Методы и механизмы реализации функций управления государственными информационными ресурсами
На нынешнем этапе развития государственных информационных ресурсов России методы реализации перечисленных в разделе 3 функций управления информационными ресурсами относятся к следующим основным направлениям:
совершенствование нормативно-правового и методического обеспечения управления государственными информационными ресурсами;
совершенствование организационных структур, связанных с формированием и использованием государственных информационных ресурсов;
организация учета и регистрации государственных информационных ресурсов и разработка критериев и методик оценки их стоимости;
разработка принципов и практическое создание системы финансово-экономического обеспечения деятельности по формированию и использованию государственных информационных ресурсов;
разработка и внедрение унифицированных технологий использования телекоммуникационных сетей для координации управления государственными информационными ресурсами;
организация и осуществление государственного надзора за состоянием и функционированием государственных информационных ресурсов России.
Работы по развитию нормативно-правовой базы управления информационными ресурсами в настоящее время должны быть направлены, прежде всего, на определение состава полномочий и обязанностей органов и организаций по управлению государственными информационными ресурсами, сбору, представлению и обработке информации, формированию, защите и использованию государственных информационных ресурсов. На федеральном уровне необходимо как можно быстрее принять ряд стратегических решений по организации управления теми видами информационных ресурсов, в создании и использовании которых активно участвуют или в высокой степени заинтересованы организации многих ведомств. В каждом из таких случаев распоряжением Правительства Российской Федерации должен быть выделен федеральный орган исполнительной власти, ответственный за координацию и нормативно-методическое обеспечение работ по развитию данного вида информационных ресурсов. Прежде всего, к таким ресурсам относятся ряд кадастров и регистров, а также справочно-информационные ресурсы для обслуживания населения.
Как отмечалось в разделе 4, важнейшей задачей является организация государственного регулирования информационных процессов на муниципальном уровне. Для разграничения полномочий по формированию и использованию информационных ресурсов между органами государственной власти и органами местного самоуправления необходимо принять соответствующий Федеральный закон.
В обозримый период не представляется целесообразным какой-либо серьезный пересмотр основ федеральной законодательной базы в сфере информационных ресурсов, сформированной Федеральными законами Российской Федерации: "Об информации, информатизации и защите информации" от 20 февраля 1995 года N 24-ФЗ, "Об обязательном экземпляре документов" от 29 декабря 1994 года N 77-ФЗ, "Об участии в международном информационном обмене" от 4 июля 1996 года N 85-ФЗ и рядом других. Необходимо лишь внести в эти законы отдельные изменения, модифицировав или заменив ряд положений, не оправдавших себя на практике.
В то же время, необходимо добиться, чтобы в любых законодательных и иных правовых актах, касающихся отдельных видов и сфер производственной, экономической, социальной и другой деятельности уделялось необходимое внимание вопросам создания и использования информационных ресурсов, необходимых для этой деятельности и позволяющих получить информацию о ее ходе и результатах.
Серьезные задачи стоят в области доработки и совершенствования законодательств субъектов Российской Федерации. В настоящее время в ряде из них подготовлены или готовятся законодательные акты, регламентирующие формирование и использование информационных ресурсов. Однако в этих законах отсутствуют нормы по разграничению полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления по распоряжению информационными ресурсами, а некоторые положения прямо противоречат федеральному законодательству. К работе по устранению этих противоречий должны быть привлечены специалисты Минсвязи России, Минюста России, аппараты полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, а при необходимости федеральные органы исполнительной власти, ответственные за координацию управления затронутыми этими противоречиями видами информационных ресурсов.
Специальным правовым актом необходимо предписать федеральным органам исполнительной власти, другим организациям, осуществлять инвентаризацию информационных ресурсов, создаваемых за счет и с привлечением средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов и находящихся в ведении учреждений и предприятий всех форм собственности и/или закрепленных в федеральной собственности нормативными актами.
Значительную часть норм следует вводить на уровне актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти. В положениях о федеральных органах исполнительной власти, а также уставах организаций, являющихся получателями средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, необходимо предусмотреть обязанности по формированию, защите и использованию государственных информационных ресурсов, согласованные с требованиями федеральных законов. Ряд правовых норм по распределению полномочий, между органами и организациями, относящимися к разным ветвям государственной власти, может быть принят на уровне Указов Президента Российской Федерации.
Весьма важно в нормативно-правовых документах четко определить полномочия государственных организаций по использованию имеющихся у них информационных ресурсов для производства и распространения (прежде всего коммерческого) информационных продуктов и услуг. Такими документами должны быть утверждаемые вышестоящим органом исполнительной власти уставы организаций, договора и контракты, заключаемые между ведомствами и организациями. Целесообразно разработать типовые договоры о формировании и использовании государственных информационных ресурсов для отдельных видов информационных ресурсов и групп организаций.
Необходимо обеспечить законодательную основу для жесткого контроля предоставления обязательной информации с введением определенных санкций к нарушителям. Санкции, налагаемые на нарушителей, должны найти свое отражение в Административном Кодексе Российской Федерации. Такой контроль должны осуществлять непосредственно государственные организации, ответственные за сбор обязательной информации, а решение о применении санкций должно приниматься по их представлению органами прокуратуры.
Целесообразно дополнить соответствующими нормами постановление Правительства Российской Федерации, касающееся государственных закупок товаров и услуг. Необходимо обеспечить полное отражение в общедоступных информационных ресурсах результатов движения бюджетных средств и эффективное использование государственных информационных ресурсов при подготовке и проведении тендеров и конкурсов.
Одно из условий совершенствования организационных структур, связанных с формированием и использованием государственных информационных ресурсов, связано с подчеркнутой в разделе 4 необходимостью выделения в каждом органе исполнительной власти подразделений и конкретное должностное лицо, ответственные за организацию работ по управлению государственными информационными ресурсами.
Важнейшей задачей является создание организаций и подразделений, специализирующихся на массовом информационном обслуживании на основе государственных информационных ресурсов. В настоящее время большинство государственных органов и организаций, обладающих информационными ресурсами, содержащими сведения, интересующие массового пользователя, не специализируются на ведении массового информационного обслуживания и не имеют соответствующих технологических, кадровых, организационных и финансовых возможностей. Во многих случаях наиболее перспективным путём решения данной проблемы является организация взаимодействия с негосударственными (коммерческими и некоммерческими) информационными службами, которые могли бы производить информационные продукты и услуги на основе государственных информационных ресурсов. В связи с этим, одной из задач в области управления государственными информационными ресурсами является установление порядка использования этих ресурсов негосударственными информационными службами и условий распространения производимых в результате информационных продуктов и услуг.
Одним из механизмов контроля расширения круга участников создания государственных информационных ресурсов и предоставления на их основе информационных услуг является лицензирование организаций, которые специализируются на формировании федеральных информационных ресурсов и информационных ресурсов совместного ведения. При этом данный вид лицензирования не должен подменять ответственности федеральных органов исполнительной власти за формирование и использование государственных информационных ресурсов, относящихся к сфере их ведения. В соответствии с действующей нормативной базой осуществление указанного вида лицензирования возложено на ФАПСИ.
Выполнение функций определения состава государственных информационных ресурсов и источников их формирования должно обеспечивать оптимальную организацию работ по созданию и ведению информационных ресурсов государственных органов и организаций, исключать неоправданное дублирование сбора и обработки информации. В то же время, должны обеспечиваться ключевые информационные потребности органов государственной власти и права граждан и организаций на информацию. Одной из форм выполнения этих функций может быть составление предусмотренных законом "Об информации, информатизации и защите информации" перечней обязательно предоставляемой информации, а также перечней информационных ресурсов, необходимых на определенных уровнях государственного управления.
Основой для определения состава государственных информационных ресурсов управления государственными информационными ресурсами и юридического закрепления правомочий владельцев должен стать учет и инвентаризация существующих государственных информационных ресурсов. О необходимости правового обеспечения этих процессов было сказано выше.
На базе инвентаризации должен быть организован процесс ведения Федерального регистра информационных ресурсов по регламенту, утверждаемому Правительством Российской Федерации. Органы исполнительной власти, государственные предприятия и учреждения, представители государства в хозяйственных обществах и товариществах с государственным участием должны организовать предоставление в Федеральный регистр сведений о находящихся в их распоряжении информационных ресурсах, представляющих широкий общественный, межотраслевой, межрегиональный интерес. Ключевой проблемой для организации инвентаризации информационных ресурсов является скорейшая разработка методов их стоимостной оценки.
Приоритетной задачей является определение информационных ресурсов, наиболее значимых для государственного управления, экономики, сферы науки, культуры и образования. Для этих государственных информационных ресурсов на уровне Правительства Российской Федерации должен быть установлен порядок их создания и финансирования, а также порядок их использования в коммерческих и некоммерческих целях.
Аналогичным образом на других уровнях государственного управления должны быть созданы отраслевые, региональные информационные регистры, перечни информационных ресурсов отдельных организаций. Должны быть выделены информационные ресурсы, представляющие общеотраслевой, общерегиональный интерес, ресурсы, пригодные для осуществления информационного обмена между организациями. Права распоряжения этими информационными ресурсами могут быть закреплены за соответствующими органами исполнительной власти Российской Федерации или субъектов Российской Федерации, либо за отдельными государственными организациями.
В ходе регистрации информационных ресурсов на основе разработки единых классификаций информационных ресурсов (по видовым, тематическим, технологическим, имущественно-экономическим и другим признакам) и стандартизации описания информационных ресурсов должны быть получены разнообразные сведения о составе, правовом режиме, стоимостных характеристиках, технологических, организационных и экономических условиях формирования, функционирования и использования информационных ресурсов и другие их характеристики. В результате может быть создана многоцелевая распределенная система баз метаданных об информационных ресурсах. На добровольной основе в эти базы метаданных могут быть включены описания информационных ресурсов негосударственных общественных и коммерческих организаций. Создаваемая на основе регистрации система баз метаданных может и должна одновременно использоваться как важнейший инструмент решения следующих задач:
управление формированием и использованием государственных информационных ресурсов и их отдельных видов и категорий;
учет государственного имущества, представленного в виде информационных ресурсов;
закрепление правового режима информационных ресурсов и уточнение прав владельцев (включая права на интеллектуальную собственность);
навигация по большей части информационных ресурсов России, в том числе в интересах всех граждан и организаций в соответствии с их конституционным правом на информацию.
Кроме того, метаданные об информационных ресурсах могут широко использоваться в научных, учебных и иных целях.
Создаваемые на основе однократной (с регулярным обновлением сведений) регистрации информационных ресурсов базы метаданных могут частично пересекаться по составу и относиться к различным видам и категориям информационных ресурсов или различным группам характеристик информационных ресурсов. Ответственность за формирование и ведение на единой методической основе отдельных баз метаданных возлагается на федеральные органы исполнительной власти, координирующие управление соответствующими видами и категориями государственных информационных ресурсов. Так ответственность за создание на основе результатов регистрации баз метаданных об информационных ресурсах, непосредственно используемых для принятия решений в федеральных органах исполнительной власти, а также об информационных ресурсах, необходимых для обеспечения управления государством в особый период, возлагается на ФАПСИ.
В рамках работ по регистрации информационных ресурсов следует также в первоочередном порядке решать уже поставленную Правительством Российской Федерации (распоряжение от 22 октября 1999 г. N 1701-р) задачу создания регистра наиболее важных информационных ресурсов федеральных органов исполнительной власти.
Порядок сбора и представления данных об информационных ресурсах, находящихся в собственности Российской Федерации, связанных с ними правомочиях владения и распоряжения, стоимостных и иных необходимых параметрах должны обеспечивать использование результатов регистрации государственных информационных ресурсов как составной и неотъемлемой части Реестра государственного имущества Российской Федерации. Требования к составу данных и методам их сбора и ведения в данной части определяет Минимущество России.
Учет государственных информационных ресурсов должен осуществляться на основе разработки конкретных критериев, позволяющих определять порядок и особенности включения тех или иных информационных ресурсов в состав государственного имущества. Необходимо также разработать методики оценки стоимости информационных ресурсов, учитывающие возможности её изменения, как в сторону увеличения, так и в сторону уменьшения в течение даже короткого промежутка времени.
Общая координация, обеспечение методического единства процесса регистрации государственных информационных ресурсов и совместимости создаваемых в результате баз метаданных, а также создание объединенной навигационной базы метаданных по общедоступным информационным ресурсам России возлагается на Министерство Российской Федерации по связи и информатизации.
Одним из центральных вопросов организации деятельности по формированию, использованию и защите государственных информационных ресурсов является вопрос финансово-экономического обеспечения. Особенно остро этот вопрос стоит в России в ситуации всеобщей нехватки бюджетных средств для обеспечения информационной деятельности. Это приводит к массовой коммерциализации государственных информационных ресурсов.
В связи с этим необходимо определить порядок платного использования информационных ресурсов государственных организаций, прежде всего используемых для информационного обслуживания "сторонних" пользователей. При этом следует во всех необходимых случаях обеспечивать разработку, утверждение и применение тарифов на платное информационное обслуживание на основе информационных ресурсов государственных организаций.
Должны быть четко очерчены сферы, определены конкретные государственные информационные ресурсы, виды услуг и категории пользователей, которым информация предоставляется бесплатно или на льготных условиях. В отношении организаций, формирующих такие информационные ресурсы, необходимо принимать решения, снижающие ложащуюся на них финансовую нагрузку. В частности, вместо создания собственных систем информационного обслуживания эти организации должны получить возможность передавать соответствующие массивы для обслуживания в государственные библиотеки, в том числе электронные, или размещать их на общедоступных сайтах Интернет за счет средств бюджета или внебюджетных фондов.
Инструментом эффективного контроля расходования бюджетных средств для формирования, защиты и использования информационных ресурсов может служить выделение отдельной строкой соответствующих затрат в общей смете расходов ведомств и организаций, по крайней мере в отношении к информационным ресурсам, признанным особо значимыми на определенном уровне управления. На федеральном уровне важнейшим механизмом проведения такой политики должно быть финансирование ведомств по статье "Информатика" ("Информационное обеспечение"). По этой статье должны финансироваться все федеральные органы исполнительной власти в части расходов по формированию, защите и организации использования информационных ресурсов, созданных в соответствии с нормативными актами федерального уровня, и по организации управления государственными информационными ресурсами. Аналогичные механизмы экспликации расходов должны использоваться и на всех других уровнях управления государственными информационными ресурсами.
Органы государственной власти, принимающие решения о создании конкретных государственных информационных ресурсов, обеспечивают необходимую увязку объёмов финансирования с количественными и качественными характеристиками этих ресурсов. Разработка необходимых для этого нормативно-методических документов при активном участии федеральных органов исполнительной власти, координирующих государственное управление информационными ресурсами на федеральном уровне.
Следует предусмотреть меры, препятствующие нецелевому использованию средств, выделенных на формирование и использование государственных информационных ресурсов, а также процедуру обнародования данных об использовании бюджетных средств на формирование информационных ресурсов.
В качестве важного финансово-экономического инструмента организации защиты государственных информационных ресурсов следует использовать государственное страхование информационных ресурсов. Неотложной задачей в данном направлении является организация обязательного государственного страхования информационных ресурсов, содержащих сведения об имущественных правах граждан и организаций.
Другими ближайшими задачами по формированию системы финансово-экономического обеспечения функционирования государственных информационных ресурсов является разработка:
порядка и условий передачи государственных информационных ресурсов для коммерческого использования;
положения о государственных бесприбыльных информационных службах.
Качественное выполнение функций управления государственными информационными ресурсами невозможно без соответствующего технологического обеспечения. В связи с этим необходимо достигнуть значительного прогресса в области разработки и внедрения унифицированных технологий использования телекоммуникационных сетей для координации управления государственными информационными ресурсами. Кроме того, необходимо провести работы по стандартизации форм представления государственных информационных ресурсов в телекоммуникационных сетях. Использование телекоммуникационных технологий для управления государственными информационными ресурсами позволит:
увеличить число органов государственной власти, осуществляющих активное информационное взаимодействие между собой;
создавать развитые пользовательские интерфейсы доступа к информационным ресурсам;
оперативно сосредотачивать в органах государственной власти затребованные информационные ресурсы;
организовать эффективное использование информационных ресурсов для сферы государственного управления.
Особое значение для управления информационными ресурсами, используемыми в сфере государственного управления, имеет развитие информационно-телекоммуникационной системы специального назначения (ИТКС). ИТКС базируется на развитой инфраструктуре информационно-аналитических центров федерального и регионального уровней, обладающих необходимыми информационно-телекоммуникационными и вычислительными ресурсами, развитыми технологиями аналитической обработки информации и средствами обеспечения информационной безопасности и является инструментом интегрирования государственных информационных ресурсов для сферы государственного управления на федеральном и региональном уровнях.
При организации защиты государственных информационных ресурсов необходимо на всех уровнях управления иметь в виду полный комплекс организационных, программно-технологических, технических, экономических и иных мер, обеспечивающих полноценную во всех отношениях эксплуатацию информационных ресурсов. Развитие организационных методов контроля состояния и сохранности государственных информационных ресурсов должно быть направлено на установление "прозрачной" системы ответственности и полномочий по конкретным вопросам сохранности, безопасности и порядка эксплуатации информационных ресурсов.
На всех уровнях управления государственными информационными ресурсами необходимо предусмотреть реализацию в рамках единой научно-технической политики согласованного комплекса мер по обеспечению защиты государственных информационных ресурсов, контроля их состояния, сохранности и обеспечения установленных в соответствии с законодательством режимов доступа к ним. Особое внимание должно быть уделено обеспечению информационной безопасности государственных информационных ресурсов, непосредственно используемых для принятия решений в федеральных органах исполнительной власти, а также соответствующих информационных и телекоммуникационных систем и баз данных. Координация деятельности по обеспечению информационной безопасности информационных и телекоммуникационных систем и баз данных федеральных органов государственной власти, Администрации Президента Российской Федерации, Совета Безопасности Российской Федерации, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации и Банка России, в том числе на этапах создания, развития и эксплуатации, возлагается на ФАПСИ.
Важнейшим механизмом управления процессами формирования и использования государственных информационных ресурсов должен стать надзор за осуществлением услуг в области информатизации. Для этого в ближайшее время должна быть создана нормативная база для оценки состава и качества информационных услуг, оказываемых на основе государственных информационных ресурсов и оценки других видов использования этих ресурсов. В частности, следует разработать так называемые информационные стандарты (на федеральном, региональном и муниципальном уровнях), определяющие гарантированный государством состав, объем и форму предоставления информации, необходимой гражданам и организациям для реализации их законных прав в экономической, социальной, культурной, образовательной и других сферах.
Выводы
Важнейшими и ближайшими задачами по организации эффективного управления государственными информационными ресурсами являются:
1. Определение наиболее важных федеральных информационных ресурсов.
2. Закрепление специальным нормативным актом обязанностей федеральных органов исполнительной власти в сфере управления государственными информационными ресурсами. При этом требуется чёткое разграничение функций межведомственного и ведомственного управления.
3. Разграничение функций по управлению информационными ресурсами между федеральными и региональными органами управления и его закрепление в Договорах о разграничении полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
4. Организация государственной регистрации государственных информационных ресурсов и создание системы баз метаданных об информационных ресурсах.
5. Разработки единых классификаций информационных ресурсов (по видовым, тематическим, технологическим, имущественно-экономическим и другим признакам) и стандартизация описания информационных ресурсов.
6. Инвентаризация государственных информационных ресурсов и их учет как государственного имущества в рамках Реестра государственного имущества Российской Федерации.