Функции и разновидности исполнительной власти

Политическое руководство

Главная задача исполнительной власти — это руководство.Буду­чи средоточием политического авторитета в обществе, она берет на себя управление общими делами. Решению задачи служат пять функ­ций исполнительной власти. Во-первых, она определяет основные направления политики государства. Во-вторых, она следит за пре­творением намеченной линии в жизнь (практически этим занимают­ся непосредственно бюрократы). В-третьих, исполнительная власть мобилизует массы и властвующую элиту в поддержку проводимой политики. Особенно важно в современных условиях уметь использо­вать средства массовой информации для формирования благоприят­ного общественного мнения. В-четвертых, важной функцией испол­нительной власти является церемониальное руководство,т. е. ее способность выступать как символ единства национального государ-

Функции и разновидности исполнительной власти 255

ства. Некоторые режимы (чаще всего либеральная демократия) пред­почитают разделять эффективное и церемониальное руководство, воз­лагая последнее на лишенных реальной власти монархов или прези­дентов. Другие, напротив, всячески стимулируют ритуальное почитание главы исполнительной власти, как это было в СССР при Сталине, в Германии при Гитлере или в Гвинее при Секу Туре. Впро­чем, в той или иной форме культ личности верховных правителей присущ почти всем политическим культурам. Пятая функция — это руководство в условиях кризисов (войн, стихийных бедствий), когда исполнительная власть законным путем приобретает неограниченные полномочия. Именно так обстояло дело в США и Великобритании во время обеих мировых войн. Главное при выполнении этой функ­ции — избежать злоупотреблений, которые не так уж редки. Напри­мер, в Парагвае «осадное положение», введенное А. Стресснером в 50-х гг., продолжалось почти три десятилетия.

С теоретической точки зрения, заслуживает внимания вопрос — как провести черту между политической исполнительной властью и бюрократией? Есть режимы (эгалитарно-авторитарные, популистские), где они почти неразличимы: бюрократия сильно политизирована, партия и государственная администрация тесно переплетаются между собой. В условиях либеральной демократии существует большая яс­ность: политические руководители ответственны перед парламентом или народом (в зависимости от того, кто их избирает на должность), а бюрократы — перед своим начальством. Конечно, в действительности все не так просто, и крупные чиновники зачастую выступают в поли­тических ролях. Но все же есть функции, на которые они никогда не претендуют. Например, мобилизацией масс или церемониальным ру­ководством могут заниматься только политики.

Неконституционная исполнительная власть

Принципиально важным для различения двух основных типов ис­полнительной власти является понятие конституции. Однако употреб­ляется оно в нескольких значениях, и некоторые не имеют отношения к делу. Например, античные мыслители называли «конституцией» по­литическое устройство государства. С этой точки зрения, неконститу­ционным может быть только безвластие, любая же власть — по опре­делению —конституционна. Ясно, что различать виды исполнительной

256 Исполнительная власть

власти по этому признаку невозможно. Сегодня понятие «конститу­ция» часто относят к основополагающим документам, регламентиру­ющим устройство государства и гарантирующим основные права граж­дан. Такие документы в XX в. были приняты в подавляющем большинстве стран мира, в том числе и многими авторитарными ре­жимами. В то же время в некоторых либеральных демократиях (Вели­кобритании, Новой Зеландии, Израиле) документально оформленные конституции по тем или иным причинам отсутствуют. Однако объеди­нять эти страны в одну аналитическую категорию с абсолютистскими монархиями вроде Омана было бы, очевидно, неверно.

Понятие конституции, позволяющее различить два вида испол­нительной власти, тесно связано с охарактеризованной в гл. 3 прак­тикой конституционализма, т. е. эффективных ограничений на при­менение власти. Наличие таких ограничений — независимо от того, закреплены ли они в документе или носят характер политической нормы, — и позволяет нам определить власть как конституционную.Показательный — хотя и несколько шокирующий — пример дей­ственной конституции дает племя ойо в Йорубалэнде (Западная Нигерия). Когда царек этого племени утрачивает доверие поддан­ных, те посылают ему в дар яйцо попугая. После этого он должен покончить с собой. Неконституционнаяисполнительная власть чуж­да подобной практике. Даже если граждане недовольны власть иму­щими, они вынуждены сохранять покорность — или прибегнуть к силе. Законных средств влияния на власть имущих у них нет.

Лица, стоящие во главе неконституционной исполнительной вла­сти, могут называть себя по-разному. Часто они присваивают дос­тоинство президента, даже если фактически захватывают власть в результате военного переворота, например Саддам Хусейн в Ираке. Иногда, подобно Дж. Банде в Малави, они объявляют себя «пожиз­ненными президентами» (словосочетание само по себе нелепое). Не­которых из них параноическая фантазия побуждает принимать еще более странные титулы: так, И. Амин в Уганде называл себя, поми­мо прочего, «победителем Британской империи». Ж.-Б. Бокасса в Центральноафриканской республике принял императорский титул и назначил своих родственников принцами, герцогами и пр. Спра­ведливости ради надо сказать, что среди этой публики встречаются и «настоящие» титулованные монархи (до сравнительно недавнего времени — в Иране и Эфиопии).

Функции и разновидности исполнительной власти 257

Несмотря на многообразие титулов, суть всегда одна — это ис­полнительная власть, действующая без каких бы то ни было огра­ничений. Законодательная регуляция приобретения и передачи вла­сти если и существует, носит формальный характер. Например, в СССР Председатель Президиума Верховного Совета, согласно кон­ституции, должен был избираться парламентом; фактически же эту должность с конца 70-х до середины 80-х гг. занимал Генеральный секретарь ЦК КПСС. Неконституционная исполнительная власть нетерпимо относится к оппозиции и даже к инакомыслию, загоняет в подполье независимые политические партии и заинтересованные группы, жестко контролирует средства массовой коммуникации. Несмотря на это, тотальный контроль над обществом — цель, недо­стижимая даже для самых сильных режимов такого рода. Всегда остаются сферы социальной жизни, неподвластные государству.

В странах с низким уровнем социально-экономического разви­тия неконституционная исполнительная власть может сохраняться, опираясь лишь на жестокость и разнузданное насилие. Так, «прези­дент» Экваториальной Гвинеи М. Нгема Бийого обратил значитель­ную часть населения в самое настоящее рабство, устраивал военные экспедиции против собственного народа, а под конец даже перестал выплачивать жалование чиновникам, предоставив им взамен право жить грабежом. Примерно треть жителей страны эмигрировала. Остальные сохраняли покорность. Тиран был свергнут ротой ма­рокканских десантников «с подачи» Франции, обеспокоенной при­током беженцев в соседние с Экваториальной Гвинеей страны, ко­торые входили во французскую зону влияния. Тиранические режимы такого рода превращают жизнь граждан в какое-то подобие «есте­ственного состояния», описанного Т. Гоббсом: она «отвратительна, жестока и коротка».

Более высокий уровень развития страны заставляет абсолютную исполнительную власть заботиться о своей легитимности. Часто важную роль при этом играет идеология, с помощью которой ре­жим навязывает обществу свои цели, — от восстановления чистоты «истинной веры» (Иран при Хомейни и его преемниках) до постро­ения коммунистического общества. Фашисты в Италии и национал-социалисты в Германии насаждали культ нации, государства и силь­ного вождя. Каково бы ни было содержание идеологии, она всегда претендует на полную истинность и поэтому враждебно относится

258 Исполнительная власть

к критике и свободомыслию. В некоторых странах высокие доходы властвующей элиты (например, от торговли нефтью) позволяют ей «подкупать» массы. Так обстоит дело в Саудовской Аравии, Объе­диненных Арабских Эмиратах и других княжествах Персидского залива, а также в Брунее, где средневековые политические формы соседствуют с массовым благосостоянием, уровень которого впол­не сопоставим с достигнутым в США и Западной Европе.

Вообще говоря, неконституционная исполнительная власть мо­жет демонстрировать высокую эффективность в достижении отдель­ных целей (об этом свидетельствуют, например, экономические ус­пехи Южной Кореи и Чили в 70-х гг.), но ей критически недостает ответственности перед массами и легальных процедур смены вла­ствующей элиты. «Третья волна» демократизации положила конец многим неконституционным режимам. Это повлияло не только на политическую практику, но и на политическую науку, которая уже в 80-х гг. сделала конституционную исполнительную власть своим абсолютным исследовательским приоритетом. Ныне лишь немно­гие политологи продолжают изучать авторитаризм.

Федерализм

Как мы видели, суть конституционного государственного устрой­ства состоит в разграничении полномочий между отдельными орга­нами власти. Один из видов такого разграничения — это федерализм, определяемый Уильямом Райкером как «политическая организация, при которой правительственная активность распределена между ре­гиональными и центральными органами таким образом, что и те и другие принимают окончательные решения по определенному кругу вопросов». Федерализмразграничивает властные полномочия «по вертикали», позволяя частям государства (будем условно называть их «землями») сохранять определенную долю самостоятельности. Такие государства и называются федерациямив противоположность унитарным государствам,где вся полнота власти по конституции при­надлежит центральному правительству. Говоря о способах разгра­ничения полномочий «по вертикали», иногда упоминают конфедера­ции.Однако между федерацией и конфедерацией существует глубокое, принципиально различие. Если федерация — единое национальное государство, отношения между частями которого регулируются кон-

Функции и разновидности исполнительной власти

ституцией, то члены конфедерации, вступая в тесный союз между собой, остаются независимыми субъектами международного права. Поэтому конфедерации неустойчивы и с течением времени либо

распадаются (новейший

Таблица 11 пример — так называемая

Доля налогов, взимаемых централь- Сенегамбия, на короткий
ными правительствами, в общих объемах объединившая Гам-

налогообложения унитарных государств и _ _, , _

, „ о/ бию и Сенегал), либо эво-

федерации, % '

Унитарное государство	Федерация	Доля налогов (в порядке убывани-я)
Нидерланды
Израиль
Италия
Бельгия
Новая Зеландия
Ирландия
Франция
Великобритан­ия
Исландия
Люксембург
	Австралия
Дания
Финляндия
	Австрия
Норвегия
Япония
Швеция
	США
	ФРГ
	Канада
	Швейцария

люционируют в направле­нии федерализма (США, Швейцария).

Федерации отличаются от унитарных государств по ряду институциональ­ных характеристик. К их числу относится, прежде всего, двухпалатное уст­ройство парламентов, на котором мы остановимся в следующей главе. Прак­тически во всех федераци­ях (единственное исключе­ние —Австрия) отдельные их части обладают особы­ми правами при измене­нии конституции: она не может быть пересмотрена без согласия по меньшей мере простого большин­ства «земель», выраженно­го их парламентами или референдумами. Однако главная отличительная черта федерализма заклю­чается в том, что он обес­печивает относительно высокий уровень децент­рализации государствен-

260 Исполнительная власть

ного управления. Объективным показателем ее противоположнос­ти — централизации — служит доля налогов, собираемых централь­ным правительством, в общем объеме государственного налогооб­ложения. Как явствует из табл. 21 (данные Аренда Лейпхарта, 1972, 1973, 1975, 1977, 1978, 1979), средний уровень централизации в уни­тарных государствах составляет 83, а в федерациях — 58 %. В этом, собственно говоря, и усматривают основное преимущество федера­лизма: как отмечают его сторонники, тот или иной уровень децент­рализации желателен в любом государстве, а в крупном просто не­обходим. И действительно, крупнейшие по размерам и численности населения страны, издавна живущие в условиях либеральной демок­ратии или делающие к ней первые шаги, — Бразилия, Германия, Индия, Канада, Россия и США — имеют федеративное устройство. Впрочем, на сегодняшний день унитаризм остается господствующей формой.

Что касается других отмечаемых в литературе преимуществ фе­дерализма, то они далеко не так очевидны. Иногда утверждают, что относительная самостоятельность частей федерации позволяет им экспериментировать с формами государственного устройства, де­лая результаты этих экспериментов достоянием федерации в целом. В действительности, однако, «земли» склонны копировать полити­ческое устройство федеральных органов власти. Исключения незна­чительны. Другой — на первый взгляд более сильный — аргумент состоит в том, что федерализм обеспечивает самоуправление этни­ческих и религиозных меньшинств. Для анализа этой функции фе­дерализма первостепенное значение имеет предложенное Чарлзом Тарлтоном различение конгруэнтных и неконгруэнтныхфедераций. В первых «земли» похожи друг на друга по социальным и культур­ным характеристикам, во-вторых — различаются. Понятно, что лишь неконгруэнтные федерации могут содействовать культурно­му развитию меньшинств. Из устойчивых либеральных демократий, принявших федеративное устройство, такое наблюдается лишь в Швейцарии. Большинство же устойчивых федераций — таких как США, Австралия, Австрия, Германия — конгруэнтны. Практика показывает, что введение элементов неконгруэнтности в устройство национального государства чревато серьезным кризисом, угрожа­ющим самому его существованию. Не секрет, что основная угроза территориальной целостности Канады исходит от франкоязычной

Функции и разновидности исполнительной власти 261

провинции Квебек, а раздел Бельгии на три этнолингвистических региона многие наблюдатели рассматривают как прелюдию к рас­паду этого государства. Таким образом, цена автономии меньшинств может оказаться непомерно большой.

Существует и другая понятийная пара, часто используемая для анализа федерализма, — симметричные и асимметричные федерации.В первых все «земли» располагают равными правами, во вторых они делятся на категории, каждой их которых отводится собственный круг полномочий. Элементы асимметрии есть во многих государ­ствах, однако полностью асимметричные федерации — большая редкость. В течение какого-то времени к их числу принадлежала Индия, но уже во второй половине 50-х гг. крупнейшая демократия мира отказалась от этой институциональной особенности. До 1993 г. асимметрия присутствовала в федеральном строе России, и хотя действующая конституция признала равноправие российских «зе­мель», рудименты неравенства между республиками и областями сохраняются и по сей день; не вполне ясен и конституционный ста­тус большинства автономных округов. Считается, что асимметрич­ные федерации менее стабильны, чем симметричные.

Следует вновь подчеркнуть, что федерализм — это феномен, обусловленный конституционными ограничениями на применение власти. Поэтому неконституционный режим может существовать лишь в унитарном государстве. На первый взгляд этому утвержде­нию противоречит вся история советского федерализма. С точки зрения формального устройства, Советский Союз был даже не фе­дерацией, а более свободной — почти конфедеративной — формой связи «социалистических республик»; кроме того, СССР был при­мером предельно последовательной реализации идеи асимметрич­ного федерализма. Но самое главное в этом государстве всегда ос­тавалось за рамками статей конституции. Его унитарный характер обеспечивался коммунистической партией, строившейся на строго централизованной основе. Как только был устранен этот «стержень», нежизнеспособность институциональной формы проявилась в пол­ной мере, и СССР развалился. Такая же судьба постигла и две дру­гие «социалистические федерации» — Чехословакию и Югославию.

Как и любые институциональные формы, федерализм и унита­ризм инерционны. Большинство существующих ныне государств сохраняют верность тем формам разграничения полномочий «по

262 Исполнительная власть

вертикали», которые были избраны ими в момент оформления на­циональной государственности. «Федерализации» и «унитаризации» имели место главных образом в авторитарном прошлом Латинской Америки. Выше уже упоминался один из новейших случаев федера­лизации, Бельгия, где она служит то ли способом избежать раскола государства, то ли прелюдией к нему. Первые — пока еще очень робкие — шаги в направлении федерализма делает такая устоявша­яся либеральная демократия, как Великобритания. Более показате­лен пример Испании, где с 1982 г. на смену вполне унитарному строю приходит федерализм, функционирование которого не вызывает нареканий у большинства населения. Следует, впрочем, отметить, что уровень централизации в Испании пока выше, чем в большин­стве федераций. В связи с этим иногда говорят о «квази-федераль-ной» природе современной испанской государственности.

Местное управление

Независимо от того, является ли государство федеральным или унитарным, оно должно предоставлять местным властям некоторую автономию в решении дел, имеющих сугубо местное значение. Дей­ствительно, было бы странно, если бы проблема уборки улиц где-то далеко от столицы решалась центральными органами управления. В средневековой Европе, до завершения процесса формирования на­циональных государств, местными делами ведали крупные земле­владельцы (в сельской местности) и органы самоуправления, часто именовавшиеся коммунами (в городах). Государственная централи­зация покончила со средневековыми вольностями и привилегиями, в результате чего местными делами стали ведать назначенцы, от­ветственные исключительно перед столичным начальством. Наибо­лее распространенная в современной Западной Европе система орга­низации местного управления, так называемая «слитная»(Гизеф система, представляет собой компромисс между последовательной «исполнительной вертикалью» и демократическим принципом, со­гласно которому управляющие должны нести ответственность перед управляемыми. «Слитная» система была изобретена в наполеонов­ской Франции и распространилась по Европе вместе с французски­ми легионами. Потом легионеры ушли, но система сохранилась не только во Франции, но и в Италии, Бельгии, Нидерландах; она была

Функции и разновидности исполнительной власти 263

воспринята и в ряде стран, избежавших французской оккупации. «Слитная» система предполагает, что носители исполнительной вла­сти на местном уровне являются назначенцами. В качестве демок­ратического противовеса используются избираемые на местах сове­ты, обладающие, в частности, контрольными функциями. В первоначальной версии «слитной» системы назначались как главы департаментов (префекты), так и мэры городов. В современной Франции мэров избирают. Тем не менее Франция и сегодня остается образцом государственной централизации.

Принципиально иная — так называемая дуалистическая— сис­тема местного управления исторически сложилась в Великобрита­нии. Эта система возлагает основные полномочия в области мест­ного управления на избранные населением советы. Советы выделяют из своего состава исполнительные органы (комитеты), которые и отправляют управленческие функции на местах. Органы централь­ного правительства осуществляют лишь общий правовой и финан­совый надзор над их деятельностью. Очевидно, дуалистическая сис­тема заметно расширяет возможности влияния граждан на процесс принятия решений местного значения. В то же время ее эффектом является высокий уровень децентрализации государственного уп­равления даже в таком вполне унитарном государстве, каким до са­мого недавнего времени (до созыва шотландского парламента) яв­лялась Великобритания. Весьма децентрализованной остается и система местного управления в США В некоторых штатах Новой Англии сохранился порядок, при котором основные решения на местах принимают собрания граждан. Кроме того, многие должно­сти, в подавляющем большинстве стран мира зарезервированные за назначенцами (вроде начальников пожарных команд или преслову­тых «шерифов», т. е., по российским меркам, начальников район­ных отделов милиции), в США являются выборными. Несомненно, дуалистическая система демократичнее «слитной». В то же время критики нередко обращают внимание на то, что чрезмерная децент­рализация снижает общую эффективность государственного управ­ления. Следует отметить, что многие страны отказались от копиро­вания как французского, так и британского опыта. Их системы местного управления сочетают принципы обеих, а также нацио­нальные особенности. Такова, например, Германия.

264 Исполнительная власть

Президентские системы

Основные принципы разграничения полномочий «по горизонтали»

Федерализм не является обязательным признаком конституци­онной исполнительной власти. Напротив, тот или иной способ раз­граничения полномочий «по горизонтали» — между центральными органами власти — это органически присущая ей особенность. По­этому базовым при выделении видов конституционной исполнитель­ной власти служит различие между президентской и парламентскойсистемами (президенциализмом и парламентаризмом), прояснить которое нам помогут несколько исходных определений. Следует сразу подчеркнуть, что эти определения не претендуют на сколько-нибудь исчерпывающий характер. Но и обойтись без них нельзя.

Под парламентомбудем понимать многочисленный по составу выборный орган, члены которого равны по статусу, под президен­том — выборное должностное лицо, представляющее всех граждан государства. Таким образом, разница между парламентом и прези­дентом очень проста и носит сугубо количественный характер: чле­нов парламента — много, в то время как президент — один (в этом учебнике не затрагивается так называемое коллегиальное президен­тство, издавна существующее в Швейцарии и на короткое время вводившееся в Уругвае). Институт, осуществляющий эффективное политическое руководство, будем называть правительством.

«Чистые типы» президенциализма и парламентаризма характе­ризуются фактическим отсутствием кого-то одного из перечисленных «игроков»: в условиях президентской системы правительство нахо­дится под полным контролем президента и, стало быть, не играет са­мостоятельной политической роли, а в условиях парламентской сис­темы президент либо вообще не избирается, либо выполняет лишь функцию церемониального руководства. Однако выделить промежу­точные формы организации исполнительной власти по данному ос­нованию невозможно. Для решения этой задачи нужна теоретичес­кая модель, которая описывала бы взаимоотношения между органами центральной власти более содержательно. Пространственная (двух­мерная) модель таких взаимоотношений была предложена американ­скими исследователями Мэтью Шугартом и Джоном Кэри. Первое измерение охватывает как полномочия президента в процессе назна­чений на правительственные посты, так и возможности его реально­го влияния на деятельность правительства в целом и отдельных ми-

Президентские системы

нистров (т. е. право президента отдавать им распоряжения). Чем боль­ше таких полномочий и возможностей, тем большее значение припи­сывается данному политическому режиму по шкале власти президен­та над правительством.Второе измерение включает в себя зависимость правительства от парламента, выражающуюся в практике вотума недоверия, и зависимость парламента от правительства, когда оно может использовать угрозу роспуска представительного собрания для давления на него. Чем меньше эти зависимости, тем большее значе­ние приписывается данному режиму по шкале «раздельного выжива­ния»правительства и парламента. Тщательный анализ полномочий отдельных ветвей власти в подавляющем большинстве государств мира позволил Шугарту и Кэри присвоить каждому из них опреде­ленное значение (от 1 до 8) по обеим шкалам, а затем наложить их друг на друга. Результаты этой работы представлены в схеме 6, но лишь частично: отмечены только те страны, институциональное уст­ройство которых будет затрагиваться в дальнейшем изложении.

	о	Веймарская республика Аргентина,
		в Германии, Шри Ланка Бразилия
	7-	США <
и
А	6-
н
к и и л	5<	Португалия (конституция 1976 г.)
с
	4<	, Финляндия,
и		Исландия
н
X
ч	3-
Он
с
л	2-
ё
	1-	Австрия, 0р ия Франция
		ФРГ,
		^Италия
	0 12345678
	«раздельное выживание»

Схема 6.Двухмерная модель взаимоотношений между исполнитель­ными властями и парламентами по М. Шугарту и Дж. Кэри.

266 Исполнительная власть

Как видим, в схеме есть место и для президентской системы (где значения по обеим шкалам стремятся к максимуму), и для парла­ментаризма (где власть президента над правительством, естествен­но, минимальна, а «раздельному выживанию» приписывается сред­нее значение, ибо решение о роспуске парламента и проведении новых выборов фактически принимается самим же парламентом). Верхний левый сектор схемы занимают системы, которые Шугарт и Кэри называют президентско-парламентскими,а нижний левый — премьерско-президентскимисистемами. Описанию всех этих систем и будет посвящена оставшаяся часть главы.

Институциональные характеристики президентской системы

Выделяют следующие признаки, совокупность которых безоши­бочно отличает президентскую систему от всех прочих: 1) всенародные выборы главы государства — президента; 2) президент определяет состав правительства и руководит его деятельностью; 3) президент имеет значительные полномочия в области законодательства; 4) сро­ки нахождения у власти как президента, так и парламента жестко фик­сированы и не зависят друг от друга. Президентская система приме­нялась — и по сей день применяется — во многих странах «третьего мира», в особенности в Латинской Америке. Однако единственная устойчивая либеральная демократия с такой системой — США. На этом примере мы и рассмотрим президенциализм несколько более подробно.

Соответствуют ли Соединенные Штаты первому критерию пре-зиденциализма? Как известно, граждане США избирают не прези­дента, а особую коллегию, на которую и возлагается окончатель­ный выбор главы исполнительной власти. Однако есть все основания отвлечься от этого обстоятельства. Дело в том, что избирательная коллегия регистрирует результаты народного волеизъявления и не имеет никакой реальной возможности повлиять на исход выборов; стало быть, она играет чисто служебную и техническую роль. Мож­но возразить, что в истории США были случаи (и один из них в 2000 г.), когда коллегия выборщиков избирала президентом канди­дата, не набравшего большинства голосов избирателей. Однако ре­шающую роль при этом сыграло не существование коллегии как таковой, а то, как она формируется. Американская конституция дает

Президентские системы 267

малым штатам некоторый бонус по сравнению с крупными. Таким образом, возможность аномалий, подобных отмеченным в 2000 г., обусловлена не непрямым характером выборов, а институциональ­ными условиями американского федерализма.

Американская конституция предоставляет президенту весьма широкие полномочия: он является лицом, облеченным всей полно­той исполнительной власти, главнокомандующим вооруженных сил, имеет право заключать международные договоры, назначать послов, министров и членов Верховного Суда (правда, при указанных назна­чениях требуется санкция Сената). Власть президента над правитель­ством (кабинетом) практически безгранична. Кроме того, в его рас­поряжении находится целая сеть органов, в совокупности образующих Администрацию президента: так называемый Офис Белого дома со штатом в несколько сот человек; Совет национальной безопасности; Экономический совет. Правда, и при такой относительно многочис­ленной «команде» президенту бывает нелегко контролировать более двух с половиной миллионов чиновников, составляющих только фе­деральную администрацию. Г. Трумэн, незадолго до того как пере­дать президентское кресло генералу Эйзенхауэру, рассуждал о пред­стоявших его преемнику трудностях: «Он будет здесь сидеть и приказывать: «Сделайте то! Сделайте это!» И ничего не будет проис­ходить. Бедняга Айк — здесь все совсем не так, как в армии!»

Президент не может распустить парламент — Конгресс, за кото­рым американская конституция закрепляет право принимать законы. Ясно, что при таком положении вещей отсутствие у президента зако­нодательных полномочий в значительной мере свело бы его власть к фикции, превратив в марионетку Конгресса. Но такое полномочие есть. Это — право вето на принятые законы. Для преодоления президентс­кого вето требуются голоса двух третей членов представительного со­брания. А если учесть, что во всяком случае треть мест в Конгрессе всегда занимает президентская партия, то возможности преодоления вето выглядят достаточно проблематичными. Формально Конгресс имеет право сместить президента с его поста. Но сделать это можно лишь путем громоздкой процедуры импичментапри наличии доказан­ных обвинений главы исполнительной власти в должностных преступ­лениях или измене. В XX в. в США не было ни одного такого случая (хотя именно угроза импичмента побудила президента Никсона по­дать в отставку после уотергейтского скандала).

268 Исполнительная власть

Таким образом, американские президенты всегда оказывали сильное воздействие на процесс законотворчества, а конгрессме­ны и сенаторы всячески давили на бюрократию. Но при этом ни исполнительная власть, ни Конгресс не позволяли друг другу по­сягать на собственные конституционные полномочия. Такое по­ложение чревато конфликтами, но и побуждает к сотрудничеству. Достичь согласия с большинством в Конгрессе президенту помо­гают разнообразные способы: контроль над правящей партией, личные контакты с отдельными членами собрания, косвенное дав­ление на них путем заигрывания с населением отдельных избира­тельных округов (кому же хочется лишиться щедрот федерального правительства из-за неуступчивости собственного конгрессмена?) или апелляции к общественному мнению в целом. Важным кана­лом влияния президента является его прямой выход на средства массовой информации.

Многие страны, вдохновленные американским примером, пы­тались позаимствовать эту систему. Но нигде не обошлось без сбоев. Скажем, конституция Мексики очень похожа на американскую. Однако фактически президенты этой страны никогда не обращали внимания на Конгресс, потому что контролировали его, опираясь на правящую ИРП (см. гл. 3). В странах «третьего мира» антураж президентской системы вообще нередко используется для прикры­тия режимов личной власти. Очень показательно, что бывшие бри­танские колонии (Кения, Танзания, Пакистан) начинали с добросо­вестных попыток копировать парламентаризм бывшей метрополии, а затем вдруг проникались доверием к американской модели. Со­единение в одних руках эффективного и церемониального руковод­ства очень подходило «вождям-основателям», главной целью кото­рых все больше становилось подавление оппозиции. Во многих странах президентская система была модифицирована. Так, соб­ственно, и возникли президентско-парламентская и премьерско-пре-зидентская системы. Объясняя успех президенциализма в США, от­мечают такое его достоинство, как способность обеспечивать особо оперативное управление в ситуации кризиса.

Иногда можно услышать мнение, что это единственная система, приемлемая для демократической сверхдержавы. Такая оценка тав­тологична: помимо США, демократических сверхдержав нет и, воз­можно, не будет.

Президентские системы 269

Достоинства и недостатки президенциализма

Сравнительное обсуждение достоинств и недостатков президент­ской и парламентской систем—давняя традиция политологического сообщества. Сразу же замечу, что критиков президенциализма все­гда было больше. К их числу принадлежал даже один из немногих американских президентов, профессионально занимавшихся полити­ческой наукой, — Вудро Вильсон. Начну, однако, с выделяемых боль­шинством исследователей достоинств президентской системы.

Достоинства эти обычно связывают с наличием в политической системе самой фигуры президента. Во-первых, его всенародные вы­боры позволяют гражданам «наказать» или «вознаградить» преды­дущее политическое руководство, не опасаясь искажения народной воли разного рода закулисными сделками представителей элиты. А в условиях парламентаризма ситуация, когда потерпевшая поражение на выборах партия продолжает входить в правительство, возникает довольно часто. Таким образом, президенциализм способствует реа­лизации демократической нормы ответственности власти перед из­бирателями. Во-вторых, всенародные выборы президента повыша­ют демократическую легитимность политической системы, ибо президент всегда представляет большинство избирателей. В-третьих, при обосновании преимуществ президенциализма часто ссылаются на классическую теорию «разделения властей», утверждая, что нали­чие «сдержек и противовесов» улучшает демократию.

Как видим, аргументы в пользу президенциализма носят по пре­имуществу теоретический характер. Напротив, критики уделяют основное внимание практическому функционированию политичес­ких систем. Их главный тезис заключается в том, что президентская система более нестабильна и менее эффективна, чем парламентаризм. Американский политолог Хуан Линц озаглавил свою статью, со­держащую систематическое обоснование этого тезиса, «Опасности президенциализма». Посмотрим, в чем они состоят.

Во