Поняття та особливості муніципальної влади
Проблема взаємодії місцевого самоврядування з органами державної влади мала місце практично на всіх етапах розвитку місцевого самоврядування не тільки в Україні, а й в інших країнах.
Основні ознаки, що характеризують самоврядування територіальних громад і відрізняють його від державної влади.
По-перше, це розбіжність у характері влади. Якщо державна влада є влада суверенна, верховна, влада здатна сама себе реформувати, то місцеве самоврядування — влада підзаконна, що діє в порядку і межах, зазначених їй верховною владою, тобто законом. Саме така риса державної влади, як суверенність не інтегрується з будь-якими іншими суспільними владопроявами, а тому поняття "державна влада" не включає у себе будь-які недержавні форми управління. У свою чергу, на відміну від держави як такої територіальна громада не має суверенітету. Більш того, державні структури покликані визнавати, зберігати і гарантувати організаційну і функціональну самостійність органів місцевого самоврядування у рішенні питань місцевого значення, забезпечувати їм умови, достатні для успіху.
По-друге, це розмежування сфер компетенції влади центральної і регіональної та місцевого самоврядування, тобто обмеження кола справ, що довіряються місцевому самоврядуванню. Зазвичай до відання місцевого самоврядування передусім відносять справи місцевого господарства, місцеві питання, пов'язані з повсякденними нестатками жителів, а також деякі загальнодержавні справи, що покладає на нього держава.
По-третє, варто вказати на принцип локально-територіальної обмеженості, що завжди кореспондує самоврядуванню. Система самоврядування функціонує і розвивається на законодавчо оформлених нижніх і верхніх територіальних рівнях (місто, село, волость, повіт, район тощо) залежно від традицій тієї чи іншої держави. Це простір, що відрізняється визначеною цілісністю, позначається адміністративними, географічними, економічними, інформаційними та іншими кордонами. В Україні територіальну основу місцевого самоврядування утворюють село, селище, місто.
По-четверте, місцеве самоврядування виступає як система організації життєдіяльності населення на відповідній території і являє собою сукупність виборних та інших органів й інститутів влади. Ця сукупність функціонує як єдиний цілісний механізм і забезпечує організаційну відособленість, автономність місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування здійснюється ефективно, якщо всередині територіальної громади існують горизонтальні взаємозв'язки і взаємодії, що формуються, закріплюються і сусідськими зв'язками, і мережами дружніх відносин, і зусиллями політичних партій і громадських рухів.
По-п'яте, місцеве самоврядування організується і функціонує як структура, що враховує історичні, національні, етнічні, культурні та інші особливості, спільні риси відповідної територіальної спільноти. Місцева специфіка, причому не тільки природно-географічна, а й традиції, уклад життя, культура значно впливають на формування інститутів самоврядування, характер їхньої взаємодії, визначають управлінську активність жителів, правила і процедури прийняття управлінських рішень. Це дозволяє будувати місцеве самоврядування та його діяльність з максимальною розмаїтістю.
По-шосте, місцеве самоврядування – це більш прозора (порівняно з державною) влада, вона реально підзвітна і відповідальна перед населенням, що забезпечується (має забезпечуватися) активною участю громадськості у здійсненні контролю за наданням населенню соціальних послуг в системі місцевого самоврядування; гласністю у прийнятті рішень органами місцевого самоврядування; можливістю більш точного визначення потреб населення, оперативно реагувати на місцеві ініціативи; включенням населення – споживачів послуг до організації їх надання тощо.
По-сьоме, місцеве самоврядування припускає єдність самостійності та відповідальності при рішенні всіх питань місцевого значення: економічних, соціальних, культурних та інших. При цьому під самостійністю розуміється не тільки право жителів-членів територіальних громад безпосередньо (через своїх представників) без втручання якихось інших владних структур визначати коло питань місцевого значення, прийнятих до свого відання, а й необхідність вирішувати їх, діючи відповідно до законів і локальних нормативних актів, спираючись при цьому тільки (переважно) на власні ресурси, матеріальні, фінансові та інші кошти. Діяльність під свою відповідальність припускає, що тягар наслідків за рішення місцевих питань лягає повною мірою на місцеве самоврядування.
По-восьме, місцеве самоврядування, самостійно вирішуючи питання місцевого значення, у своїй діяльності виходить передусім з інтересів населення відповідної території (локальних, а не загальнодержавних інтересів). Поляризація інтересів центру та місць – основа зародження муніципальної влади. Саме локальний інтерес є основою генезису муніципальної влади.
По-дев'яте, місцеве самоврядування спирається на власну правову базу. Пріоритетними джерелами права місцевого самоврядування безумовно є Конституція і закони України, хоча, природно, що більшість питань у цій сфері має регулюватися локальними актами – статутами територіальних громад, рішеннями, прийнятими шляхом місцевих референдумів, актами органів і посадових осіб місцевого самоврядування.
По-десяте, в основі легітимності муніципальної влади лежать муніципальні права, свободи та обов'язки, які реалізуються через правові норми. Це дозволяє зробити висновок про те, що проблема забезпечення реальних умов для якнайповнішої реалізації муніципальних прав, свобод і обов'язків одночасно є проблемою визнання, гарантування, реалізації, реформування, розвитку та зміцнення місцевого самоврядування.
По-одинадцяте, місцеве самоврядування – складний організований об'єкт соціальної дійсності зі спільними характеристиками систем. Його відрізняє територіальна, організаційно-структурна і соціально-економічна цілісність складових його елементів, що перебувають у внутрішній взаємодії, в результаті чого воно відокремлюється від інших організаційно-управлінських структур (регіональних, загальнонаціональних) [62].
Наявність цих властивостей, відмінних ознак, безумовно, свідчать про самостійне та незалежне (від держави, її органів) місце у механізмі публічної влади місцевого самоврядування. У той же час, наявність у цих суб'єктів означених специфічних рис не виключає виділення і деяких ознак, спільних з державною владою, передусім, органами виконавчої влади.
До спільних ознак муніципальної і державної влади слід віднести:
По-перше, те, що навіть етимологічно термін «місцеве самоврядування» включає поняття «управління» («самоуправління», «управління своїми справами») та «місцеве», що вказує на його соціально управлінську сутність особливої форми. Місцеве самоврядування – один з головних управлінських каналів взаємодії суспільства та влади на місцевому (муніципальному) рівні. Місцеве самоврядування реалізує найважливіші владні функції з допомогою спеціальних муніципальних органів. Крім того, такі профільні галузі права як муніципальне й адміністративне органічно взаємопов'язані між собою. Муніципальне право регулює відносини у сфері публічного управління, тобто управління, яке здійснюється територіальною громадою безпосередньо або в особі органів муніципального управління, посадових осіб і службовців органів місцевого самоврядування. Суб'єкти муніципального управління використовують традиційні для адміністративного права механізми, методи, форми та засоби управління.
По-друге, чітко виражений інституціоналізований характер, тобто як органи виконавчої влади, так і органи місцевого самоврядування є обов'язковими інституціями, з положенням яких не може не рахуватися населення території, в межах якої вони функціонують. Акти органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, прийняті у межах Конституції та законів України, є обов'язковими до виконання всіма суб'єктами – органами, підприємствами, установами, організаціями, а також громадянами в межах території, на яку поширюється юрисдикція відповідного органу. Такі акти є основною юридичною (адміністративно-правовою) формою реалізації завдань і функцій цих органів.
По-третє, як органи виконавчої влади, так і органи місцевого самоврядування є організованими (інституційно оформленими) колективами або одноособовими (єдиноначальними) органами, що утворюють самостійну автономну частину апарату публічної влади, яка наділена власною компетенцією, виконує публічно-владні функції, реалізує публічний інтерес, діяльність якої регламентована правом. Прикладами колегіальних органів є уряд, виконавчі органи місцевих рад. До одноособових органів належать місцеві державні адміністрації, сільські, селищні, міські голови.
По-четверте, як органи виконавчої влади, так і органи місцевого самоврядування є переважно колективами громадян, що складаються з публічних (державних і комунальних) службовців та інших працівників. Тому між ними розподілені функції та повноваження. В організаційно-кадровому плані у структурі цих органів можна виділити три блоки: виробничий, забезпечувальний (бухгалтерія, відділ кадрів) та керівний (особа, яка очолює орган, її заступники).
По-п'яте, об'єднуючим моментом у правовій природі виконавчої влади і місцевого самоврядування є адміністративно-правовий статус їх органів. Так само, як і органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування володіють адміністративною правосуб'єктністю. Посадові особи та муніципальні службовці мають відповідне правове положення, традиційний арсенал повноважень, прав, обов'язків, заборон, обмежень і відповідальності.
По-шосте, за змістом діяльності як органи виконавчої влади, так і органи місцевого самоврядування можна поділяти на органи загальної та спеціальної компетенції. Органи загальної компетенції (місцеві державні адміністрації, представницькі органи місцевого самоврядування) несуть відповідальність за стан справ на відповідній території, на яку поширюється їхня юрисдикція. Вони керують діяльністю або беруть участь у формуванні багатьох органів галузевої та функціональної компетенції. Органи спеціальної компетенції здійснюють галузеве (внутрішньовідомче) або міжгалузеве (функціональне, міжвідомче) управління. Прикладами таких органів є, зокрема, відділи та управління виконавчих комітетів місцевих рад, міністерства, їх регіональні структури тощо [62].
Отже, на підстав проаналізованих спільних та відмінних рис державної та муніципальної влади можна визначити муніципальну владу як систему владних відносин, яка реалізує функції і повноваження місцевого самоврядування.
Муніципальна влада є різновидом не тільки суспільної, а й публічної (поряд з державною) влади, діє в межах територіальної громади, реалізується від її імені або безпосередньо, або органами та посадовими особами місцевого самоврядування та заснована на нормах права. Діяльність цієї публічної влади несе на собі особливий відбиток діалектичного взаємозв'язку між суспільством і державою. На відміну від держави, місцеве самоврядування входить до громадянського суспільства, є його головним інститутом. Також, муніципальна влада може бути визначена як форма суспільних відносин, в яких, згідно з нормами територіальної громади, діяльність одних суб'єктів, впливаючи на діяльність інших, змінює або стабілізує її згідно зі своїми цілями в рамках загальнонаціональної політики.
Таким чином, в Україні існує три форми здійснення публічної влади – безпосередня влада Українського народу, державна влада та влада муніципальна. Існування та самостійний характер влади Українського народу (безпосереднього народовладдя) сумнівів не викликає. Конституційне розмежування державної влади та місцевого самоврядування на дві самостійні владні структури має під собою не лише теоретичні міркування, а й практичні підстави. Кожний вид публічної влади має специфічні ознаки, суб'єктно-об'єктні та функціональні характеристики. Органи державної влади вирішують питання державного значення; територіальні громади – місцевого.