Административно-территориальное деление и уровни местного управления
Местное управление осуществляется на определенной территории. Формирование внутригосударственной территориальной организации - административно-территориальное деление - таким образом, является основой местного управления. В большинстве современных государств административно-территориальное деление может быть изменено законом: законодатель вправе как изменять границы существующих административно-территориальных единиц, так и создавать новые. Однако в демократических государствах изменение границ административно-территориальных единиц требует, как правило, учета мнения органов самоуправления, действующих на этой территории, или мнения населения (консультативный референдум). Кроме того, существование многих административно-территориальных единиц предусматривается в текстах Конституций; следовательно, они не могут быть ликвидированы в законодательном порядке.
Наиболее традиционной является двухуровневая схема административно-территориального деления: графства и муниципалитеты в США, амты и общины в Дании, лены и общины в Швеции, префектуры и муниципалитеты в Японии, провинции и общины в Нидерландах и т.д. Поскольку речь идет о внутригосударственной территориальной организации, в федеративных государствах двухуровневая схема существует внутри субъектов федерации, имеющих статус государств или государственных образований.
Исторически формирование двухуровневой организации местной власти связано с разным происхождением территориальных единиц низового (муниципального) и вышестоящего уровней. Территории низового уровня формировались естественно, по поселенческому принципу: каждый город, поселок, иной населенный пункт становился отдельной административно-территориальной единицей. Именно так возникли многие из существующих и сегодня коммун, общин, муниципиев и пр. Территории вышестоящего уровня (префектуры, округа, департаменты, провинции) целенаправленно создавались органами государственной власти для решения собственных задач, т.е. возникли искусственно. В результате они были более однородны по площади и по численности населения, чем муниципальные образования. Первоначально и основные задачи органов власти естественных и искусственных территорий существенно различались: на низовом уровне решались хозяйственные задачи, некоторые виды административного регулирования, тогда как вышестоящий уровень территориальной организации предназначался для выполнения полицейских функций и, в целом, для обеспечения государственного контроля над территорией. Несмотря на то, что сегодня эти различия во многом стерлись, отголоски прежней территориальной специализации присутствуют и в современном праве.
В большинстве случаев, существующие схемы двухуровневого административно-территориального деления формировались еще в XVIII-XIX вв. Социально-экономические и демографические изменения ХХ в. привели к тому, что старое административно-территориальное деление перестало соответствовать задачам органов власти и распределению населения. В первую очередьэто относится к территориальным единицам, образованным по поселенческому принципу: слишком маленькие сельские общины неспособны эффективно организовать управление ввиду недостатка в кадрах, узости фискальной базы и других сложностей, связанных с малочисленностью населения. Для решения этой проблемы многие государства провели во второй половине ХХ века административно-территориальные реформы, направленные на сокращение количества низовых территориальных образований путем их объединения; так, в ФРГ в начале 1970-х гг. количество общин было сокращено втрое, в Нидерландах количество общин сократилось вдвое на протяжении века, в Дании закон от 1 апреля 1970 г. сократил количество общин в пять раз и т.д. В некоторых случаях аналогичные изменения происходили и с вышестоящими административно-территориальными единицами - графствами, округами и т.д.
Второе направлениеадминистративно-территориальных реформ связано с необходимостью создания единых органов управления для крупных городов. В результате процесса урбанизации XVIII-XX вв. многие небольшие поселения, городки, поселки влились в крупные города, формируя единую агломерацию. Традиционное административное деление препятствовало эффективному управлению, поскольку единый с экономической и географической точки зрения город мог состоять из нескольких независимых муниципалитетов. Отчасти эта проблема решается путем межмуниципального сотрудничества (об этом подробнее далее), но в некоторых государствах крупные города стали самостоятельными территориальными единицами с особым статусом и едиными органами власти. Как правило, эти органы власти наделяются дополнительными полномочиями. В результате реформ, наиболее частых во второй половине ХХ в., сформировались такие территориальные образования как города-районы или города вне районов в ФРГ и в Австрии, димы и новые общины в Греции, независимые города в некоторых штатах США, новые унитарные образования в Великобритании и в Новой Зеландии и т.д.
Еще одно существенное изменение, произошедшее во второй половине ХХ в. - формирование третьего уровня территориальной организации. В некоторых странах трехуровневое административно-территориальное деление является традиционным, но в большинстве случаев создание новых крупных территориальных единиц связано с новыми факторами. Во-первых, старые административно-территориальные единицы оказались слишком маленькими для эффективного экономического планирования, которое становится важным аспектом деятельности государства с 1950-х гг. почти во всех странах. Во-вторых, в результате децентрализации власти, созданные ранее искусственные территориальные единицы (департаменты, районы, провинции) получили право на самоуправление. В этих условиях государство часто стремится создать более крупные территориальные образования для контроля над самоуправляющимися территориями и координации их деятельности. Наконец, в странах Западной Европы создание регионального уровня территориальной организации стимулировано вмешательством органов Европейского Союза(и, ранее, Европейского Сообщества). Многие европейские программы в обязательном порядке предполагают наличие регионов, отвечающих определенным географическим характеристикам. В итоге появляются новые или воскрешаются старые - территориальные единицы: регионы во Франции, в Италии, в Португалии, в Ирландии и в Великобритании (только на территории Англии), периферии в Греции, управленческие округа в землях ФРГ. В зависимости от особенностей государственного строя, эти территории могут управляться централизованно (ФРГ, Греция, Великобритания), самоуправляться (Франция, отчасти Ирландия) или иметь большую автономию, сравнимую со статусом субъектов федераций (формально унитарные Италия и Испания).
Территориальная основа местного управления развивается не только вверх (в сторону создания более крупных территориальных единиц), но и вниз, в сторону формирования более мелких. Во-первых, это связано с решением проблемы отдельных поселений: реформы по укрупнению муниципальных образований привели к тому, что в большинстве западных стран несколько небольших поселений могут входить в состав одного муниципального образования. В этом случае возникает проблема с представленностью интересов жителей отдельных деревень и поселков; кроме того, многие вопросы целесообразнее решать именно на уровне отдельных деревень, хуторов и поселков. Во-вторых, за последние тридцать лет усилилась тенденция к демократизации и децентрализации местного управления. Дело в том, что классические местные органы давно уже не являются органами самоуправления населения в буквальном смысле: зачастую городская или окружная администрация ничуть не ближе к населению, чем государственная. Отсюда необходимость развивать реальное самоуправление на уровне отдельных поселков, городских кварталов и т.д. Поэтому во многих странах формируются органы общественного самоуправления, без собственных полномочий и бюджетов, на микроуровне, внутри муниципальных образований (например, приходы в Великобритании и в Новой Зеландии, сельсоветы во многих немецких землях).
Эти микротерритории не всегда входят в общую схему территориальной организации государства. Наряду с основным административно-территориальным делением, во многих странах существуют дополнительные уровнитерриториальной организации. Как правило, эти территории характеризуются одной или несколькими из следующих черт:
o статус определяется не конституцией или законом, а административными или локальными актами;
o на территории отсутствуют органы власти общей компетенции;
o территории монофункциональны, т.е. образованы лишь для решения какой-то одной задачи;
o государство не считает эти территории административно-территориальными единицами;
o в рамках территории нет самостоятельного бюджета.
К числу подобных неосновных территориальных единиц могут быть отнесены окрýги в Ирландии, округа и кантоны во Франции, специальные округа в США, приходы в Великобритании, региональные территории в канадских провинциях, городские кварталы или внутригородские районы в большинстве стран, территории, определенные для осуществления конкретной политики (зоны экономического развития) и т.д.
Важной чертой многих современные государств является существование территорий с особым статусом, что предполагает специфику организации местного управления на этих территориях. Чаще всего речь идет о классических автономиях - административно-территориальных единицах, получивших особый статус в связи с этническим составом населения (национальные меньшинства) или с географической изолированностью. Такого рода автономии существуют в Великобритании (Шотландия, Сев. Ирландия, Уэльс, о.Мэн), Дании (Гренландия, Фарерские острова), Франции (о.Корсика, Новая Каледония, т.н. заморские департаменты и территории) и во многих других странах. Италия и Испания состоят только из автономий, что дает основания говорить о формировании там нового типа государственного устройства - т.н. регионализованного государства, или государства автономий, которое не является ни унитарным, ни федеративным.
Как правило, автономные образования формируются в административно-территориальных единицах второго или третьего уровней; однако, в исключительных случаях встречаются и муниципальные образования, обладающие статусом автономии. Автономией могут обладать некоторые островные территории. Органы власти автономий получают дополнительные, в сравнении с другими территориями, полномочия, возможность формировать особые структуры управления, соответствующие местным традициям. Очень часто автономиям передаются дополнительные ресурсы в виде налогов, дополнительных дотаций, собственности и т.д.
Однако возможно создание территорий с особым статусом, которые не являются автономиями в классическом смысле слова. Это территориальные образования, которые напрямую управляются органами государственной власти ввиду специфики их экономического или географического положения, военной роли (территории военных баз) и пр. Территории с особым статусом могут существовать и в федеративных государствах, как вне территории субъектов (федеральные территории, например - столичные округа в США, Бразилии, Австралии), так и на территории субъектов федерации (например, Западные земли и остров Лорда Хоува в австралийском штате Новый Южный Уэльс). Для таких особых территориальных единиц могут создаваться и специальные выборные органы власти (горные зоны в Италии).
Таблица 5. Административно-территориальное деление и органы местного и регионального самоуправления в разных странах
| Страна Уровни | США | Великобритания | Канада | ФРГ | Франция | Италия | Дания, Швеция | Нидерланды | Греция |
| Первый уровень (муниципальный) | Различные категории муниципалитетов | Районы и города | Различные категории муниципалитетов | Общины городские и сельские | Коммуны | Коммуны | Коммуны | Общины | Демы и общины |
| - совпадает по территории с соответствующей единицей государственного управления | þ | þ | þ | þ | þ | þ | þ | ||
| - главе муниципалитета делегирована часть функций государственной власти | þ | þ | þ | þ | þ | þ | |||
| Второй уровень (включает несколько муниципалитетов) | Графство (в некоторых штатах), специальные округа | Графство (в некоторых провинциях), специальные округа | Район, город со статусом района | Департамент | Провинция, город со статусом провинции | Графство, город со статусом графства | Провинция | Ном | |
| - совпадает по территории с соответствующей единицей государственного управления | þ | þ | þ | þ | þ | þ | |||
| - главе органа самоуправления делегированы функции государственного управления | þ | þ | |||||||
| - государственное управление на территории объединено в руках правительственного чиновника | þ | þ | þ | þ | |||||
| Третий уровень (объединяет несколько территориальных единиц второго уровня) | Штат (субъект федерации) | Провинция (субъект федерации) | Земля (субъект федерации), город со статусом земли | Регион | Ординарные и специальные регионы | ||||
| - совпадает по территории с соответствующей единицей государственного управления | þ | þ | þ | þ | |||||
| - главе органа самоуправления делегированы функции государственного управления | þ | þ | þ | ||||||
| - государственное управление на территории объединено в руках правительственного чиновника | þ | þ | þ | ||||||
| Территориальные единицы государственного управления, не совпадающие с территорией местных (региональных) самоуправляющихся сообществ | По ведомствам, независимая многоуровневость | По ведомствам. По странам (Англия, Шотландия, Уэльс, Сев. Ирландия) | По ведомствам, независимая многоуровневость | Между землей и районом (управленческий округ) | Между департаментом и коммуной (округ) | Периферия (охватывает территорию нескольких номов), округ (между номом и демом) | |||
| Самоорганизация населения ниже первого уровня, без статуса самоуправления | Многочисленные формы | Общины, городские районы, приходы | Городские районы, общины, приходы | Городские районы | Городские районы | Городские районы | Городские районы, общины | Городские районы | Городские районы, кварталы |
| Правовые отношения между органами самоуправления разных уровней | Законы штата обязательны для других уровней | Законы провинции обязательны для других уровней | Законы земли обязательны для других уровней | Взаимонезависимость и равноправие территориальных сообществ всех уровней | Законы региона обязательны для других уровней | Постановления органов власти графств обязательны для общин в сфере совместных компетенций | Постановления провинциальных органов власти обязательны для общин в сфере совместных компетенций | Взаимонезависимость и равноправие территориальных сообществ всех уровней | |
| Формы контроля за деятельностью органов самоуправления со стороны государства | Судебный | Судебный | Судебный | Судебный и административный | Судебный и административный | Судебный и административный | Судебный и административный | Судебный и административный | Судебный и административный |