Исполнительные органы государственной власти
Высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти, который непосредственно осуществляет управление страной является правительство. В различных странах правительства имеют разные названия: например, кабинет министров, совет министров.
Правительство возглавляется главой правительства, который именуется премьер-министром, председателем совета или кабинета министров, первым министром, канцлером. В состав правительства входят члены правительства, возглавляющие министерства, департаменты, которые называются министрами, секретарями, статс-секретарями. В правительство входят также заместители главы правительства и помощники министров.
По всем вопросам своей компетенции правительство принимает решения и издает правовые акты, публикуя их от своего имени или от имени главы правительства. В унитарных государствах образуется только одно правительство, в федеративных государствах - общефедеральное правительство и правительства субъектов федерации.
Правительства бывают коалиционными и однопартийными. В первом случае в их состав входят представители двух и более партий, во втором - только одной партии, получившей большинство голосов на выборах. Коалиционные правительства формируются, как правило, в государствах с парламентарной формой правления.
Согласно Конституции РФ, исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство РФ. Это коллегиальный орган. Все важнейшие вопросы его компетенции решаются исключительно на общих заседаниях членов Правительства РФ.
В состав Правительства РФ входят Председатель Правительства РФ, его заместители и федеральные министры.
Полномочия Правительства РФ очень широки (см. схему 12). Они распространяются на такие основные сферы жизни общества, как экономическая, социально-культурная, оборона страны, внешняя политика, обеспечение законности, охрана прав и свобод граждан, охрана собственности и общественного порядка, государственная безопасность. Таким образом, Правительство РФ выступает в качестве органа общей компетенции, ибо ему поручено руководство практически всеми отраслями хозяйства, социально-культурной и административной сфер, относящимися к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Правительство РФ[182]:
- разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение;
- обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;
- обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;
- осуществляет управление федеральной собственностью;
- осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;
- осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью и др.
Схема 12
Порядок деятельности Правительства РФ определяется вышеназванным Федеральным конституционным законом. Перед вновь избранным Президентом РФ Правительство РФ слагает свои полномочия, а также может подать в отставку.
Вся разносторонняя деятельность Правительства РФ осуществляется, как уже было сказано, посредством функционирования работающих под его руководством различных федеральных органов исполнительной власти.
В целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, в соответствии со ст. 112 Конституции РФ и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации " Президент РФ в своем Указе от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (с изменениями от 20 мая 2004 г.) постановил установить, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства[183]. Федеральные министерства могут быть подведомственны Президенту РФ или находиться в ведении Правительства РФ, а федеральные службы и федеральные агентства находятся в ведении федеральных министерств (табл. 1).
Таблица 1. Структура федеральных органов исполнительной власти[184]
| Федеральные министерства | Федеральные службы и агентства |
| I. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам | |
| 1. Министерство внутренних дел РФ (МВД России[185]) | Федеральная миграционная служба (ФМС России) |
| 2. Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) | |
| 3. Министерство иностранных дел РФ (МИД России) | |
| 4. Министерство обороны РФ (Минобороны России) | Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству (ФСВТС России) |
| Федеральная служба по оборонному заказу (Рособоронзаказ) | |
| Федеральная служба по техническому и экспортному контролю (ФСТЭК России) | |
| Федеральное агентство специального строительства (Спецстрой России) | |
| 5. Министерство юстиции РФ (Минюст России) | Федеральная служба исполнения наказаний (ФСИН России) |
| Федеральная регистрационная служба (Росрегистрация) | |
| Федеральная служба судебных приставов (ФССП России) | |
| Федеральные органы исполнительной власти, находящиеся в ведении Президента РФ: | Государственная фельдъегерская служба РФ (федеральная служба) (ГФС России) |
| Служба внешней разведки РФ (федеральная служба) (СВР России) | |
| Федеральная служба безопасности РФ (федеральная служба) (ФСБ России) | |
| Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков (федеральная служба) (ФСКН России) | |
| Федеральная служба охраны РФ (федеральная служба) (ФСО России) | |
| Главное управление специальных программ Президента РФ (ГУСП) | |
| Управление делами Президента РФ (федеральное агентство) | |
| II. Федеральные министерства, находящиеся в ведении Правительства РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам | |
| 1. Министерство здравоохранения и социального развития РФ (Минздравсоцразвития) | Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) |
| Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития (Росздравнадзор) | |
| Федеральная служба по труду и занятости (Роструд) | |
| Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию (Росздрав) | |
| Федеральное медико-биологическое агентство | |
| Федеральное агентство по физической культуре, спорту и туризму (Росспорт) | |
| 2. Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ (Минкультуры России) | Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия (Росохранкультура) |
| Федеральное архивное агентство (Росархив) | |
| Федеральное агентство по культуре и кинематографии (Роскультура) | |
| Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям (Роспечать) | |
| 3. Министерство образования и науки РФ (Минобрнауки России) | Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам (Роспатент) |
| Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор) | |
| Федеральное агентство по науке и инновациям (Роснаука) | |
| Федеральное агентство по образованию (Рособразование) | |
| 4. Министерство природных ресурсов РФ (МПР России) | Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) |
| Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы) | |
| Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) | |
| Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра) | |
| 5. Министерство промышленности и энергетики РФ (Минпромэнерго России) | Федеральное агентство по промышленности (Роспром) |
| Федеральное агентство по энергетике (Росэнерго) | |
| Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (Ростехрегулирование) | |
| 6. Министерство регионального развития РФ (Минрегион России) | Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Рострой)[186] |
| 7. Министерство сельского хозяйства РФ (Минсельхоз России) | Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) |
| Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство) | |
| Федеральное агентство по сельскому хозяйству (Россельхоз) | |
| 8. Министерство транспорта РФ (Минтранс России) | Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор) |
| Федеральное агентство воздушного транспорта (Росавиация) | |
| Федеральное дорожное агентство (Росавтодор) | |
| Федеральное агентство железнодорожного транспорта (Росжелдор) | |
| Федеральное агентство морского и речного транспорта (Росморречфлот) | |
| Федеральное агентство геодезии и картографии (Роскартография) | |
| 9. Министерство информационных технологий и связи РФ (Мининформсвязи России) | |
| Федеральная служба по надзору в сфере связи (Россвязьнадзор) | |
| Федеральное агентство по информационным технологиям (Росинформтехнологии) | |
| Федеральное агентство связи (Россвязь) | |
| 10. Министерство финансов РФ (Минфин России) | Федеральная налоговая служба (ФНС России) |
| Федеральная служба страхового надзора (Росстрахнадзор) | |
| Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) | |
| Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг) | |
| Федеральное казначейство (федеральная служба) (Казначейство России) | |
| 11. Министерство экономического развития и торговли РФ (Минэкономразвития России) | Федеральная таможенная служба (ФТС России) |
| Федеральное агентство по государственным резервам (Росрезерв) | |
| Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость) | |
| Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (Росимущество) | |
| III. Федеральные службы и федеральные агентства, руководство которыми осуществляет Правительство РФ | Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) |
| Федеральная служба по тарифам (ФСТ России) | |
| Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) | |
| Федеральная служба государственной статистики (Росстат) | |
| Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР России) | |
| Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) | |
| Федеральное агентство по атомной энергии (Росатом) | |
| Федеральное космическое агентство (Роскосмос) |
Федеральное министерство - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности[187]. (Министерство здравоохранения и социального развития РФ, Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ, Министерство образования и науки РФ, Министерство промышленности и энергетики РФ и др.).
Полномочия федерального министерства[188]:
- самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ;
- не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ;
- осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.
Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр).
Функции федерального министра[189]:
- утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении;
- вносит в Правительство РФ по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства проект положения о федеральной службе, федеральном агентстве, предложения о предельной штатной численности федеральной службы, федерального агентства и фонде оплаты труда их работников;
- вносит в Министерство финансов РФ предложения по формированию федерального бюджета и финансированию федеральных служб и федеральных агентств;
- вносит в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов, относящихся к определенной ему сфере деятельности и к сферам деятельности федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, если принятие таких актов относится в соответствии с Конституцией РФ федеральными конституционными законами, федеральными законами к компетенции Правительства РФ;
- во исполнение поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ дает поручения федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует их исполнение;
- имеет право отменить противоречащее федеральному законодательству решение федерального агентства, федеральной службы, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом;
- назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителей федеральных служб, федеральных агентств заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, за исключением заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ;
- назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, за исключением руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ;
- осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов.
Федеральная служба - это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности[190]. (Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Федеральная служба исполнения наказаний, Федеральная миграционная служба и др.).
Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа. Она также может быть подведомственна Президенту РФ или находиться в ведении Правительства РФ.
Полномочия федеральной службы[191]:
- издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы;
- не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.
Федеральное агентство - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.[192] (Федеральное агентство по атомной энергии, Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральное дорожное агентство, Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию, Федеральное агентство по культуре и кинематографии, Федеральное агентство по науке и инновациям, Федеральное агентство по промышленности, Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям и др.).
Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту РФ.
Полномочия федерального агентства[193]:
- издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства;
- не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.
Перечень министерств и других центральных государственных учреждений в различных странах неодинаков. Несмотря на это, все они призваны обеспечивать безопасность страны, поддержание общественного порядка, эффективное и оптимальное управление основными и наиболее важными сторонами жизни общества: экономикой, социальным строительством.
Понятием системы исполнительных органов государственной власти или органов государственного управления как составной структурной части механизма Российского государства, вместе с федеральным правительством и другими федеральными органами исполнительной власти, охватываются и исполнительные органы государственной власти в субъектах РФ[194].
Согласно Конституции РФ в пределах ведения РФ и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в России.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ:
- осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
- разрабатывает для представления высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в законодательный орган государственной власти субъекта РФ проект бюджета субъекта РФ, а также проекты программ социально-экономического развития субъекта РФ;
- обеспечивает исполнение бюджета субъекта РФ и готовит отчет об исполнении указанного бюджета и отчеты о выполнении программ социально-экономического развития субъекта РФ для представления их высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в законодательный орган государственной власти субъекта РФ;
- формирует иные органы исполнительной власти субъекта РФ;
- управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ в соответствии с законами субъекта РФ, а также федеральной собственностью, переданной в управление субъекту РФ в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами и др.
Особую разновидность органов исполнительной власти представляют собой органы, учреждаемые в установленном законодательством РФ порядке для непосредственного обеспечения функционирования государственных органов, устанавливаемых Конституцией РФ и федеральными законами, конституциями и уставами субъектов РФ. К этой группе (подсистеме) органов государственного управления относятся: Администрация Президента РФ; аппараты палат Федерального Собрания РФ, Правительства РФ; аппараты Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Суда РФ; аппараты органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ.
Исполнительная власть на местах осуществляется либо органами местного самоуправления[195], либо назначаемыми центральной властью должностными лицами, либо совместно теми и другими органами при строгом разграничении их компетенции[196].
В России исполнительные органы местного самоуправления формируются и подотчетны представительным органам местного самоуправления, они осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность (исполнительную власть) в границах муниципального образования. Функции таковых выполняют местные администрации, которые образуются во всех муниципальных образованиях.
Местная администрация представляет собой аппарат, который состоит из главы муниципального образования, иных должностных лиц, структурных подразделений. Она подотчетна соответствующему представительному органу местного самоуправления и формируется ее главой, который возглавляет администрацию на принципах единоначалия. Если уставом муниципального образования не предусмотрена должность главы муниципального образования, то глава администрации назначается соответствующим представительным органом по контракту сроком на 4 года. В пределах своих полномочий глава местной администрации издает постановления и распоряжения, а руководители администрации - приказы. Акты местной администрации вступают в силу с момента их принятия, если иное не определено самим актом.