Усиление органов управления государственными служащими в XIX - начале XX века

Однако сенатский департамент не смог обеспечить необхо­димый уровень руководства персоналом гражданской службы и оказался не в состоянии осуществлять целенаправленное регули­рующее влияние на комплектование и деятельность корпуса госу­дарственных служащих. В 30-х гг. XIXв. правящие круги России были вынуждены принять дополнительные меры по упорядоче­нию работы с чиновниками государственного аппарата, усилить воздействие на развитие состава служащих, установить, как гово­рилось в специальном правительственном документе, «особенное наблюдение за всем гражданским служебным персоналом в Импе­рии». В этих целях было признано необходимым создать особый Инспекторский департамент Гражданского ведомства как орган управления корпусом государственных служащих. Примечательно, что департамент создавался при Первом отделении Собственной е.и.в. канцелярии и квалифицировался Николаем I как инструмент «собственного руководства Нашего всеми гражданскими чиновни­ками». Следовательно, руководство персоналом государственной службы все более развивалось в сторону усиления централизации и его сосредоточения в администрации субъекта верховной власти. Задачи и функции нового кадрового управленческого органа были определены в указе Николая I от 5 сентября 1846 г. и Поло­жении об Инспекторском департаменте. Согласно последнему, в его компетенцию входили: «а) Определение на службу всех класс­ных чиновников и имеющих право на классный чин; б) Произ­водство в чины; в) Увольнение вовсе от службы классных чинов­ников; г) Увольнение в отпуск в таких случаях, кои превышают власть, данную министрам и Главноуправляющим отдельными частями; д) Определение к должностям, отнесенным по распи­санию к первым шести разрядам, увольнение от сих должностей и перемещение; е) Переименование из военных в гражданские, равно возвращение прежних военных чинов; ж) Принятие в рос­сийскую службу иностранцев, давших присягу на вечное поддан­ство; з) Исключение из списков выбывших из службы чиновни­ков увольнением от оной или смертью; и) Разрешение носить мундиры в отставке; й) Постоянное содержание в надлежащей полноте формулярных списков о всех состоящих в государствен­ной службе классных чиновниках; к) Составление и ведение об­щего списка всем состоящим на службе классным чиновникам по утвержденным формам отметкою последовавших перемен по всем случаям, о коих начальства имеют обязанность доставлять ежемесячные сведения; л) Составление формулярных списков о службе лиц, не имеющих над собою высшего начальства для пред­ставления к получению знаков отличия беспорочной службы, и по другим случаям; м) Наряды чиновных лиц в церемонии»¹.

Инспекторский департамент канцелярии главы государства должен был содержать максимально полный в информационном отношении банк данных о всех классных чиновниках России, «...собирать и сосредоточивать в себе все сведения, необходимые для успешного направления вверенной ему части и наблюдать за точным исполнением существующих постановлений относитель­но службы гражданских чиновников»¹.

Управление формированием, развитием и деятельностью кор­пуса гражданских служащих Инспекторский департамент канце­лярии верховного субъекта власти осуществлял посредством таких своих подразделений, как экспедиции, которые специализирова­лись на выполнении определенных функций. Первая экспедиция решала все кадровые вопросы, связанные со службой чиновников министерств и главных управлений. В компетенцию Второй экс­педиции входили служебные дела губернских чиновников. Пол­номочия Третьей экспедиции включали утверждение в чинах и должностях, переводы из одних ведомств в другие, оформление от­пусков, увольнение со службы, исключение из списков служащих по приговорам судов и другим причинам. Четвертая экспедиция занималась учетом служащих, составляла списки чиновников вы­сших, старших и низших классов; вносила изменения в эти списки на основе информации из министерств и губерний; проверяла на­личие у чиновников права находиться на государственной службе; контролировала, чтобы повышение в должности имело основание в виде документов об образовании и административном опыте. Це­лям создания полного и точного банка данных о корпусе граждан­ских служащих России служила практика ежегодной присылки в Инспекторский департамент формулярных списков чиновников, что являлось обязанностью всех административных органов, вхо­дивших в систему государственного управления².

Этим Положением регулировались меры Инспекторского де­партамента по управлению составом гражданских служащих Рос­сии. Управление осуществлялось на основе крупной и разносто­ронней нормативно-правовой базы, определявшей цели, задачи, функции и социальное значение государственной гражданской службы, формы и методы управленческой деятельности ее пер­сонала.

С учреждением Инспекторского департамента Собственной е.и.в. канцелярии верховная власть сконцентрировала в своих руках подбор, распределение, служебный рост, профессиональ­ное развитие чиновников. Этим актом она создала своего рода всероссийское управление кадров гражданского ведомства, штат которого в общей сложности составлял 92 человека. Главноуправ­ляющим департаментом являлся руководитель Первого отделе­ния Собственной е.и.в. канцелярии статс-секретарь А.С. Танеев. Деятельность Инспекторского департамента получила положи­тельную оценку правительства. По его заключению, практика управления корпусом гражданских служащих показала целесооб­разность учреждения специального департамента в канцелярии верховной власти.

Усилиями департамента имевшая место разобщенность в про­цессе формирования состава служащих и чинопроизводстве сме­нилась упорядоченностью. Устав о гражданской службе приобрел должный общественный вес и стал признанным регламентом для всего российского чиновничества. Прием, назначение на должно­сти, повышение в чинах, карьерное продвижение, использование квалификационных экзаменов и конкурсов при замещении вакант­ных должностей и прочее производились на основе нормативной правовой базы, в соответствии с общими требованиями, в рамках единого механизма управления персоналом государственного ап­парата. По заключению Николая I, Инспекторский департамент оправдал свое предназначение, способствовав упорядочению комп­лектования и развитию корпуса государственных служащих, замет­но сократив количество нарушений Устава о гражданской службе.

Под влиянием объективных потребностей социально-поли­тического и социально-экономического развития России, обще­ственного движения и рационально мыслящих администраторов того времени конец 50-х — начало 60-х гг. XIX в. ознаменовались отказом правящих кругов от крайних форм николаевской бюро­кратической государственной системы.

Известные либеральные перемены произошли и в управлении персоналом государственной службы, в том числе определенное ослабление жесткого централизма в руководстве служащими го­сударственного аппарата. Наиболее заметным проявлением этого процесса стал указ Александра II об упразднении Инспекторского департамента Собственной е.и.в. канцелярии. С 60-х гг. XIX в. На основании данного решения персонал государственной службы вновь перешел в ведение Первого департамента Сената. Наряду с этим право приема на службу и назначения на должности в сво­их структурах чиновников V, VI и других, более низких классов получили министерства и главные управления. В связи с этим в министерствах появились своего рода кадровые службы — депар­таменты общих дел.

ИМПЕРАТОР

СОБСТВЕННАЯ Е.И.В. КАНЦЕЛЯРИЯ

Первое отделение Собственной е.и.в. канцелярии

Начальник отделения

и Главноуправляющий гражданской службой

Инспекторский департамент Гражданского ведомства

Директор

Первая экспедиция департамента: чинопроизводство по министерствам и составление Высочайших приказов	Вторая экспедиция департамента: управление чинопроизводством в губерниях	Третья экспедиция департамента: управление приемом на службу, ее прохождением, утверждением в чинах и должностях, увольнением со службы	Четвертая экспедиция департамента: управление ведением списков чиновников, контроль исполнения законности при приеме на службу, правила прохождения службы и т.д.
	\
Министры 12 министерств и их канцелярии	Губернаторы 51 губернии и их канцелярии Губернские правления

Рис. 43. Система управления государственной гражданской службой

в середине XIX в.

Определенные права управлять персоналом получили губерн­ские органы. В их компетенцию вошли чиновники VII-XIV клас­сов. Естественно, решение кадровых вопросов в губерниях сосре­доточивалось в руках губернаторов. В структуре подразделений губернского правления было так называемое Общее присутствие. Именно оно выполняло функции кадровой службы в губернии. Общее присутствие вело дела о назначениях, замещении вакант­ных должностей, производстве в чины, поощрениях, взысканиях, увольнении.

Замена централизованного делопроизводства ведомственным и губернским создала значительные трудности для составления об­щего банка данных о персонале государственной службы России. Одновременно отсутствие правительственного управленческого кадрового органа делало практически невозможным проведение единой государственной политики, затрудняло формирование и функционирование корпуса гражданских служащих.

Поэтому в начале 90-х гг. XIX в. правительство создало спе­циальную комиссию для изучения вопроса о возможности вос­становления общероссийского административного органа по управлению персоналом государственного аппарата. На осно­вании выводов комиссии 6 мая 1894 г. Александр III издал указ, согласно которому правительство возвращалось к централизо­ванному руководству составом государственных служащих. «Мы признали необходимым, - говорилось в указе, - подчинить не­посредственному Нашему руководству и наблюдению все дела, касающиеся заведования гражданскими чинами Империи в пол­ном их составе, сосредоточив делопроизводство по сим делам в Собственной Нашей канцелярии»¹.

В качестве общероссийского центра по управлению персона­лом системы государственной службы был учрежден Комитет о

службе чинов гражданского ведомства. Статус Комитета был оп­ределен в установочном документе под названием «Учреждение Комитета о службе чинов гражданского ведомства и о наградах», опубликованном вскоре после майского 1894 г. указа императо­ра. Председателем Комитета являлся Главноуправляющий Собс­твенной е.и.в. канцелярией. Непосредственным руководством делами Комитета занимался товарищ Главноуправляющего (заместитель). Для решения возложенных на орган управления гражданской службой задач глава государства с участием Сената назначал членов Комитета. С 1895 г. в сферу управления Коми­тета входили служащие с IV по XIV класс, а высшие чиновники I—III классов находились в компетенции лично государя.

На основании Положения о Комитете его полномочия пре­дусматривали решение кадровых вопросов: «1) о служебных пе­ременах: а) по должностям четвертого класса и всем низшим должностям, кои замещаются с предварительного соизволения их Императорских Величеств, б) по тем должностям пятого и шесто­го классов, представления о замещении коих подлежат внесению в Собственную Его Императорского Величества Канцелярию Министрами и Главноуправляющими отдельными частями;

2) об утверждении в первом классном чине и чинах высших на основании удостоверений: об окончании курса наук в учебных заведениях, о выдержании установленных испытаний и о полу­чении ученых и академических степеней или вследствие занятия должности по ученой или учебной части;

3) о производстве в чины до пятого класса включительно за выслугу определенного законом числа лет;

4) о переименовании отставных военных в гражданские чины и о возвращении прежних военных чинов;

5) о награждении: а) чинами..., б) орденами..., в) подарками..., г) единовременными денежными выдачами, д) званием личного и почетного гражданства, з) зачетом в действительную службу времени, проведенного в частных занятиях в правительственных и общественных учреждениях, и) предоставлением права государ­ственной службы лицам, этими правами не пользующимися...»¹.

Для исполнения полномочий Комитета учреждался особый Инспекторский отдел как его рабочий орган во главе с управляющим делами Комитета на правах директора департамента. Штат отдела состоял из старших чиновников, их помощников, младших чиновников и их помощников для письма и писцов.

Кроме осуществления указанных выше полномочий Коми­тета, на Инспекторский отдел возлагались такие обязанности: «...1) собрание подробных сведений о службе всех чинов, зани­мающих классные должности; 2) составление, на основании дей­ствующих штатов, общего расписания классных должностей в Империи; 3) составление отзывов и заключений по возникающим в отдельных ведомствах предложениям о мероприятиях, имеющих отношение к гражданской службе; 4) составление списков первых четырех классов и 5) издание Адрес-календаря»¹. Исполнение этих обязанностей было распределено между тремя делопроиз-водствами Инспекторского отдела с соответствующим штатом чиновников и канцелярских служителей.

Поступившие в канцелярию субъекта верховной власти дела о служащих направлялись в Инспекторский отдел. После пре­дусмотренной правилами делопроизводства подготовки в отделе они представлялись Главноуправляющему Собственной е.и.в. канцелярией, затем вносились в Комитет о службе чинов граж­данского ведомства и докладывались на его заседании вместе с проектом Высочайшего приказа, содержавшего решение о при­еме на службу, или назначении на должность, или повышении в чине и т. д.

Наряду с этим особую группу органов управления персоналом государственной службы в 90-х гг. XIX в. составляли департамен­ты общих дел министерств и ведомств, в сферу полномочий кото­рых входили служебные вопросы чиновников VII-XIV классов. На местах право ходатайства о приеме на службу, назначении на должность, производстве в чины, выдвижении на более высокую должность, представлении к наградам и т. д. было дано губернато­рам и губернским правлениям. Подготовленные в их Общих при­сутствиях документы направлялись в Собственную е.и.в. канце­лярию для последующего рассмотрения в Инспекторском отделе и Комитете о службе чинов гражданского ведомства.

Таким образом, российским правительством была создана единая система управления персоналом государственной служ бы, которая включала кадровые институты общегосударственно­го, регионального и губернского уровня, а также отраслевых ми­нистерств и ведомств. Эта система обеспечивала формирование и развитие корпуса государственных служащих в соответствии с общими принципами на всей территории России, позволяла максимально сосредоточить его управленческую деятельность на проведении общегосударственной политики.

ИМПЕРАТОР

СОБСТВЕННАЯ Е.И.В. КАНЦЕЛЯРИЯ

Первое отделение Собственной е.и.в. канцелярии

Главноуправляющий

Комитет о службе чинов Гражданского ведомства

Управляющий делами Комитета

Инспекторский отдел как исполнительный орган

Комитета Собственной е.и.в. канцелярии

Заведующий отделом

Первое Второе Третье

делопроизводство: делопроизводство: делопроизводство:

управление замещением рассмотрение представлений управление делами

вакантных должностей министерств и ведомств о наградах чинами,

IV-V-VI и более низших о производстве в чины орденами, медалями,

классов на основе за выслугу лет, производство

представлений в I классный чин, подарками е.и.в.,

министров утверждение в чинах почетными званиями

и главноуправляющих на основании аттестатов и др.

и др. учебных заведений и др.

Департаменты общих дел 13 министерств

и главных управлений как кадровые службы:

прием на службу, назначение на должности V—XIV классов

в рамках своего ведомства, внесение в Комитет граждан­ской

службы представлений о повышении в должности

чи­нов VI и других, более высоких классов на предмет

реше­ния посредством Высочайшего приказа

Губернаторы, губернские правления и их

Общие присутствия как службы управления

персоналом

Уездные правления

Рис. 44. Система управления государственной гражданской службой в конце XIX - начале XX в.

Этот опыт всецело подтверждает правомерность включе­ния в Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. специальной главы 3, предусматривающей формирование системы управления государ­ственной службой на федеральном уровне и уровне субъектов РФ¹. Решение о создании «федерального государственного органа по управлению государственной службой и государственного орга­на по управлению государственной службой субъекта Российской Федерации» обоснованно нашло отражение и в Федеральном за­коне от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации»².