Управление карьерой и аттестация государственного служащего

Важным звеном управления персоналом государственных учреждений являлась организация прохождения службы. В нор­мативных документах были определены условия служебного про­движения чиновников. К ним относились образовательный уровень, стаж работы на административных должностях, успешное исполнение обязанностей на предшествующих ступенях управ­ленческой деятельности, заслуги перед государством на поприще «служения» России. Основаниями для повышения по службе при­знавались, во-первых, выслуга лет и, во-вторых, «отличия» или «особенные труды» для «пользы Отечества». Служебная карьера первого типа была связана с приобретением чиновником права на очередной более высокий чин после определенного срока службы при условии «усердного» и «беспорочного» исполнения должност­ных обязанностей. Во втором случае сроки службы в рамках соот­ветствующих чинов сокращались наполовину или на одну треть, и в связи с этим карьерное движение ускорялось.

Если исходить из установленных в 1856 г. общих сроков выслу­ги лет, а именно в XIV—IX классах по 3 года и в VIII—VI классах по 4 года, то по этим правилам чиновник, начавший службу кол­лежским регистратором (XIV класс), мог пройти «расстояние» до чина статского советника (V класс) на основании «выслуги лет» за 24 года, а «в уважение заслуг и отличий» — за 17 лет. Для представ­ления к производству в чины выше статского советника, т. е. с IV по I класс, каких-либо служебных сроков не устанавливалось. Их «пожалование» осуществлялось исключительно указами государя.

Должностной рост персонала государственной службы также был предметом нормативного регулирования, хотя не был свободен от влияния многочисленных субъективных обстоятельств. В ряде правительственных документов в качестве условия назначения на определенные должности наряду с образованностью, чином и дру­гими требованиями указывалось наличие опыта административной деятельности. Как следует из Свода уставов о службе гражданской издания 1896 г., для замещения вакантных должностей V класса в Министерстве финансов от кандидатов требовался «надлежащий опыт службы» в ведомствах, земских и городских общественных органах в течение 5 лет, для замещения должности VI класса — не менее 3 лет. Условием выдвижения на должности V класса в Ми­нистерстве путей сообщения также являлось пятилетнее предва­рительное прохождение службы, на должности VIкласса — 3 года; лица с ученой степенью должны были иметь служебный опыт для должности V класса 3 года, VI класса — более 2 лет¹.

В карьерном движении персонала государственной службы значительную роль играла его аттестация, которая проводилась в соответствии с установленным порядком. Первоначальный отзыв о чиновниках составлялся их непосредственным руководством. Согласно одному из положений об аттестации (1909 г.), оно было обязано дать письменное заключение, содержащее «возмож­но точную и полную» характеристику служебных, умственных, нравственных и физических качеств аттестуемого.

С дополнениями и коррективами вышестоящих должностных лиц эти документы поступали к руководителям государственных учреждений. Под их председательством в сроки, установленные для периодической оценки квалификации персонала, ежегодно формировались Аттестационные совещания. Членами совеща­ний принимались заключения об аттестуемых. Положения об ат­тестации требовали, чтобы «заключения совещаний были вполне определенными и сводились к мотивированному признанию тех или иных качеств аттестуемого»¹. Правительство требовало от ру­ководящих должностных лиц объективности при проведении аттес­таций. В специальном указе Николая I от 10 мая 1850 г. «О соблю­дении строгой справедливости при аттестациях» начальствующие лица предупреждались о прямой ответственности за проявление «пристрастия или послабления» в отношении аттестуемых.

В практике выдвижения персонала на ответственные должности использовались квалификационные характеристики чиновников. В 1837 г. Комитет министров утвердил Положение, согласно которо­му «важнейшей обязанностью» губернаторов являлось постоянное и внимательное изучение деловых и нравственных качеств подчинен­ных им служащих. При этом речь шла о чиновниках, занимавших в губерниях видные посты, в том числе вице-губернаторов, председа­телей и членов гражданских и уголовных палат, губернских судов, советников и асессоров казенных палат и др.

Как требовал Комитет министров, «заключения свои о спо­собностях, нравственных качествах и вообще о степени благо­надежности тех из чиновников, которые исправляют значитель­нейшие должности, начальники губерний... доводят до сведения министерств и главных управлений по принадлежности для сооб­ражения при перемещении их и предназначении к производству в чин или иным наградам и поощрениям». В случае отрицательной квалификационной характеристики в документе давалось развер­нутое и мотивированное обоснование подобного заключения о служащем.

Конкурс и резерв в государственной службе

В управлении персоналом, хотя и в ограниченном объеме, применялась конкурсная практика замещения вакантных долж­ностей. Правительство предоставляло возможность канцелярским служителям длительной службой (12 и более лет) и по конкурсу получить право на производство в первый классный чин коллеж­ского регистратора. Принимая во внимание такие показатели, как выслуга лет, «беспорочная служба», «заслуги и достоинства», «благонадежность» и др., кадровым подразделениям министерств и губернских правлений разрешалось выдвигать кандидатов на замещение вакантных должностей XIV класса на конкурсной ос­нове. Это открывало перед низшим персоналом перспективу карь­еры уже в составе табельного чиновничества.

Одной из форм работы с персоналом являлось введение ин­ститута кандидатов на ответственные должностные посты, фор­мирование своего рода «резерва» кадров. С 40-х гг. XIX в. в Первом департаменте Сената, а позднее в Инспекторском департаменте Собственной е.и.в. канцелярии составлялись списки таких кан­дидатов и определялись меры по их подготовке к предстоящей должности. Для этого предусматривался подготовительный пе­риод от двух и более месяцев. Так, в декабре 1841 г. Сенат издал указ «О кандидатах на губернаторские места» с целью исключить «невыгодные последствия от неопытности лиц, назначавшихся на должности начальников губерний». В указе было признано необ­ходимым иметь список кандидатов и готовить их к возможному назначению. В подготовительный период они должны были ос­новательно ознакомиться со своими будущими обязанностями, изучить объем и содержание работы губернатора и губернского правления, губернских палат, комиссий, управ, дум и других управ­ленческих органов; познакомиться с требованиями министерств и главных управлений к их подразделениям на местах. Подготови­тельный период завершался собеседованием на коллегии Минис­терства внутренних дел. Выдвижение на должность губернатора могло состояться при условии, если коллегия находила кандидата достаточно подготовленным к исполнению должности руководи­теля губернии. Лишь после заключения коллегии министр обра­щался к государю с официальным представлением кандидата на пост губернатора. Назначение на эту ответственную должность было исключительной прерогативой императора.