Лекция 14. Бюрократия как общественный и политический феномен

Понятие бюрократии

Актуальность изучения бюрократизма как обществен­ного явления обусловливается рядом факторов. Во-первых, объективной потребностью усиления организованности во всех сферах общественной жизни. Во-вторых, противоре­чием между этой объективной потребностью и связанной с ней иерархизацией общества и развитием демократии, включением населения в общественную жизнь, в поли­тическую деятельность, необходимостью нахождения рациональных отношений между управляющими и управ­ляемыми, руководителями и подчиненными. В-третьих, актуальность изучения данной проблемы в нашей стране предопределяется деформациями норм жизни многих социальных групп, необходимостью формирования граж­данского общества, правового государства, углубления и расширения самоуправленческих начал во всех сферах жизнедеятельности.

Термин «бюрократия» в буквальном смысле означает власть, господство канцелярии. Современное значение этого термина употребляется как: 1) деятельность чиновни­ков в государстве; 2) канцелярщина, волокита, пренебреже­ние к существу дела ради соблюдения формальных правил и предписаний. В этом втором значении термин «бюрокра­тия» совпадает с термином «бюрократизм». Кроме того, существует и более общее определение бюрократии и бюро­кратизма, которые характеризуют оторванность центра, администрации от народа и которые защищают интересы правящего слоя, господствующего класса.

Бюрократия есть социально-профессиональная груп­па, обладающая специальными знаниями и подготовкой и осуществля­ющая в системе современного общества функцию управления. Все современные социальные и политические организации являются в значительной степени бюрократическими по своей природе. Бюрократия занимает управленческие должности в аппарате государственной испол­нительной власти, на предприятиях и в учреждениях государственного и частного сектора экономики. Политическую социологию прежде всего интересует не вся бюрократия, а та ее часть, которая выполняет адми­нистративные функции в системе органов государственной власти и управления.

Бюрократия — явление историческое. Ее формы меня­лись на протяжении истории в связи со сменой типов и видов общественно-экономического устройства. Зачатки бюрократии возникли уже в государствах Древнего Вос­тока, что обусловлено было обособлением сферы госу­дарственного управления. Историки отмечают наиболее развитую бюрократию в этот период в Китае. Сложные бюрократические структуры существовали в Римской империи и Византии. В Средние века в странах Западной Европы мощным бюрократическим аппаратом были пред­ставлены королевская власть и церковь. Особенно усиле­ние бюрократии произошло в период существования абсо­лютных монархий.

При Людовике XIV общее количество государственных чиновни­ков значительно превышало число офицеров и удельный вес канце­лярий в управлении всеми общественными делами стремительно рос, подчас вызывая глухое недовольство всех сословий.

В докапиталистических формациях бюрократия суще­ствовала прежде всего как форма политической организа­ции. Однако с возникновением и развитием капитализмаона становится неотъемлемым свойством любой политиче­ской, экономической и социальной организации, начиная с государства и завершая управленческими структурами предприятий, фирм, политических и добровольных орга­низаций.

Особенно усиливается бюрократия и бюрокра­тизация общества в XX в., что связано с ростом требова­ний к организации всех сфер жизни, с объективным ходом социально-экономического развития. Все это обусловило необходимость выработки общих принципов деятельно­сти организаций, включающих в себя структуру управле­ния, иерархию должностей, строгое разделение функций, правила информирования руководства, исполнительскую дисциплину. Объективная основа бюрократии, ее всеоб­щий характер предопределяется процессом управления как целенаправленным воздействием на деятельность людей, их объединений и организаций.

Становление современного общества, как точно подметил еще А. де Токвиль, повсеместно сопровождалось бурным ростом числа го­сударственных канцелярий и их служащих. Процесс «дефеодализации» общества и государства, подчеркивает П. Бурдье, означал разрыв с «естественными» связями (родством) и утверждением нового порядка воспроизводства королевской власти и бюрократии.

На смену персонифицированной власти суверена приходит власть бю­рократии. На смену системе наследования должностей приходит сис­тема назначений. В результате в обществе и государстве постепенно формируется новая группа, состоящая из тех, кто получил свое поло­жение не благодаря родственным связям, а благодаря образованию и профессиональной компетентности. Обладая такими специфическими знаниями, отвечающими новым потребностям управления ресурсами, как письмо и право, чиновники очень скоро обеспечивают себе моно­полию на наиболее типично государственные ресурсы: строгость и дисциплину в отправлении власти, здравый смысл, противостоящий эмоциональным порывам, новые модели и организационные приемы социального действия, специфический бюрократический способ мыш­ления, основанный на нормах права и правилах формальной логики, учтивость, способствующую распространению куртуазности. Одним словом, новая социальная группа сформировала свой особый рацио­нально-бюрократический габитус, который как никакой другой отве­чал требованиям формирующегося современного общества и нацио­нального государства.

Подражая высшим классам, мир канцелярий и присутственных мест стал повсеместно использовать символические знаки отличий — матер­чатые покрытия столов. У начальства они были красного цвета, у сред­него звена — зеленого, у чернорабочих канцелярии — серого, так что по этой цветовой символике сразу можно было определить статус служа­щих. В конце XVIII в. в среде физиократов к слову «бюро» прибавили весьма употребительное греческое слово «кратия»; так появилось сло­во «бюрократия», то естьправление, господство канцелярий. Традиция приписывает его авторство политэконому В. де Карнапу (хотя иногда предлагаются и другие кандидатуры, например, де Гурне). Изобретение пришлось по душе общественному мнению, которое использовало тер­мин с негативным оттенком. Вначале это слово употреблялось только в отношении к правительственным чиновникам, но впоследствии оно стало применяться по отношению к любым большим организациям.

В России это понятие появилось после 1814 г. и сразу же вступило в конфронтацию с отечественным термином «чиновничество», возник­шим в начале XIX в. Слово «чиновник», как установил И.А. Голосенко, на древнецерковном языке означало не человека, а свод правил, по ко­торому священнослужители отправляли церковную службу. Светское использование этого термина, а также производного от него термина «чиновничество», применяемого для «обозначения всей гражданско-служащей корпорации», сложилось в первые годы правления Алек­сандра I в кругах, близких к реформатору той поры М. Сперанскому.

Но, как отмечали позднее различные исследователи, корень в обо­их словах был один, а именно — чин, то есть чинящий «дело и поря­док». Иными словами, предполагалось, что слово «чиновник» должно было означать «и деятеля, и упорядочника», администратора и закон­ника. Однако в языковой практике опять произошел сбой, в первую очередь благодаря появлению западного термина «бю­рократия». Вследствие этого в России XIX - начала XX вв. понятия «бюрократия» и «бюрократизм» стали употребляться в самых разных и несовпадающих смыслах.

Сложность и противоречивость данного явления, бюро­кратизация всех сфер жизни общества обусловили необхо­димость разработки трактовок и концепций бюрократии, получивших развитие в XIX—XX вв. Одни из современ­ных представлений бюрократии были сформулированы К.А. Сен-Симоном (1760—1825), обратившим внимание на особую роль организации в развитии общества. Он спра­ведливо полагал, что в будущем власть не будет переда­ваться по наследству. Она будет сосредоточиваться в руках тех, кто обладает специальными знаниями.

Определенный вклад в осмысление феномена бюрокра­тии внес О. Конт (1798—1856). В частности, он утверж­дал, что социология обосновывает органическую связь «порядка» и «прогресса», тем самым кладя конец спорам «анархистов», не признающих «порядка», и «ретроградов», отвергающих прогресс. Отметим также ту важную мысль, подчеркиваемую Контом, что в складывании социальных организаций немалую роль надо отводить «стихийным», «естественным» тенденциям.

Научное описание бюрократии предпринял и Г. Гегель (1770—1831). Он исходил из принципа разделения власти между государством и «гражданским обществом», положив в основу анализа предпосылку «корпораций» (замкнутых организаций).

Однако только у М. Вебера (1854—1920) проблема­тика бюрократии впервые получила глубокое обоснование. Согласно его точке зрения, бюрократическая организация характеризуется:

Ø эффективностью, достигаемой за счет строгого разде­ления функций между членами организации;

Ø строгой иерархией власти;

Ø формально установленным и четко зафиксирован­ным кодексом правил, обеспечивающим единообразие управленческой деятельности;

Ø безличностью административной деятельности и эмоциональной нейтральностью отношений, складываю­щихся между функционерами организаций.

Превращение политики в профессию, в особое «предприятие», которому требуются навыки в борьбе за власть и знание ее методов, созданных современной партийной системой, как считал М. Вебер, обусловило разделение общественных функционеров на две категории: «политических чиновников» и чиновников-специалистов.Первые являются репрезентантами политической власти, представляют ее политические масштабы. Они в любой момент могут быть произвольно перемещены, уволены или «направлены» на другое место работы. Вторые осуществляют «общее внутреннее управление», обеспечивают обществу удовлетворение обыденных рутинных потребностей в управлении, решают чисто технические задачи и сохраняют легитимный порядок существующих отношений господства. Поэтому на практике нередко чиновник-специалист является более могущественным, чем «политический чиновник», поскольку обладает большей компетентностью, влиянием, устойчивостью положения.

У Вебера было и есть немало последователей. Среди них Бендикс, Гоулднер, Крозье, С.М. Липсет, Р. Мертон, Ф. Селзники др. Главное внимание в исследовании бюро­кратии они уделяли анализу функций и структур бюрокра­тической организации, рассматривали бюрократизацию как процесс, характеризующийся «рациональностью», которая внутренне присуща капиталистическому обществу.

В целом, поддерживая идеи М. Вебера, его последова­тели внесли определенные уточнения в его концепцию, но постепенно стали отходить от «рациональной» модели бюрократии. В их работах заметен переход к более реа­листической модели, представляющей бюрократию как «естественную систему», которая включает в себя наряду с рациональными моментами и иррациональные, наряду с эмоционально-нейтральными и личностные моменты («человеческие отношения») и т.д. Так, Р. Майкелсон, Ф. Селзник, Р. Мертон применили к анализу понятия бюрократии понятие дисфункции. В частности, Мертоном подмечена была такая наиболее распространенная дисфункция бюрократической организации, как перене­сение ее функционерами акцента с целей организации на средства, в результате чего сами средства (иерархизация власти, строгая дисциплина, неукоснительное сле­дование правилам, инструкциям и т.д.) превращается в самоцель.

В теориях бюрократизации одним из важнейших явля­ется вопрос об узаконении (легитимации) власти. Так, рассматривая проблему видов власти, Гоулднер различает два типа бюрократии — представительную (опирающуюся, в частности, на знание и умение) и авторитарную (при­меняющую для упрочения своей власти различные санк­ции). Заслуживает быть отмеченной работа американского социолога Ч.Р. Миллса о «властвующей элите» как союзе промышленной, политической и военно-бюрократической элит.

В ряде работ проблемы бюрократизации исследо­вал Д. Белл, писавший, в частности, о чиновничьем мире и «меритократии» — просвещенных специалистах-интеллектуалах постиндустриального общества.

Проблемы бюрократии занимают большое место и в оте­чественной науке. Правда, при этом бюрократия рассма­тривается преимущественно с негативной позиции, как бюрократизация. Показательно, что долгие годы в совет­ском обществе господствовала точка зрения, согласно которой бюрократия может существовать только при капи­тализме — в условиях частной формы собственности, экс­плуатации человека человеком, классовых антагонизмов. Тезис об отсутствии бюрократии при социализме практи­чески не подвергался сомнению. Речь шла лишь об оста­точных проявлениях бюрократизма как о стиле, способах управления, присущих лишь отдельным руководителям или отдельным органам исполнительной власти. При этом анализ реальной жизни подменялся высказываниями клас­сиков марксизма-ленинизма.

Это и предопределило то обстоятельство, что в отече­ственной литературе серьезных исследований по данному вопросу не проводилось, проблемы бюрократии не значи­лись в планах научно-исследовательских работ ни в одном из ведущих НИИ обществоведческого профиля.

Дефицит научных исследований отчасти восполнялся средствами массовой информации, нередко описывающими конкретные факты бюрократизации или анализирующими конфликтные ситуации в функционировании управлен­ческих структур. Только под влиянием общественных потребностей, изменений в жизни страны со второй поло­вины 1980-х гг. стали появляться работы экономистов, юристов, историков, философов, социологов и психологов (В.К. Борисов, А.В. Бузгалин, А.И. Колганов, Б.П. Курашвили, Ю.А. Левада, Р.И. Хасбулатов, А.Г. Худокормов и др.), посвященные бюрократизму в условиях советского общества.