Управление карьерой и аттестация государственного служащего
Важным звеном управления персоналом государственных учреждений являлась организация прохождения службы. В нормативных документах были определены условия служебного продвижения чиновников. К ним относились образовательный уровень, стаж работы на административных должностях, успешное исполнение обязанностей на предшествующих ступенях управленческой деятельности, заслуги перед государством на поприще «служения» России. Основаниями для повышения по службе признавались, во-первых, выслуга лет и, во-вторых, «отличия» или «особенные труды» для «пользы Отечества». Служебная карьера первого типа была связана с приобретением чиновником права на очередной более высокий чин после определенного срока службы при условии «усердного» и «беспорочного» исполнения должностных обязанностей. Во втором случае сроки службы в рамках соответствующих чинов сокращались наполовину или на одну треть, и в связи с этим карьерное движение ускорялось.
Если исходить из установленных в 1856 г. общих сроков выслуги лет, а именно в XIV—IX классах по 3 года и в VIII—VI классах по 4 года, то по этим правилам чиновник, начавший службу коллежским регистратором (XIV класс), мог пройти «расстояние» до чина статского советника (V класс) на основании «выслуги лет» за 24 года, а «в уважение заслуг и отличий» — за 17 лет. Для представления к производству в чины выше статского советника, т. е. с IV по I класс, каких-либо служебных сроков не устанавливалось. Их «пожалование» осуществлялось исключительно указами государя.
Должностной рост персонала государственной службы также был предметом нормативного регулирования, хотя не был свободен от влияния многочисленных субъективных обстоятельств. В ряде правительственных документов в качестве условия назначения на определенные должности наряду с образованностью, чином и другими требованиями указывалось наличие опыта административной деятельности. Как следует из Свода уставов о службе гражданской издания 1896 г., для замещения вакантных должностей V класса в Министерстве финансов от кандидатов требовался «надлежащий опыт службы» в ведомствах, земских и городских общественных органах в течение 5 лет, для замещения должности VI класса — не менее 3 лет. Условием выдвижения на должности V класса в Министерстве путей сообщения также являлось пятилетнее предварительное прохождение службы, на должности VIкласса — 3 года; лица с ученой степенью должны были иметь служебный опыт для должности V класса 3 года, VI класса — более 2 лет1.
В карьерном движении персонала государственной службы значительную роль играла его аттестация, которая проводилась в соответствии с установленным порядком. Первоначальный отзыв о чиновниках составлялся их непосредственным руководством. Согласно одному из положений об аттестации (1909 г.), оно было обязано дать письменное заключение, содержащее «возможно точную и полную» характеристику служебных, умственных, нравственных и физических качеств аттестуемого.
С дополнениями и коррективами вышестоящих должностных лиц эти документы поступали к руководителям государственных учреждений. Под их председательством в сроки, установленные для периодической оценки квалификации персонала, ежегодно формировались Аттестационные совещания. Членами совещаний принимались заключения об аттестуемых. Положения об аттестации требовали, чтобы «заключения совещаний были вполне определенными и сводились к мотивированному признанию тех или иных качеств аттестуемого»1. Правительство требовало от руководящих должностных лиц объективности при проведении аттестаций. В специальном указе Николая I от 10 мая 1850 г. «О соблюдении строгой справедливости при аттестациях» начальствующие лица предупреждались о прямой ответственности за проявление «пристрастия или послабления» в отношении аттестуемых.
В практике выдвижения персонала на ответственные должности использовались квалификационные характеристики чиновников. В 1837 г. Комитет министров утвердил Положение, согласно которому «важнейшей обязанностью» губернаторов являлось постоянное и внимательное изучение деловых и нравственных качеств подчиненных им служащих. При этом речь шла о чиновниках, занимавших в губерниях видные посты, в том числе вице-губернаторов, председателей и членов гражданских и уголовных палат, губернских судов, советников и асессоров казенных палат и др.
Как требовал Комитет министров, «заключения свои о способностях, нравственных качествах и вообще о степени благонадежности тех из чиновников, которые исправляют значительнейшие должности, начальники губерний... доводят до сведения министерств и главных управлений по принадлежности для соображения при перемещении их и предназначении к производству в чин или иным наградам и поощрениям». В случае отрицательной квалификационной характеристики в документе давалось развернутое и мотивированное обоснование подобного заключения о служащем.
Конкурс и резерв в государственной службе
В управлении персоналом, хотя и в ограниченном объеме, применялась конкурсная практика замещения вакантных должностей. Правительство предоставляло возможность канцелярским служителям длительной службой (12 и более лет) и по конкурсу получить право на производство в первый классный чин коллежского регистратора. Принимая во внимание такие показатели, как выслуга лет, «беспорочная служба», «заслуги и достоинства», «благонадежность» и др., кадровым подразделениям министерств и губернских правлений разрешалось выдвигать кандидатов на замещение вакантных должностей XIV класса на конкурсной основе. Это открывало перед низшим персоналом перспективу карьеры уже в составе табельного чиновничества.
Одной из форм работы с персоналом являлось введение института кандидатов на ответственные должностные посты, формирование своего рода «резерва» кадров. С 40-х гг. XIX в. в Первом департаменте Сената, а позднее в Инспекторском департаменте Собственной е.и.в. канцелярии составлялись списки таких кандидатов и определялись меры по их подготовке к предстоящей должности. Для этого предусматривался подготовительный период от двух и более месяцев. Так, в декабре 1841 г. Сенат издал указ «О кандидатах на губернаторские места» с целью исключить «невыгодные последствия от неопытности лиц, назначавшихся на должности начальников губерний». В указе было признано необходимым иметь список кандидатов и готовить их к возможному назначению. В подготовительный период они должны были основательно ознакомиться со своими будущими обязанностями, изучить объем и содержание работы губернатора и губернского правления, губернских палат, комиссий, управ, дум и других управленческих органов; познакомиться с требованиями министерств и главных управлений к их подразделениям на местах. Подготовительный период завершался собеседованием на коллегии Министерства внутренних дел. Выдвижение на должность губернатора могло состояться при условии, если коллегия находила кандидата достаточно подготовленным к исполнению должности руководителя губернии. Лишь после заключения коллегии министр обращался к государю с официальным представлением кандидата на пост губернатора. Назначение на эту ответственную должность было исключительной прерогативой императора.