Новые перемены в местном управлении.

Обновление центральных учреждений вело к новой перестройке и областных. Этого требовало единство управления. Перестроив центр по шведским образцам, надобно было согласовать с ним и провинцию. Притом губернская реформа 1708 г. не оправдала финансовых расчетов, на которых была построена: ни в денежных недосылках и недоборах, ни в злоупотреблениях губернаторы не отстали от прежних приказов; одного из них, сибирского губернатора князя Гагарина, пришлось повесить. В 1718 г. Петр указал выписки из положений о шведских областных учреждениях приносить в Сенат, «где надлежит спускать их с русскими обычаи». Сенат решил ввести шведские учреждения. Петр утвердил это решение 26 ноября 1718 г., указав дать новым учреждениям «инструкции и прочие порядки все против шведского, или что переправя», и с 1720 г. начать новое управление. Сенат занялся росписью нового областного деления. Проводник и истолкователь шведской системы Фик принимал руководительное участие в работе и настаивал на необходимости согласовать размеры административных округов и количество дел с силами управителей, как это наблюдалось в шведском областном устройстве. Но такая точка зрения была непривычна для русского приказного взгляда, боявшегося не изобилия, а недостатка дел, убавляющего канцелярские акциденции «за труды», делать же дела кое-как одинаково посильно и в большом, и в малом округе. Притом Швеция и Россия были столь несоизмеримые по территориям величины, что областное деление одной не могло быть точно воспроизведено в другой. Натянув кое-как шведскую административную униформу на русские пространства. Сенат дал новому областному устройству такой вид. Удержана была самая крупная областная единица, губерния, не имевшая соответственной в Швеции; только с выделением губерний Нижегородской и Астраханской из Казанской, а Ревельской из Петербургской теперь стало 11 губерний. Значение губернии изменилось: она стала лишь военным и судебным округом, и только в этих отношениях части губернии были подчинены губернскому управлению. Эти части и старались устроить возможно по-шведски. Губерния делилась на провинции, подразделявшиеся на дистрикты. Провинции заменили собой ландратские доли, только были значительно крупнее их: провинций числилось во всех губерниях до 50, а долей было 146/5. Провинции, видели мы, начали складываться по местам еще при прежнем губернском порядке; теперь они стали повсеместным подразделением губернии. Притом обер-коменданты, правители прежних провинций, вполне зависели от губернаторов. В росписи губерний по провинциям (29 мая 1719 г.) о последних, за некоторыми исключениями, замечено, что им «надлежит каждой быть особо». Это значило, что провинция, завися от губернатора, как военного правителя и председателя губернского суда, по всем другим делам составляла самостоятельный округ. Во главе провинций поставлены были воеводы, на которых возложены были дела финансовые, полицейские и народнохозяйственные. По этим делам воеводы сносились с центральными учреждениями помимо губернаторов, и сам губернатор становился в ряд провинциальных воевод губернии, как правитель провинции губернского города. Выражая эту двойственность своего положения, один губернатор писал, что он и воеводы, каждый в своей провинции, «стали быть особливо, а не в моей диспозиции», т. е. что он сам, как провинциальный воевода, выбыл из своей губернаторской диспозиции, перестал управлять самим собой. При воеводе состояла земская канцелярия. Под его ведением и надзором, как подчиненный ему товарищ, земский камерир, или земский надзиратель сборов , специально заведовал казенными доходами, имея при себе земскую контору, а от него зависели рентмейстер , или земский казначей, хранивший денежные казенные сборы в своей рентерее , провинциальном казначействе, и провиантмейстер , ведавший хлебные казенные сборы. Низшей единицей областного деления был дистрикт. Сенат пытался дать ему статистическое однообразие, на деле не выдержанное, назначив на него не более 2 тысяч тяглых дворов. Некоторые дистрикты совпадали с уездами, другие включали в себя по нескольку уездов; реже уезд дробился на несколько дистриктов. Управитель этого округа земский комиссар по инструкции нес на себе разнообразные обязанности: финансовые, полицейские, народнохозяйственные, даже нравственно-просветительные; но главнейшей из них был сбор налогов, что делало его дистриктным агентом провинциального камерира; потому вместе с последним он назначался Камер-коллегией. На самом дне областного управления лежали старинные сельские полицейские органы, избиравшиеся на крестьянских сходах, сотские и десятские . Они утверждались и приводились к присяге воеводой и служили вспомогательными орудиями земского комиссара, но стояли вне чиновной иерархии. Сенат не решился пересадить на русскую административную почву мелкую земскую единицу, какой был шведский церковный приход со своим фохтом и выборными крестьянами для суда и предварительного судебного дознания, потому что «в уездех из крестьян умных людей нет». Сенаторы не находили в селе того специфического, им только по штату присвоенного ума, который так хорошо понимали тогдашние прибыльщики из крепостных и так прямо характеризовал крестьянин Посошков, написав, что русские правители «русского человека ни во что ставят и во всяких делах за кроху умирают», а пропажу тысячи рублей ни во что поставляют. На владельческих землях настоящей мелкой земской единицей была барская усадьба, чем она стала уже в XVII в. и оставалась чуть не полтора века после Петра.

КОМИССАРЫ ОТ ЗЕМЛИ.

Областное население перенесло, кажется, уже довольно административных перестроек и перетасовок при учреждении губерний, долей, провинций, дистриктов; однако его постигла еще пятая переделка. Мы видели, как происходила начавшаяся в 1724 г. с введением подушного налога расквартировка полков; она вводила в местное управление ряд новых учреждений, с ним не согласованных. Ревизские души, назначенные на содержание полка, среди которых полк и размещался, образовали полковой дистрикт. Стоимость содержания разных полков, армейских полевых и гарнизонных, была очень разнообразна, колеблясь между 45 и 16 тысячами рублей, и требовала столь же неодинакового числа душевых окладов; потому и полковые округа очень разнообразились по пространству и количеству податного населения, не совпадая ни с провинциальным, ни с земским дистриктным, ни с уездным делением: иной полковой округ составлялся из нескольких земских дистриктов или уездов либо из частей тех и других, принадлежавших к разным смежным провинциям. В местное управление полки вносили не меньше путаницы, чем в областное деление. Подушные сборы и рекрутские наборы были изъяты из ведомства губернских и провинциальных властей и возложены на особых комиссаров, которых в конце 1723 г. выбирали дворяне полкового дистрикта, а на поморском Севере, где не было дворянства, представители тяглых обывателей по уездам, входившим в состав полкового округа. Г. Богословский в своей книге, посвященной областной реформе Петра, выяснил по архивным документам, что этого выборного комиссара от земли, как он назывался, надобно отличать от земского, поставленного во главе дистрикта губернской реформой 1719 г. и назначавшегося Камер-коллегией: тот и другой действовали одновременно, и лишь по местам выборный заменял «камер-коллежского». В специальном, хотя и важном деле содержания полков были призваны содействовать правительству местные общества, земства , чего совсем не заметно в реформе 1719 г., хотя и любившей украшать местные учреждения и должности в отличие от центральных названием земских , буквально переводя остзейскую административную терминологию (Landcommissar, Landrentmeister и т. п.). Но это участие в местном управлении не оживило старинных дворянских уездных обществ, заглохших под гнетом военной реформы Петра: не было внутреннего корпоративного интереса, ни сословной солидарности, ни взаимной ответственности, ни походного товарищества. Таким интересом не могла стать обязанность ежегодно съезжаться, чтобы под командой полковника учитывать старого комиссара и выбирать нового для доставки денежного и вещевого довольствия вооруженной массе, вторгнувшейся в местную жизнь. Полковой двор стал властным и требовательным средоточием полицейско-финансового участка, угнетавшим и путавшим областное управление, а для сельского населения, как мы уже видели, эта расквартировка армии была прямым нашествием ста с лишком полков на своих соотечественников.