Сравнительная политика западных демократий
Соединенные Штаты Америки
Особенности образования США. Демократия в Северной Америке утвердилась в конце XVIII в., а через 200 лет, в конце XX в. американское общество, а с ним и весь мир получают неопровержимое свидетельство ее (704) жизнестойкости. В 1974 и 1999 годах были проведены процедуры импичмента президентам США Ричарду Никсону и Биллу Клинтону. Первый ввиду угрозы импичмента (законодательный комитет Конгресса про-голосовал за то, чтобы рекомендовать Конгрессу подвергнуть Р. Никсона импичменту, за это голосовали даже 11 республиканцев) в связи с Уотергейтом подал в отставку. Второй - пережил судебную процедуру в связи с "делом М. Левински", но остался у власти. Эти процессы показали, что один из основных принципов демократии - равенство граждан перед законом - это не просто фраза Конституции США, а ее живая душа. Однако станов-ление такой демократии в бывших британских колониях проходило не просто. Ныне государство США, решающее стоящие перед обществом проблемы, главным образом путем компромисса и консенсуса, создавалось революционным путем. Колонисты с ору-жием в руках в течение почти века (1775-1871) отстаивали свои права и свободы, понеся при этом человеческие потери - большие, чем в любом другом конфликте, в том числе и в Гражданской войне [См.: Janda Kenneth, Berry Jeffrey, Goldman Jerry. Указ. соч. - С. 75].
Американская революция - специфична, она осуществлялась при наличии у граждан британских колоний свобод, которых не знали народы европейских государств. У Америки не было феодального прошлого, имелось незначительное число ограничений на наследование собственности, отсутствовала единая правящая церковь, а следовательно, не взимались и подати с прихожан, здесь отсутствовали ограничения со стороны гильдий, как в Европе, для занятий ремеслами и торговлей. К 1763 г. был достигнут компромисс между имперским контролем и колониальным самоуправлением. Если внешняя политика Америки и экспорт контролировались королем, парламентом и британскими законами, то все остальное решалось на местах. Поскольку же управление колониями, а также некоторые другие обстоятельства требовали немалых средств, метрополия увеличивает налогообложение колонистов. Вводятся новые почтовый, гербовый и "чайный" налоги. Попытки Британии решить свои проблемы посредством ограничения прав и свобод североамериканских колонистов и проложили путь к революции.
В 1765 г. в Нью-Йорк Сити возникло первое объединение граждан. Делегаты из девяти колоний заявили: (705) "Никаких налогов не должно налагаться без нашего согласия, данного лично или через представителей". Реакция на Акт 1765 г., вводивший налоги на документы, жалобы, апелляции, дипломы и проч. была настолько сильной, что парламент отменил erq. Однако политика усиления налогообложения продолжилась. В сентябре 1774 г. в Филадельфии был созван Первый Континентальный Конгресс, на который все колонии, кроме Джорджии, прислали своих представителей. Целью этой ассамблеи было восстановление взаимопонимания между Великобританией и колониями. Колонии пытаются объединиться, всем им предоставили по одному голосу, был избран лидер - "Президент". В октябре делегаты приняли положение о правах и принципах, которые затем вошли в Декларацию и Конституцию, Конгресс заявил о праве "на жизнь, свободу, частную собственность" и о праве "мирно собираться, решать свои проблемы и посылать петиции королю". Делегаты состоявшегося в мае 1775 г. Второго Континентального Конгресса столкнулись с дилеммой: попытаться достичь соглашения с
метрополией или готовиться к войне. Они выбрали второе и назначили Дж, Вашингтона главнокомандующим. В ответ на подготовку Великобритании к войне (метрополия наняла 1200 германских наемников) в 1776 г. был созван Конгресс, заявивший: "Объединенные колонии являются и должны иметь нрава быть свободными и независимыми штатами, свободными от британского подданства; любые политические связи с Великобританией должны быть окончательно разорваны".
Для подготовки документа, фактически провозглашавшего создание нового государства, был сформирован Комитет из пяти человек. В него вошел и Томас Джефферсон - молодой фермер и юрист, разносторонне образованный и последователь-ный сторонник идей Джона Локка. Многие идеи английского философа, одного из создателей идейно-политической доктрины либерализма, таким образом, нашли отражение сначала в Декларации, а затем и в Конституции. Среди них идеи естественных прав человека (жизнь, свобода, стремление к счастью) и общественного договора, в соответствии с которым люди создают правительство, правящее справедливо и в согласии с управляемыми. 2 июня 1776 г. Второй Континентальный Конгресс абсолютным большинством голосов окончательно проголосовал за неза(706)висимость, а через два дня была одобрена (подписана) Декларация Независимости. После этого Второй Континентальный Конгресс занялся организацией правительства. Через неделю в Конгресс поступили "Статьи Конфедерации Вечного Союза". В соответствии с ними Конфедерация - это свободная ассоциация независимых штатов, договорившихся о совместных действиях в определенных вопросах. Штаты по "Статьям" сохраняли в Конфедерации свою суверенность, то есть высшая власть находилась в границах штатов. Центральное правительство создавалось весьма слабым. Конгресс как представительный орган тринадцати штатов, создающих новое государство, 15 ноября 1777 года принял статьи. Однако, несмотря на это, они вызывали и недовольство штатов и вошли в силу только в 1784 году, когда их ратифицировали все 13 штатов.
"Статьи" ревностно защищали суверенность штатов, и это целиком согласовывалось с принципом республиканизма, согласно которому удаленная власть угрожает свободе. Это, с одной стороны, делало их приемлемыми в Штатах, но с другой - фактически стреножило правительство, не позволяя ему успешно функционировать. Слабость цент-рального правительства выражалась в следующем: налогообложение оставалось компе-тенцией штатов; специально не оговаривался вопрос о лидере правительства, речь шла только о председателе конгресса (президенте); штаты самостоятельно управляли меж-штатной торговлей; право вето штатов на любые изменения "статей", обеспечение широ-ких свобод штатам имело своим следствием уменьшение порядка в обществе, В связи с этим уже через год после ратификации {1785 г.) штат Массачусетс ставит вопрос о пересмотре "Статей", а в 1786 г. штаг Вирджиния приглашает другие штаты на Конвен-цию. Она стала одновременно и поражением, и победой. Поражением, так как не было необходимого кворума, прибыли представители только пяти штатов, победой, так как было принято решение созвать следующую с более широкой миссией. И она состоялась в 1787 г. Двенадцать из тринадцати штатов (исключение - Род Айленд) направили 74 делегата в Филадельфию в мае 1787 г. Целью делегатов было создание такого правитель-ства, которое бы установило порядок и сохранило свободу. На первом же заседании представитель Вирджинии предъявил длинный (707) список изменений к "Статьям", предложенный Джеймсом Медисоном, который был назван Планом Вирджинии. Однако делегаты отклонили предложение совершенствовать "Статьи" и занялись созданием новой
конституции. Она и была принята, как своеобразный компромисс между двумя планами - Вирджинии и Нью-Джерси. Первый отличался радикализмом в наделении полномочиями центрального правительства, а второй - тем же в сохранении прав и свобод штатов, при согласии с увеличением компетенции центральной власти.
Проект Вирджинии предусматривал создание двухпалатного законодательного органа, представительство в котором было основано на принципе численности населения. Эта идея никогда всерьез не критиковалась, однако штаты с малочисленным населением боялись того, что крупные штаты будут диктовать им свою волю. Созданный для решения этой проблемы комитет объявил о Великом Компромиссе (его называют еще Коннекти-кутский компромисс): в Палату представителей войдут 56 членов – пропорционально населению штатов, в Сенате же все штаты будут представлены одинаково - по два сена-тора от штата. При определении числа представителей в нижнюю палату население каждого штата исчислялось сложением "общего числа свободных граждан" и "трех пятых от числа остальных лиц" ("остальные" - рабы). Делегаты таким образом достигли великого компромисса: мелкие штаты получили равное, а крупные - пропорциональное представи-
тельство.
Был достигнут также компромисс и относительно исполнительной власти. Штаты без труда согласились, что эта власть должна быть в руках одного человека - президента. Но не было единства относительно процедуры его избрания и срока правления. Не доверяя суждениям граждан, делегаты отклонили идею всеобщего голосования; представители мелких штатов опасались, что выборы через законодательные органы позволят крупным штатам контролировать исполнительную власть. Избранная комиссия, в которую вошли по одному делегату от штата, предложила громоздкую систему, которую мы сегодня знаем как избрание Президента коллегией выборщиков. Делегаты установили также четырехлетний срок правления президента с правом переизбрания на (708) второй срок. Одновременно палата представителей получила полномочия обвинить президента в измене, коррупции и др. крупных преступлениях. Сенат же был уполномочен вести судебный процесс над президентом.
Конституция США. Политологи Запада исключительно высоко оценивают Конституцию США, считают, что ей нет равных в мире. Ее часто копируют, иногда - дословно. Многие авторы, чаще всего американские, полагают, что почти 160 стран при написании своих конституций использовали опыт США, а первыми были Франция и Польша в 1791 г. Лаконичность - специфика этого документа: всего 4300 слов плюс 27 поправок более чем за 200 лет.
Вокруг принятия Конституции развернулась борьба между ее сторонниками (федералисты) и противниками (антифедералисты). Отстаивали Конституцию, главным образом, Д. Мэдисон (главный ее автор) и А. Гамильтон. Чуть ли не решающее значение в защите Конституции имели заявления Дж. Вашингтона и В. Франклина. Дж. Мэдисон доказывал, что Конституция имеет целью "уничтожить и контролировать возникновение насилия отдельных фракций". Под фракциями он понимал отдельных граждан, относящихся к большинству или меньшинству, объединившихся в общем порыве или интересе, противоположном правам граждан или постоянным общим правам общества. Посредством представительства, говорил Мэдисон, Конституция предотвратит тиранию большинства. Сторонники демократии и сильного государства победили.
Конституция США состоит из Преамбулы и 7 статей.
Первые три статьи посвящены порядку внутреннего функционирования государства и обозначению полномочий отдельных ветвей власти. В четырех остальных статьях определены взаимоотношения между штатами, описывается процесс внесения поправок, провозглашается верховенство государственных законов, излагается процедура ратификации Конституции.
Статья Первая, самая объемная, характеризует законодательную ветвь, представ-ленную двухпалатным парламентом. Изложены основные принципы деятельности палат, перечислены права, которыми может пользоваться парламент, названы 18 его полномочий. Однако полномочия парламента шире, чем определенные восемнадцать. Конституция (ст. 1) содержит "пара(709)граф о необходимом и надлежащем", или "элас-тичный параграф". Он представляет Конгрессу средства, которые позволяют восполь-зоваться восемнадцатью перечисленными полномочиями. Например, право парламента взимать налога и выпускать денежные знаки предполагает (хотя это не записано в Конституции)" что Конгресс обладает правом основывать банки в штатах, иначе у прави-
тельства не будет возможности оперировать теми средствами, которые оно накапливает от налогообложения.
Статья Вторая характеризует исполнительную власть, она определяет: срок правления президента (4 года и максимум 2 раза), процедуру его избрания, а также права и обязанности. В основном они следующие: президент - главнокомандующий, он заключает договоры с последующей ратификацией их в Сенате 2/3 голосов; назначает правительственных лиц, послов и т. д. (с согласия Сената). Президент, кроме того, обладает некоторыми законодательными полномочиями, что входит в систему взаимного контроля. Он разрабатывает и представляет в Конгресс программы (в последующее время - это ежегодные послания Конгрессу). Есть у президента так называемая резервная власть, он обязан следить за исполнением законов.
Статья Третья определяет положение судебной власти. Согласно Конституции Верховный Суд – Высший суд в стране. Федеральные судьи служат пожизненно и не подлежат импичменту, зарплаты их не могут быть снижены, пока они служат. Это делает судей независимыми. Назначает судей в Верховный суд и федеральные суды низших уровней президент с согласия Сената. Судебная власть может подвергаться проверке со стороны закона, дающего президенту право создавать и закрывать суды низших уровней.
Статья Четвертая требует, по существу, равенства граждан во всех штатах, то есть одинакового выполнения законов. Она удерживает штаты от того, чтобы они обращались с гражданами других штатов иначе, чем со своими. Федеральные законы одинаковы для всех. Здесь же предусмотрена возможность создания новых штатов, характеризуются межштатные отношения и т. д.
Статья Пятая определяет методы внесения поправок, говорит о главенстве в этом прецессе Конституции, общегосударственного закона и договора, имеющих высшую власть над законами штатов. (710)
Статья Шестая требует от всех государственных должностных лиц штатов, избранных или назначенных, принимать клятву в поддержку Конституции.
Статья Седьмая описывает процесс ратификации Конституции.
Говорят, что эта Конституция составлена только для богатых людей. Берд доказывал, что Конституция защищает экономические интересы маленькой группы кредиторов, кото-рые были заинтересованы в сильной центральной власти. Доводы Берда спровоцировали целое поколение исследователей-историков изучать финансовое состояние делегатов съезда. Их исследования опровергли утверждения Берда. Оказалось, что у семерых деле-гатов, из числа тех, которые покинули съезд и отказались подписать Конституцию, были государственные облигации, стоимость которых более чем вдвое превышала стоимость имущества 39 делегатов, подписавших документ. Более того, у наиболее влиятельных делегатов не было облигаций вовсе. И только небольшое число делегатов, по-видимому, получили экономическую выгоду от принятия Конституции.
Конституция США имеет "лекарство" на случай болезней, связанных с возможным ограничением прав граждан. Это - "Билль о правах". Даже Т. Джефферсон был недоволен, что Конституция не перечисляет прав и свобод. Штаты сразу же после принятия Конституции предложили более ста поправок. Первые десять принятых поправок и составили "Билль о правах". Интересно, что три штата (Коннектикут, Массачусетс и Джорджия) окончательно одобрили их в 1939 году, то есть через 150 лет, а 27-я поправка была окончательно ратифицирована более чем через 200 лет, в 1992 г.
Ратификация Конституции проходила непросто, первым ратифицировал ее штат Делавэр. Однако Конституция вступила в силу 21 июня 1788 г., когда ее ратифицировал девятый штат (Нью Хэмпшир). В то же время штаты Вирджиния и Нью-Йорк не подписали, а их население составляло 40% от всего числа, но вскоре и они ее ратифицировали. К августу 1788 г. уже 11 штатов ратифицировали Конституцию, оставался один - Род Айленд, который сделал это 29 мая 1790 г. (34 голосами против 32).
Конституция США постоянно совершенствуется. Еще в свое время Т. Джефферсон говорил, что каждые (711) двадцать лет новое поколение должно иметь свою конститу-цию, которая отражала бы его текущие нужды. Однако американское общество и его законодатели пошли иным путем, они улучшали Основной закон страны посредством поправок к нему. С 1787 г. внесено более 10 000 поправок к Конституций. Всего принято к 1999 г. 27 поправок, большинство из них призваны адаптировать Конституцию к ново-му мышлению. Как уже отмечалось, первые 10 поправок составили Билль о правах, принятый в 1791 году. Остальные 17 можно разделить на 3 группы: формирующие общественную политику; исправляющие дефекты структуры управления; поддерживаю-щие идею равенства.
Перечислим некоторые из этих поправок (кроме содержащихся в "Билле о правах"):
13-я (1865 г.) - запрещает рабство;
14-я (1868 г.) - гарантирует гражданство чернокожим;
15-я (1870 г.) - предоставляет право голоса чернокожим;
16-я (1913 г.) - наделяет Конгресс правами взимать налога с доходов (прогрессивный налог);
19-я (1920 г.) - гарантирует избирательные права женщин;
23-я (1961 г.) - разрешает жителям округа Колумбия, которые не принадлежат ни к одному из штатов, голосовать за Президента;
26-я (1971 г.) - предоставляет избирательные права гражданам, достигшим 18 лет;
27-я (18 мая 1992 г. - одна из 12-ти первых, но утвержденная через 200 лет после внесения): "Ни один закон, изменяющий размер вознаграждения сенаторов .и членов Палаты представителей за их службу, не вступит в силу до следующих выборов Палаты представителей" [Конституция США. Поправка XXVII // Конституции зарубежных государств. - М., 1996. - С. 42].
Плюралистская модель демократии США. Эту модель называют еще "разделенной демократией". Речь идет о делении власти между национальным правительством и шта-тами, между исполнительной, законодательной и судебной ветвями власти, законнодате-льной власти между двумя палатами Конгресса, распределение партийного влияния на исполнительную и законодательную власть. Истоки этой разделенности довольно глубоки и конкретно коренятся в двусмысленности Конституции, (712) неоднородности избирате-лей, неодинаковых сроках пребывания в должности президента, а также депутатов Палаты представителей и Сената, слабости политических партий, разделенности государствен-ного управления и меняющейся власти Конгресса.
Двусмысленность Конституции в том, что она возлагает "всю полноту власти" на Конгресс и одновременно дает полномочия президенту накладывать вето на законопроект. Повторно он должен быть принят двумя третями голосов Сената и Палаты представителей, после чего становится законом. В отличие от других парламентских систем мира государственное правление в США предусматривает независимые выборы администраторов и членов законотворческих учреждений. Президент при этом избирается на значительно более широкой базе. Разные сроки полномочий (конгрессмены - 2 года, сенаторы - 6 лет, президент - 4 года и не более 2 раз) существенно влияют на взаимодействие президента и Конгресса. Политические партии в США, хотя и являются слабыми и разобщенными, но они имеют свою базу в штатах, а потому способствуют независимости членов Конгресса от президента. Поскольку же в партиях слаба дисциплина, то это приводит к известной независимости законодателей и от политических партий и позволяет им добиваться преимуществ для собственных избирателей. Партийная система США функционирует к тому же так, что, как правило, одна из двух главных партий контролирует парламент, а другая - президентство. За последние 30 лет влияние политических партий уменьшилось. Баланс законодательной и исполнительной власти в постоянном движении, поскольку изменяются требования общественности к обеим ветвям власти. На протяжении более двухсот лет Конгресс продолжал представлять в первую очередь локальные интересы, для чего время от времени осуществлялось его реформирование. Однако общая тенденция взаимодействия этих двух ветвей оказалась к нынешнему времени в пользу исполнительной власти. Из четырех переменных, характеризующих принцип разделенности власти в США, кратко рассмотрим две первых: федерализм и конфликтное взаимодействие Конгресса и президента.
Федерализм - важнейшая часть плюралистической модели североамериканской демократии. Разделение (713) власти на центральную и осуществляемую штатами насто-лько глубоко, что американцы по сути имеют "двойное гражданство", ими управляет центральное (федеральное, национальное) правительство и правительство штата. Эта система установилась и развивается в результате политического маневрирования власт-ных структур и противоборства двух концепций. Первая - "двойственный федерализм". Вторая - "кооперативный федерализм". Обе концепции базируются на политическом плю-рализме, но трактуют его по-разному, исходя из своей общемировоззренческой позиции.
Концепция "двойственного федерализма" развивалась и отстаивалась консервато-рами. В центре ее была модель "полноправных штатов". Двойной федерализм стремится к децентрализации, признает важность частных интересов и поощряет разнообразие стандартов. Такое разнообразие позволяет людям если и не влиять на политику, то выбирать образ жизни. Политолога описывают двойной федерализм с ломощью метафоры - "слоеный федерализм", или "слоеный пирог. В этой интерпретации полномочия и функции нацио-нального правительства и правительства штатов разделены так же, как слои в пироге. Каждое правительство полномочно в пределах своего "слоя", в своей сфере деятельности; все слои отделены друг от друга и Конституцией определены полномочия каждого слоя. Такое понятие федерализма доминировало и в политике и в умах в течение более сотни лет (конец XVIII - начало XX в.).
Концепция "кооперативного федерализма" основана на идее двойного гражданства, идее о том, что люди являются одновременно и гражданами государства, и гражданами штатов. Кооперативный федерализм, в отличие от двойного федерализма, не различает полномочия государства и штатов. Для описания этого федерализма используется метафора "мраморный кекс". Эти две концепции в чистом виде не что иное, как мифы, ибо конкретная политическая практика была доминантна и как бы самодостаточна по сравнению с теорией и использовала в разное время требования то одной, то другой концепции. Степень же реализации зависела от существующих социально-культурных условий развития, характера требований общества к государству.
Если штаты во взаимодействии с федеральным правительством делали упор на том, что они его создатели, (714) то федеральное правительство, обосновывая свою более высокую значимость, ссылается, как правило, на законодательство и финансовые возможности, которые идентифицируются им с "кнутом" и "пряником". Действие федералышх законов в качестве "кнута" обусловлено конститущетонно, ибо Основной закон отдает приоритет федеральному закону над законами штатов. Кроме того, "эластичная" фраза Конституции (ст. 1, п. 8) предоставляет федеральному правителзьетву полномочия в издании законов, которые являются, но его мнению, необходимыми в разумными. Это означает наличие не только обозначенных Конституцией, но и скрытых дополнительных полнгомочий у национального правительства. Вашингтон в борьбе за объем полномочий широко использует финансовую помощь штатам. Во второй половине XX в. финансовый "пряник" даже соперничает с законодательным "кнутом*. С 60-х годов правительство штатов и местные правительства все чаще обращаются к национальному правягежьству за финансовой поддержкой. Она оказывается в виде грантов - денежных сумм, выплачи-ваемых правительством одного уровня правительству другого уровня и предназначенных для конкретной цели, а также выплат на общие цели, когда получатели средств свободно распоряжаются ими. Если в I960 г. федеральное правительство дало 15% фондов, потраченных местными правительствами, то к 1980 г. - уже 23% от общего финансиро-вания {См.: Janda Kenneth, Вепу Jeffrey, Goldman Jerry. Указ. соч.-С.121]. Эта редистрибу-тивная деятельность федерального правительства не только усиливала позиции федераль-ной власти, но и в конечном счете была на пользу штатам, так как гранты позволили устранить значительное неравенство среди штатов и их граждан.
Два представления о федерализме США отражали постоянную борьбу политических сил, одна из которых (консерваторы) акцентировала внимание на свободе, что предпола-гало расширение прерогатив штатов, другая (либералы) - на необходимости и ценности порядка, предполагавшего увеличение объема полномочий федерального правительства. В политической борьбе федералистов и антифедералистов (последний термин условен, так как и сторонники "слоеного пирога" признавали федеративную форму правления) функцию третейского судьи выполнял Верховный Суд, который был (715) и остается доныне главным арбитром федеральной системы И если в прошлом веке он чаще стано-вился на сторону штатов, то в нынешнем больше отстаивает общенациональные интересы, "кнут" толкования законов чаще действовал в пользу федеральной власти.
Нынешнее время тем не менее отмечено продолжающейся борьбой национального правительства и штатов за объем полномочий. Концепция двойного федерализма словно обрела второе дыхание. Президенты Ричард Никсон, Джимми Картер и Рональд Рейган в последней трети XX столетия отстаивают идею "нового федерализма". Р. Никсон, придя к власти в 1969 г., обещал изменить систему правления, которую он характеризовал как "чересчур централизованную, гипербюрократизированную, безответственную и неэффек-тивную". Р. Никсон говорил, что направит власть, средства и полномочия органам управ-ления, которые ближе всего к народу. Дж. Картер в 1976 г. участвовал в избирательной кампании на пост президента, предложив уменьшить размеры и финансирование федерального правительства. Он победил и кое-что реализовал из своей программы... Р. Рейган пришел к власти в 1981 г., пообещав, что "его программа нового федерализма восстановит надлежащие конституционные отношения между правительствами разных уровней". Он осудил существовавшую концепцию федерализма, заявив, что "федеральная
система потеряла свою форму" [Там же. - С. 131].
Значит, маятник качнулся в сторону штатов? Не совсем так. Точнее, совсем не так. Программа Р. Никсона по передаче полномочий штатам не имела успеха. Предусмотрен-ная Р. Рейганом передача в ведомство штатов 44 программ, финансировавшихся правительством, не состоялась. Денег центральное правительство не нашло, штаты, в свою очередь, их не изыскали. Программы были закрыты. Амбициозные усилия Р. Рейгана тоже не принесли ожидаемых результатов. Правда, идея переоценки роли государства в обществе, которое до прихода Р. Рейгана к власти выступало за экономическое равенство, проводимое в жизнь путем перераспределения доходов, была поддержана и в определенной мере реализована. Однако всеобщей реорганизации федеральной системы, как это было заявлено, администрация Рейгана не осуществила.
В целом XX век, особенно его вторая половина, несмотря на усилия названных президентов, отмечены (776) изменением баланса властей в пользу национального правительства. Для этого были веские основания, к числу которых относятся: 1) увеличение роли государства в экономике, особенно в период "великой депрессии"; 2) осуществление правительством политики, направленной на повышение благосостояния населения; 3) борьба с бедностью и расизмом; 4) определенное изменение позиции Верховного Суда, все чаще отдающего предпочтение общенациональным интересам; 5) овладение умами политиков мысли, что Конституция, а следовательно, и само государс-тво создавались тринадцатью штатами, а 37 штатов созданы правительством; 6) известная коррекция политики правительств штатов, которые стали более профессиональны и выявили заинтересованность в обеспечении порядка, а не только в защите свободы.
Вместе с тем и в 90-е годы противоборство федеральной власти и штатов продолжается. Исход этой конфликтной ситуации будет определять не теория, а политическая деятельность.
Американская конституция в явной форме оговаривает лишь национальное правительство и правительства штатов. Однако федеральная система США включает еще множество местных органов управления. По последним подсчетам их число превысило 82 тысячи. Следовательно, являясь гражданами государства и штата, американцы попадают также под юрисдикцию других органов управления. Функции государства, правительства штата и органов управления города или округа часто перекрывают друг друга. Иногда их практически невозможно разделить, применяя критерии Мэдисона, касающиеся значите-льных совместных и частных интересов. Основными структурами местных органов управ-ления являются: муниципальные правления, правления городов и админи-стративных округов. Кроме того, большинство американцев живут в школьных округах, ответствен-ных за управление начальным и средним образованием. В дополнение к этому могут существовать один или несколько особых районов или органов управления, созданных для выполнения особых функций, частд в тех случаях, когда данные функции должны выполняться без учета границ юрисдикции отдельных округов. Примером этому может служить Портовое управление Нью-Йорка или оздоровительный район Чикаго и др. (717)
Местные органы управления создаются правительством штата в соответствии с его Конституцией, либо законодательным путем. Это приводит к тому, что их структура, полномочия, ответственность и эффективность значительно изменяются от штата к штату. 40 штатов создали разнообразные формы местных кодексов, дающих им право проводить в жизнь законы в том или ином административном округе. Предоставляя местным правительствам возможность самоуправления, местные кодексы дают городам большую свободу действий, чем они бы имели в другом случае. Множественность правительств повышает эффективность управления в обществе. Она дает возможность государству отвечать на разнообразие условий в различных частях страны. Штаты и города сильно различаются по числу населения, размерам, экономическим ресурсам, климату и др. Национальное правительство, кроме того, оставляя за собой решающие прерогативы власти, оказывается ближе к народу, предоставляя ему возможность участвовать в политическом процессе и прямо влиять на проводимую политику.
В конечном счете федеральную систему управления в США можно метафорически изобразить как "забор из штакетника", где три горизонтальные линии показывают уровни правительства: федеральный, штатов и местный, а вертикальные линии - интересы социальных групп и лобби как внутри, так и снаружи правительства, а также функции правительства.
Взаимодействие Президента и Конгресса. На вопрос о том, каков характер этого процесса, можно было бы ответить: сотрудничество и конфликт. Эта формула, хотя и довольно емкая, но излишне краткая. Чтобы стать ясной и понятной, она должна быть раскрыта и прокомментирована. Для этого необходимо прежде всего охарактеризовать прерогативы Конгресса и Президента и только затем показывать, как специфическая реализация их трансформируется в единый политический процесс, во многом отличный от политических процессов других западных демократий.
Конституция США возлагает на Конгресс "всю полноту власти". Она одновременно ограничивает ее конкретными (восемнадцатью) полномочиями и расширяет "эластичным параграфом". При достаточно широком перечне полномочий наибольшая власть Конгресса заключается в правах принимать законы, напрямую обя (718) зывающих граждан страны распоряжаться казной державы и контролировать деятельность правите-льства. Наличие таких полномочий превращает Конгресс в источник важнейших инициа-тив. За Конгрессом, скорее, нежели за президентом или избирателями, остается последнее слово в политике.
Конгресс США отличает глубокая и постоянная связь с электоратом. Конгрессмены проявляют большую личную привязанность к своим избирательным округам. Будучи однажды избранными, они обнаруживают тенденцию как можно дольше оставаться в занимаемых креслах Конгресса. У них относительно высокие оклады, значительные дополнительные привилегии, великолепное пенсионное обеспечение. К тому же в избирательных округах есть влиятельные группы, финансирующие их избирательную кампанию. В Конгрессе депутаты обретают большую автономность от своих партийных лидеров. Чтобы сохранить занимаемое положение, парламентарии внимательно следят за нуждами своих избирателей и активно отстаивают их. Конгресс США отличается высоким профессионализмом. Его члены - это, как правило, выходцы из среднего класса, люди высокообразованные, с большим опытом политической деятельности.
У Конгресса, естественно, есть и слабые стороны. Это прежде всего: узость его социальной базы, излишний бюрократизм и неоправданная эмоциональность во время принятия отдельных решений. Конгрессмены выступают часто не как депутаты, отражающие интересы всего общества, а как делегаты, пекущиеся о нуждах избирателей своего округа. А ведь еще во времена принятия Конетитуции в споре о статусе членов Конгресса: депутат так делегат - победила первая точка зрения. Она доминирует и сегодня. Парламентарии сами критикуют Капитолий как бюрократическое учреждение. Например, член Палаты представителей республиканец Ньют Гинрич сравнил 100-ю сессию Конгресса (1987-1989 гг.) с "деспотическим учреждением... Современный Конгресс стал наиболее непредставительным и коррумпированным учреждением нынешней эры. Это Конгресс, который страстно желает власти, но избегает ответственности за свои действия" [Разделенная демократия. - М., 1994. - С. 77].
Определяющее влияние на принятие решений в Конгрессе стали оказывать председатели постоянных (719) комитетов, которые возникают здесь в 1789 г. К 1810 г. в Палате представителей их было десять, а в Сенате за первые 25 лет было создано четыре комитета. В 1913 г. их насчитывалось соответственно 71 и 74. Роль руководителей постепенно стала настолько весомой, что Вудро Вильсон в 1885 г. охарактеризовал власть в Конгрессе как "власть глав постоянных комитетов" [Вiче.-1998.- № 11. -С. 146]. С целью уменьшения подобной бюрократизации во второй половине текущего столетия осуществлено реформирование комитетской системы Конгресса, которое, как ожидается, должно усилить принцип представительности. Законодатели чаще, чем представители исполнительной власти, руководствуются не холодным расчетом и разумом, а собствен-ными эмоциями. Не случайно один из отцов-основателей государства Мэдисон сделал вывод о том, что в законодательных учреждениях "страсть никогда не упускает случая вырвать скипетр у разума" [Разделенная демократия. - С. 29].
Если Конгресс США по сравнительным стандартам является мощнейшим законо-творческим институтом в мире, то и президентство в этой стране отличается высочайшим авторитетом. К тому же оно на протяжении двухсот лет последовательно, по Лельшинству оценок, расширяло круг своих прерогатив. Здесь довольно редкий случай, когда обе взаимодействующие ветви власти сильные, а усиление какой-либо из них, как правило, не сопровождается соответственным ослаблением другой. Президент, как и Конгресс, по Конституции обладает большим объемом полномочий. Основные из них названы выше. Взаимодействие законодательной и исполнительной властей осуществляется на базе всех выполняемых ими функций. Но в первую очередь на основе законодательства и контроля правительства. В отличие от законодательных собраний других стран мира Конгресс США - рабочий орган, который предписывает обязательные нормы, вырабатывает и утверждает законы. Он сам совершенствует процедуры их принятия, полагаясь в значите-льной степени на собственные ресурсы и средства. Важный аспект взаимодействий двух ветвей власти - надзор за соблюдением законности. Это сложная задача, так как в отдельные периоды законов принимается довольно много. Контроль деятельности исполнительной власти осуществляется законодателями в различных формах. Это и полномочия Конгресса создавать агент (720)ства и департаменты для исполнительной власти, и утверждение Сенатом кандидатур членов кабинета, послов, судей и прокуроров до занятия ими своих кресел. Это и всевозможные слушания типа "Иран-контрас" и многое другое. Но самый драматический, а потому и редко используемый способ контроля за деятельностью президента - импичмент. Правда, за всю историю США только трижды применялась эта процедура, по отношению к президентам: Эндрю Джексону (не хватило одного голоса для формального приговора), Биллу Клинтону (не было необходимых 2/3 голосов в Сенате) и Ричарду Никсону (в связи с начавшейся процедурой импичмента подал в отставку). Угроза импичмента - серьезное сдерживающее начало для главы исполнительной власти.
Основные принципы взаимодействия двух ветвей власти были заложены "отцами-основателями". Они реализовали план, по которому, с одной стороны, сохраняется прин-цип политического представительства, исходя из идеи Мэдисона, что "законодательные полномочия обязательно доминируют", с другой – создается сильное национальное прави-тельство, способное контролировать те полномочия, которыми могут злоупотреблять законодатели, а также достаточно изолированное от народа, обеспечивая тем самым политическую стабильность. Это был по существу выбор сбалансированной власти, когда "всевластных" законодателей сдерживают сильные исполнительные ведомства. Возмож-ность сдерживания обусловливалась широкими полномочиями правительства, особенно в таких сферах как налогообложение, коммерция, оборонная и внешняя политика. В этом же направлении действует Сенат, избираемый косвенно и на шесть лет. Палате представителей запрещено предпринимать какие-либо действия без согласия Сената и Президента. Присущим представительному органу стремительности, переменчивости и излишествам как будто бы был поставлен надежный заслон.
Однако, несмотря на конституционную расстановку всех точек над "i" относительно взаимодействия двух ветвей власти, политическая практика в США колеблется по широ-кой амплитуде: от "арестованного правительства" и "закованного президента" до "законо-дательного президентства". Конституционный узел разделенной власти между прези-дентом и Конгрессом остается. Выработка и реализация политики, отвечающей крите-(721)риям оптимальности, предполагает если и не вовсе разрубить этот конституционный узел, то хотя бы более четко определить роли Конгресса и президента. Конгрессу, как считают многие специалисты, следовало бы совершенствовать контроль за исполни-тельной властью и практику представления интересов, с тем чтобы они были услышаны.
XX век характеризуется продолжением поисков оптимального взаимодействия законодательной и исполнительной власти, особенно в периоды спадов и подъемов то одной, то другой. "Великая депрессия" способствовала формированию режима "нового курса" фр. Рузвельта, протянувшегося до Р. Никсона, когда демократию спасли экспансия бюрократического государства - более "жесткое" регулирование бизнеса и повышение социальной ответственности правительства. Вмеете с тем усилия исполнительной власти, направленные на развитие демократии и экономики, предпринятые в первой половине XX в., оказались недостаточными для его второй половины. 60-70-е годы выдались весьма
бурными для американского общества: террор, жертвами которого стали многие государственные и общественные деятели; гражданское неповиновение, когда многие города были охвачены расовыми и другими конфликтами, возникшее ощущение "общего недомогания" нации, в связи с поражением во Вьетнаме, "Уотергейтом" и т. п. Рождается новое мировоззрение, связанное с самовосприятием нации как дрейфующего общества, потерявшего свои исторические ориентиры.
В этой ситуации растет понимание недостатков "президентского империализма". Законодательная власть "берет реванш". В 1973 г. был принят закон о военных полно-мочиях, в 1974 г. - Акт о бюджете. Они привнесли существенные перемены в процесс реализации власти, помогли Конгрессу "отнять" у президента часть полномочий, утерян-ных в прошлые десятилетия. К тому же в 70-е годы были проведены институционные реформы, которые привели к децентрализации и сделали действия Конгресса более демократичными и...менее эффективными в законодательной сфере.
Похоже, что конец столетия открыл новую страницу истории взаимодействия двух ветвей власти США. Операции "Буря в пустыне" и "Лиса в пустыне", военные действия против Югославии, а также неудавшийся (722) импичмент президенту Б. Клинтону, видимо, приведут к новой экспансии исполнительной власти, учитывающей всю совокупность перемен внутри страны и в современном мире. Однако будущее здесь не за "доминирующим президентом" и не за "агрессивным конгрессом". Отношения между ветвями власти скорее будут характеризоваться содержанием, хорошо передаваемым ан-
тичной эпиграммой Марциала: "Я не могу жить с тобой, но и без тебя не могу тоже".