками, канцелярщиной и т.п. Однако эти внешние симптомы болезни неправомерно смешивают с ее внутренним содержанием, которое еще В.И. Ленин удачно определил как подчинение интересов дела интересам карьеры.

Феномен бюрократизма многолик, связан почти со всеми общественными институтами.

Бюрократизм включает следующие компоненты:

■ в политическом аспекте ‒ чрезмерное разрастание и безответственность исполнительной власти;

■ социальном‒ отчуждение этой власти от народа;

■ организационном‒ канцеляристская подмена содержания формой;

■ морально-психологическом‒ бюрократическая деформация сознания.

ЭФФЕКТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

Задача любого управляющего ‒ быть эффективным. Чем бы он ни занимался, от него требуется правильное выполнение задач, проявление эффективности. Тем не менее руководящие должности подчас занимают работники, не обладающие высокой эффективностью, хотя среди них немало тех, кто имеет высокий интеллектуальный уровень и творческое воображение. Эти люди обычно хорошо информированы и обладают большими знаниями. Однако прямой связи между этими качествами руководителя и его эффективностью как работника не наблюдается. Даже самые одаренные люди могут быть на удивление неэффективными; они порой не понимают, что благодаря одним способностям нельзя добиться сколько-нибудь значительных успехов в работе. Они не осознают, что талант может способствовать эффективности только посредством целенаправленного труда.

Наоборот, в каждой организации есть высокоэффективные работники, не имеющие особых талантов. В то время как одни лихорадочно мечутся, имитируя кипучую деятельность, которую порой принимают за «творческую искру», другие шаг за шагом, медленно движутся к намеченной цели и достигают ее первыми, подобно черепахе в известной старой басне.

Интеллект, воображение и информированность, безусловно, существенные качества, но только в сочетании с эффективностью они воплотятся в результатах. Взятые сами по себе, они лишь устанавливают планку возможных достижений.

Эффективность‒ это степень достижения поставленных в программе целей и задач. Она либо сама по себе, либо, как правило, в совокупности с продуктивностью длительное время провозглашалась целью государственного менеджмента. Согласно традиционной модели государственного управления, эффективность относится к достижению формальных целей, т.е. ориентирована на то, чтобы «делать правильные вещи», по выражению Петера Друкера. По мере реформирования государственного управления или, как некоторые характеризуют процесс, «переосмысление и изобретение управления заново», в США, Великобритании, Канаде, Новой Зеландии, Австралии и других странах в 1980‒90-х гг. эффективность стала преимущественно ассоциироваться с качеством достигнутых результатов.

Одна из причин невнимания к проблеме в том, что эффективность ‒ это особая технология, применяемая работником умственного труда в рамках организации. А до недавнего времени в мире существовало немного таких организаций. Как очевидно, от физического труда, требуется результативность, производительность, иными словами, работник физического труда должен правильно выполнять поставленные перед ним задачи. Деятельность работника физического труда всегда можно оценить по количеству и качеству легко поддающейся определению и учету продукции, например обуви. За последнее столетие человечество отлично научилось определять результативность и качество физического труда, что помогло увеличить производительность во много раз.

Работник физического труда, будь то рабочий на заводе или солдат, превалировал во всех организациях. Руководители составляли ничтожную долю трудоспособного населения, их эффективность не ставилась под сомнение. Они были теми немногими людьми, природные качества которых позволяли им видеть то, что остальные постигали с большим трудом. Поэтому сравнительно недавно основной проблемой в любой организации была результативность работника физического труда, выполнявшего порученные ему задания. Эффективность или отсутствие интеллектуального труда затрагивали только самих управленцев.

В настоящее время учреждения, в основе деятельности которых лежит интеллектуальный труд, занимают ведущее место в жизни общества. Современное общество ‒ это общество крупных организованных учреждений. В каждом из них, включая армию, главенствующую роль играет человек умственного труда, полагающийся на свою голову, а не на мускулы и ловкость рук. Растет удельный вес работников, которые специально учились использовать свои теоретические знания, а не физическую силу.

Система измерений и оценок ‒ от организации производства и учета до контроля качества, ‒ используемая в отношении физического труда, неприменима к труду интеллектуальному. Можно ли представить себе что-то менее привлекательное и продуктивное, чем конструкторское бюро, создающее остроумные технические разработки никому не нужной продукции? Именно поэтому работа над нужным продуктом является мерилом эффективности интеллектуального труда. К интеллектуальной, творческой деятельности не подходят никакие мерки, применяемые по отношению к физическому труду. Творческому работнику чужда мелочная опека. Ему можно только помогать. Вместе с тем он должен направлять самого себя на выполнение поставленных задач, т.е. на эффективность.

Никогда не угадаешь, о чем думает работник интеллектуального труда. Вместе с тем мышление ‒ это его область деятельности, его труд. Мотивация работника, занимающегося интеллектуальной деятельностью, зависит от его эффективности, от способности достигать поставленные цели. Если его труд лишен эффективности, то очень скоро желание работать и приносить конкретную пользу исчезает и он превращается в чиновника, отбывающего на работе свое время.

Работник, обладающий теоретическими знаниями, не производит ничего такого, что могло бы быть эффективным само по себе. Он не изготавливает физически измеримую продукцию ‒ булки хлеба, детали машин и т.п. Он производит знания, идеи и информацию. Сама по себе эта «продукция» бесполезна. Ее практическая реализация происходит на следующем этапе, когда кто-то воспользуется ею, с тем чтобы добиться конкретных результатов. Самая блестящая идея, если ее не применить на практике, останется бессмысленной. Таким образом, работник, занимающийся интеллектуальной, творческой деятельностью, должен делать что-то такое, чего работнику физического труда делать не нужно. Он обязан придавать работе эффективность. В отличие от сапожника его не должна волновать потребительская полезность результатов его деятельности.

Думающий, творческий работник является тем самым «фактором производства», который позволяет высокоразвитым зонам мира ‒ Соединенным Штатам, Западной Европе, Японии и во все большей степени России ‒ становиться и оставаться конкурентоспособными.

Образование можно считать наиболее дорогим капиталовложением из всех известных. Общественные затраты, связанные с подготовкой доктора естественных наук (эквивалент российскому кандидату наук), оцениваются, например, в Соединенных Штатах, от 100 тыс. до 200 тыс. дол. Даже молодой человек, окончивший колледж и не имеющий никаких специальных профессиональных навыков, оценивается в 50 и более тысяч долларов. Только очень богатое общество может себе это позволить. Именно поэтому образование ‒ та самая область, в которой богатейшая страна мира имеет неоспоримое преимущество при условии высокой отдачи интеллектуального труда. Отдача или производительность представителя этого труда выражается в его способности решать актуальные задачи. Это и называется эффективностью.