В современной науке есть несколько подходов в интерпретации данного понятия.

В XIX веке термин «бюрократия» обычно употреблялся для обо­значения особого типа политической системы. Он обозначал систе­му, в которой министерские посты занимались профессиональными чиновниками, как правило, ответственными перед наследственным монархом. Бюрократия при этом противопоставлялась, с одной сто­роны, системе феодального правления, основанной на персонифи­цированной власти группы людей, окружающих суверена, с другой, системе представительного правления, то есть правления выборных политиков, подотчетных законодательному собранию или парламен­ту. Так, например, Дж. Ст. Милль в своей классической работе «Раз­мышления о представительном правлении» рассматривал бюрократию как единственную серьезную альтернативу представительной системе и дал оценку преимуществ и недостатков обеих. В XX в. бюрократи­ческое правление может с такой же вероятностью быть признаком во­енной диктатуры или однопартийного режима, как и наследственной монархии, но контраст с парламентской демократией все еще приме­няется в политологии при сравнении отличительных черт различных политических систем.

Второй вариант использования этого понятия относится к социо­логии организаций и ведет свое происхождение из работ Макса Вебера. Для Вебера бюрократия означала не форму правления, а систему администрации, осуществляемой на постоянной основе специально подготовленными профессионалами в соответствии с предписанными правилами. Вебер отмечал, что бюрократические организации сущест­вовали и в больших традиционных обществах, например, в император­ском Китае. Одним из основных типов бюрократии в традиционном обществе была армия. Однако только в современном обществе бюро­кратия развилась в полной мере и присутствует почти во всех его сфе­рах.

Вебер указывал, что этот тип управления, хотя он возник в таких бюрократических государствах, как Пруссия, становился все более преобладающим во всех политических системах и, более того, во всех организациях, в которых управление осуществлялось в крупном мас­штабе: на промышленных предприятиях, в профсоюзах, в политических партиях и т. д. Это очень широкое понятие бюрократии как професси­онального управления заключает в себе двойной контраст: во-первых, между управлением и выработкой политического курса, являющейся прерогативой той ассоциации, которая использует бюрократию и ко­торой последняя подчинена в правовом отношении; во-вторых, между современными методами управления и традиционными, которые не являлись специализированными. Это понятие относится к социологии организаций, задачей которой выступает изучение наиболее общих характеристик и типов организаций в современном обществе.

Третий подход использования термина «бюрократия» характерен для теории государственного управления. В этой дисциплине бюро­кратия означает управление государственным сектором в противопо­ложность управлению в частных организациях. Цель такого проти­вопоставления состоит в том, чтобы выявить различия между этими двумя сферами и подчеркнуть качественно иной характер системы государственного управления, включая обязательность ее решений, ее особое отношение к закону, заботу об общественных, а не частных интересах, подотчетность ее деятельности общественному контролю и т. д. С точки зрения этой дисциплины, то, что отличает различные типы профессионального управления, более существенно, чем то, что является общим между ними.

Четвертый вариант применения понятия «бюрократия» присутс­твует в политической экономии. На первый взгляд, он не отличается от предшествующего, в значительной степени совпадая с ним. Но, как предполагает само название этой дисциплины, она разделяет орга­низации в экономических терминах в соответствии с источниками их дохода. С этой точки зрения бюрократия определяется как нерыноч­ная организация, которая финансируется за счет субсидий, в отличие от организации, финансируемой благодаря продаже своей продукции на рынке. Хотя большинство подобных организаций являются государ­ственными, некоторые из них не относятся к сфере государственного управления (например, церкви, благотворительные фонды, доброволь­ные объединения), тогда как, с другой стороны, некоторые принадле­жащие государству предприятия продают свою продукцию на рынке и, следовательно, в прямом смысле не являются «бюрократиями». Цель такого определения бюрократии состоит в том, чтобы подчеркнуть, что характер и образ действия организации изменяется в зависимости от метода ее финансирования и экономического окружения, в кото­ром она функционирует.

Теории бюрократии М. Вебера

Развитие бюрократии, согласно Веберу, было неразрывно связано с развитием государства и капиталистической экономики, админист­ративные потребности которых не могли удовлетворяться традицион­ными средствами. Этот процесс был также тесно связан с другим ти­пично современным процессом — распространением демократизации в смысле уравнивания традиционных статусных различий. Такое урав­нивание было лишь относительным, поскольку для бюрократической карьеры требовалось определенное образование. Но движение в сто­рону демократизации означало, что управление не могло больше оста­ваться привилегией традиционных социальных групп. А расширение гражданских прав, в свою очередь, требовало одинакового отношения со стороны административных органов ко всем лицам.

Основным источником, в котором представлена теория бюрократии Вебера, служит его фундаментальный труд «Хозяйство и общество». Для рассмотрения проблемы власти бюрократии важное значение име­ют также статьи Вебера «Политика как призвание и профессия», «Пар­ламент и правительство в преобразованной Германии». В этой статье и в некоторых других своих работах Вебер описывает систему государс­твенного управления, существовавшую в Германии в начале XX века. Со­гласно Веберу,распространение бюрократии в современном обществе неизбежно. Ее развитие есть единственный способ справиться с адми­нистративными требованиями крупномасштабных социальных систем. В то же время он считал, что бюрократии присущи крупные недостат­ки, оказывающие серьезное влияние на природу общественной жизни. Сила бюрократии в наличии у нее специального образования и компе­тентности. «Бюрократическое управление, — писал Вебер, — означает господство посредством знания - и в этом состоит его специфически рациональный характер».

В своем определении бюрократии Вебер стремился выделить чер­ты, общие для всех современных административных систем. Он указал десять таких черт:

1) чиновники лично свободны и подчинены власти только в том, что касается их безличных должностных обязанностей;

2) они организованы в четко установленную иерархию должностей;

3) каждая должность обладает строго определенной сферой пол­номочий;

4) чиновник занимает должность на основе добровольного дого­ворного соглашения;

5) кандидаты отбираются на основании их специальной квалифи­кации и при этом назначаются на должность, а не избираются;

6) вознаграждением служит постоянное денежное жалование, как правило, с правом на пенсию;

7) должность рассматривается как единственный или, по крайней мере, основной род занятий занимающего ее лица;

8) существует система служебного продвижения в соответствии со старшинством или заслугами;

9) чиновник отделен от владения средствами управления и не при­сваивает свою должность;

10) он подчинен в своей деятельности жесткой и систематической дисциплине и контролю.

Но для удобства они могут быть сведены к четырем главным призна­кам. Бюрократическое управление, согласно Веберу, отличают:

1) иерар­хия власти — каждый чиновник имеет четко определенную сферу пол­номочий в иерархической структуре и подотчетен в своих действиях вышестоящему начальству, таким образом, бюрократия имеет вид пи­рамиды, в которой положение, означающее высшую власть, соответ­ствует вершине;

2) последовательность действий — должность является основным видом деятельности, дающим регулярное жалованье и пер­спективу регулярного повышения по службе;

3) безличность — работа производится в соответствии с установленными правилами, которые исключают произвол или фаворитизм, а обо всех действиях дается письменный отчет;

4) специальные знания — чиновники отбираются на основе способностей, получают необходимую подготовку и конт­ролируют доступ к служебной информации.

В совокупности все эти черты образуют критерии, которым долж­на отвечать система управления, чтобы ее можно было назвать «бю­рократической».

Вторая сторона веберовской концепции заключалась в том, что бю­рократия рассматривалась как особая статусная группа со специфи­ческими взглядами и ценностными ориентациями, которая стремилась к тому же к обладанию властью в обществе. Как пишет Д. Битэм: «Бюро­кратия — это не просто технический инструмент; она также и социаль­ная сила со своими собственными взглядами и ценностями, и в качестве таковой она вызывает социальные последствия, выходящие за пределы ее технических достижений. Как обладающая властью группа она спо­собна влиять на цели политической системы; в качестве статусного слоя она оказывает более неосознанное воздействие на цели всего общества».

С точки зрения Вебера, современная бюрократия, подобно чинов­ничеству прошлых эпох, образует особую статусную группу, занима­ющую привилегированное положение в обществе. Этому нисколько не противоречит тот факт, что бюрократия подчине­на в своей деятельности централизованному контролю и дисциплине. «Осознание чиновником своего высокого статуса, — пишет Вебер, — не только совместимо с его готовностью подчиняться вышестоящим, но и исполняет функцию компенсации, позволяя ему сохранять само­уважение».

Статусные группы отличает особый образ жизни, в котором нахо­дит отражение социальный престиж их членов. В большинстве случаев статусные группы стремятся к монополизации тех или иных матери­альных либо культурных ценностей, а также к ограничению доступа в свои ряды. Как отмечал Вебер, установление разного рода ограниче­ний на допуск в ряды чиновников особенно характерно для патримо­ниальных бюрократий, но эта тенденция не исчезает и в современных административных структурах.

Совокупность взглядов и ценностей, отличающих современное чи­новничество, Вебер называл «кодексом чести». Как указывает Д. Би­тэм, помимо чувства служебного долга такой кодекс подразумевал веру чиновников в свою высшую компетентность. Кроме того, для них была характерна гордость своей беспристрастностью, внепартийностью, истинным пониманием национальных интересов.

В своем анализе бюрократии Вебер проводил четкую границу меж­ду управленческим персоналом и той ассоциацией или корпоративной группой, которая его использует. Корпоративная группа представляет собой добровольное или принудительное объединение людей (от го­сударства до профсоюза, фирмы, политической партии, университе­та и т. д.), которое избирает руководящий орган для управления его делами. Руководящий орган, в свою очередь, использует управленче­ский персонал, чтобы проводить в жизнь свои решения. Если аппарат управления отвечает такому критерию, он будет называться бюро­кратией. Поэтому важно проводить различие между бюрократией и руководящим органом, который ее использует. Представители обеих структур существенно отличаются по характеру своих должностей, функций и ответственности. Члены руководящего органа, как прави­ло, избираются и могут работать не на постоянной основе; их функци­ей выступает выработка наиболее общей программы действий и правил организации, а также решение вопросов финансирования; они несут ответственность перед всей организацией (избирателями, акционера­ми, членами и т. д.). Напротив, бюрократывсегда назначаются выше­стоящей инстанцией, перед которой они и отвечают за осуществление политики и использование финансовых средств. Хотя такое разграни­чение на практике может оказаться размытым, в принципе оно имеет важное значение.

Если в верхних эшелонах организации различие между бюрокра­тами и «начальниками» или «лидерами» довольно-таки явное, то про­ведение нижней границы бюрократии более проблематично. Согласно Веберу, существенной характеристикой бюрократа является осущест­вление власти в канцелярии. Промышленные рабочие не обладают властью и не работают в канцелярии. Секретари и машинистки заняты канцелярской работой, которая имеет важное значение для деятель­ности бюрократической организации. Но они не осуществляют власть; они являются «канцелярскими служащими», а не «чиновниками». С другой стороны, многие служащие правительственных агентств, стоящие на низших ступенях иерархии, обладают властью над своими клиентами (работники службы социального обеспечения, таможен­ные чиновники и т. д.). Исключение их из рядов бюрократии носило бы парадоксальный характер. Тем самым граница бюрократии не мо­жет быть просто проведена над непосредственными исполнителями, как предлагалось сделать ранее. Эта граница зависит от природы ор­ганизации. В частной промышленности бюрократия будет совпадать с управленческим персоналом; в правительственном учреждении она может охватывать более широкий круг лиц.

Вебер полагал, что определяющие характеристики бюрократии выступали необходимым условием организационной эффективности; в результате его модель оказывалась также и нормативной. Он писал: «Как показывает опыт, чисто бюрократический тип управленческой организации способен, с чисто технической точки зрения, достичь наивысшей степени эффективности <...> и превосходит любую иную форму по своей точности, стабильности, дисциплине и надежности». А в другом месте он утверждал: «Полностью раз­витый бюрократический механизм находится в таком же отношении к другим формам организации, как машина к немеханическим способам производства».

Понятие бюрократии как типично современного института полу­чило свое наиболее последовательное воплощение в веберовской кон­цепции рационализации, в которой были выделены черты, отличавшие современные общества от традиционных. Применительно к бюрократии эта концепция означала не просто административную эффективность, но подразумевала наличие черт, являвшихся неотъемлемой прина­длежностью современного общества. То, что бюрократическая власть основывалась на четко сформулированных правилах, определявших критерии назначения на должность и пределы должностных полномо­чий, было отличительным признаком власти в современном обществе, в противоположность обществу традиционному.

3. Бюрократия и определение политики

Никакое политическое господство не может быть только бюрокра­тическим. Политика вырабатывается и осуществляется политическим классом, который занимает лидирующие позиции в политическом пространстве общества.

«На вершине лестницы, — писал Вебер, — стоят либо наследст­венные монархи, либо избранные народом президенты, либо лидеры, избранные парламентской аристократией». Но повседневная будничная работа ведется всегда силами специалистов-чиновников, т. е. специаль­ным аппаратом, деятельность которого не может быть приостановлена без того, чтобы не вызвать серьезного нарушения в функционировании социального механизма. Взаимоотношения между политическим клас­сом и бюрократией могут носить различный характер в зависимости от политического режима и состояния политического процесса.

Вебер полагал, в отличие от ряда других социологов, что бюро­кратический аппарат является политически нейтральным и не обладает никакими другими интересами, кроме как «интересами дела». Сточки зрения Вебера, бюрократия, которая служит наиболее эффективным орудием управления в современном обществе, совершенно не подготов­лена к тому, чтобы исполнять функцию определения государственной политики в силу отсутствия у чиновников необходимых для этого ка­честв лидера. Бюрократия неизбежно сталкивается здесь с ограниче­ниями, которые не могут быть преодолены в рамках самой бюрократи­ческой системы управления. По мнению Вебера, выбор политического курса не должен был осуществляться чиновниками. Присвоение бю­рократией функции принятия политических решений расценивалось им как злоупотребление властью.

Но нельзя забывать о том, что программа деятельности аппарата управления всегда служит определенным политическим целям и опре­деленным политическим лидерам. Политическая история XX века знает много примеров, когда в определенные периоды аппарат управ­ления обретал свой собственный «политический интерес» и выходил, откровенно говоря, за рамки чисто управленческих функций, превра­щаясь на время в активного субъекта политического процесса. Именно так он вел себя, например, в период кризиса политической системы со­циалистического общества. Поэтому веберовская трактовка аппарата управления и бюрократии как политически нейтрального элемента но­сит во многом идеализированный характер.

Современных чиновников отличает заинтересованность в умень­шении власти и значения любых неподконтрольных бюрократии со­циальных сил и, напротив, расширении сферы влияния самого управ­ленческого аппарата. Как считал Вебер, бюрократия обладала немалыми возможностями успешно отстаивать свои интересы. Решающую роль при этом играла та власть, которой пользовался бюрократический аппарат.

Политическая практика многих обществ, том числе и нашего, пока­зывает, что политическая активность бюрократии наиболее значитель­на как раз в переходные для демократии периоды, когда происходит быстрое формирование новых политических институтов и утверждение новых правил политической игры. Чрезмерная интервенция бюрокра­тии в политический процесс, как правило, приводит к дисбалансу соци­альных интересов в результате искажения воли избирателей, а следо­вательно — к нарастанию в обществе антидемократических тенденций. При этом следует понимать, что бюрократия выражает не только собс­твенные корпоративные интересы, но и тесно связанные с ними инте­ресы отдельных клиентел и лоббистских групп. Эта тенденция вызыва­ет понятную озабоченность в научном мире. Например, в современном неоинституционализме, в частности, среди представителей Вирджин­ской школы П. Бернхольца.

В этом контексте представляет несомненный интерес и теория «экс­плуататорского государства», согласно которой государство, исполь­зуя монополию на насилие, пытается максимизировать собственные доходы и/или доходы группы, обладающей наибольшим потенциалом насилия и контролирующей государственный аппарат в ущерб благосо­стоянию общества. Главная цель указанной группы — создание и под­держание такой структуры собственности, которая позволяет максими­зировать ее доходы. Именно в этом и кроется причина систематических «набегов» государственного аппарата во все сферы взаимодействия людей, в т. ч. и политическую. Поэтому в появлении феномена «партии власти», имеющего сугубо российскую специфику и не наблюдаемого в странах Восточной Европы, также можно видеть реализацию стратегии «эксплуататорского государства», стремящегося сохранить свое доми­нирующее положение на политическом рынке.