Тема 15. ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации

В соответствие со ст. 94 Конституции РФ Федеральное Собрание является Парламентом РФ.

Термин «парламент» происходит от слова «parlare» – говорить, разговаривать. Парламент – это высший общенациональный представительный орган. Первые парламенты (испанский, английский) возникли в XII-XIII вв. и поначалу были сословно-представительными учреждениями, выполнявшими функции ограничения диктатуры монарха. Основное предназначение этих парламентов было ограничивать власть монарха в интересах отдельных сословий, а не всего общества. И лишь с эпохи буржуазных революций парламент становится общенациональным представительным органом, наделенным верховной законодательной властью. Таким образом, как отмечает М. В. Баглай, народное представительство выполняет функцию соединения суверенитета народа с государственной властью, что придает всей системе правления демократический характер.

В XVIII-XIX веках парламенты были конституционно учреждены и стали избираться во многих европейских странах и США. В России парламент появился позже в результате длительной борьбы с самодержавием – после императорского манифеста 1905 г. Однако история российского парламента оказалась короткой, а попытки ограничить власть императора не столь успешны. Государственная Дума I созыва провела одну сессию и просуществовала всего 72 дня, Дума II созыва работала с 20 февраля по 2 июня 1907 года, Дума III созыва проработала с 1907 по 1912 годы, последняя в истории дореволюционной России Дума IV созыва работала с ноября 1912 по февраль 1917 года проведя пять сессий. 6 октября 1917 года Временное правительство распустило Государственную Думу. В период тоталитарного социализма народное представительство было фиктивно, поскольку парламент через принимаемые законы только оформлял решения руководства правящей партии.

Конституция 1993 года ч. 1 ст. 11 учредила Федеральное Собрание как один из органов, осуществляющих государственную власть в России. Ст. 10 Конституции определяет, что органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Эти конституционные гарантии, определяющие место парламента в системе органов государственной власти расположены в главе «Основы конституционного строя», что не позволяет даже самому парламенту изменить свой статус.

Федеральное Собрание состоит из двух палат – Государственной Думы и Совета Федерации.

Двухпалатность Федерального Собрания обусловлена, во-первых, федеративным устройством России: Государственная Дума – должна представлять все население страны, Совет Федерации – состоять из представителей субъектов федерации. Таким образом, при принятии законов должны учитываться интересы целого (России) и его частей (субъектов РФ). Во-вторых, для каждой из палат предусмотрена различная компетенция, чем обеспечивается система сдержек и противовесов в деятельности самого парламента. Совет Федерации может не одобрить принятый Государственной Думой закон, чем сдерживает Думу от принятия поспешных и необдуманных решений.

Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно. Палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ (которое было только один раз в 1993 г.), выступлений руководителей иностранных государств.

Совет Федерации

Согласно ст. 95 Конституции в Совет Федерации входят: по два представителя от каждого субъекта РФ - по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти; представители Российской Федерации, назначаемые Президентом РФ, число которых составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации - представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. «Президентские» 10% были введены поправкой к Конституции 2014 г.

Член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) или исполнительного органа государственной власти субъекта РФ наделяется полномочиями на срок полномочий соответствующего органа государственной власти субъекта РФ.

Президент РФ не может освободить назначенного до его вступления в должность члена Совета Федерации - представителя Российской Федерации в течение первого срока своих полномочий, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.

Совет Федерации является бессрочно действующим органом, его состав обновляется частично, по мере назначения его членов законодательными и исполнительными органами власти субъектов РФ.

Деятельность Совета Федерации основывается на принципах коллективного свободного обсуждения и решения вопросов. Заседания Совета Федерации проводятся открыто. В случаях, предусмотренных Регламентом Совета Федерации, палата может проводить закрытые заседания.

Совет Федерации формируется и структурируется по непартийному принципу. Совет Федерации избирает из своего состава председателя, первого заместителя и заместителей. Члены Совета Федерации не создают фракции и партийные объединения.

Органами Совета Федерации являются:

1) Совет палаты;

2) комитеты Совета Федерации;

3) комиссия Совета Федерации по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых членами Совета Федерации.

Должностными лицами Совета Федерации являются:

1) Председатель Совета Федерации;

2) первый заместитель Председателя Совета Федерации;

3) заместитель Председателя Совета Федерации Федерального;

4) председатель комитета Совета Федерации;

5) первый заместитель председателя комитета Совета Федерации;

6) заместитель председателя комитета Совета Федерации;

7) член комитета Совета Федерации.

Совет палаты образуется для подготовки и рассмотрения вопросов деятельности Совета Федерации. Совет палаты является постоянно действующим органом. В состав Совета палаты входят Председатель Совета Федерации, первый заместитель, заместители Председателя Совета Федерации, председатели комитетов Совета Федерации, которые обладают правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым Советом палаты.

Комитеты Совета Федерации образуются из числа членов палаты для разработки базовых, концептуальных предложений по реализации конституционных полномочий Совета Федерации, предварительного рассмотрения одобренных Государственной Думой и переданных на рассмотрение Совета Федерации проектов законов, а также других вопросов, отнесенных к ведению Совета Федерации Конституцией и федеральными законами. По состоянию на январь 2015 года в Совете Федерации существует 10 комитетов (по обороне и безопасности, по международным делам, по бюджету и финансовым рынкам, по экономической политике и др.).

Совет Федерации может создавать временные комиссии из числа членов палаты. Временная комиссия создается Советом Федерации на определенный срок для решения конкретной задачи. Создание временной комиссии согласовывается с комитетом Совета Федерации, в вопросы ведения которого входит вопрос ведения этой временной комиссии.

Заседания Совета Федерации проводятся в городе Москве. По решению Совета Федерации место проведения заседания может быть изменено.

Заседания Совета Федерации проводятся открыто, на гласной основе и освещаются средствами массовой информации. Совет Федерации может принять решение о проведении закрытого заседания, если предложение об этом внесено Президентом РФ, Председателем Правительства РФ, председательствующим на заседании палаты, комитетом Совета Федерации или группой членов Совета Федерации численностью не менее 25 человек. Решение о проведении закрытого заседания палаты принимается большинством голосов от числа членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании, но не менее чем одной четвертью голосов от общего числа членов Совета Федерации.

Совет Федерации собирается на сессии, как правило: на весеннюю - с 25 января по 15 июля; на осеннюю - с 16 сентября по 31 декабря.

Во время сессии Совета Федерации проводятся заседания палаты, заседания Совета палаты, заседания комитетов Совета Федерации, парламентские слушания, Дни Совета Федерации в субъектах РФ, ведется работа членов Совета Федерации в субъектах РФ.

Заседания Совета Федерации проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц.

Обеспечение деятельности Совета Федерации осуществляет Аппарат Совета Федерации. Аппарат Совета Федерации является государственным органом и обладает правами юридического лица. Структура Аппарата утверждается Председателем Совета Федерации.

Основными задачами Аппарата Совета Федерации являются:

а) правовое, информационное, организационное, аналитическое, документационное, кадровое, финансовое, материально-техническое и хозяйственное обеспечение деятельности Совета Федерации и его органов, членов Совета Федерации;

б) правовое, организационное и документационное обеспечение согласительных процедур, используемых для разрешения возникших разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой, Президентом РФ, Правительством РФ;

в) правовое, организационное, информационное, аналитическое, протокольное и паспортно-визовое обеспечение межпарламентских связей;

г) организационное, информационное и документационное обеспечение работы членов Совета Федерации с индивидуальными и коллективными обращениями граждан, поступившими в Совет Федерации.

Так же у каждого комитета Совета Федерации существует свой аппарат.

Государственная Дума

Государственная Дума состоит из 450 депутатов и избирается сроком на 5 лет (до поправок к Конституции 2008 г. этот срок составлял 4 года). С 2014 года изменен порядок формирования Государственной Думы. Если раньше выборы в Государственную Думу (1-4 созывов) проходили по смешанной системе, затем в Думу 5 и 6 созывов проходили по пропорциональной системе, то сейчас возвращена смешанная система (половина палаты будет избираться по пропорциональной системе, вторая половина – по мажоритарной).

Действующий на данный момент ФЗ от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» утрачивает силу со дня прекращения полномочий Государственной Думы 6-го созыва. Новый порядок формирования Государственной Думы регламентируется ФЗ от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», согласно которому 225 депутатов будут избираться по одномандатным округам, 225 депутатов – по федеральному избирательному округу.

В соответствие с Регламентом Государственной Думы деятельность Думы основывается на принципах политического многообразия и многопартийности, свободного обсуждения и коллективного решения вопросов. Для совместной деятельности и выражения единой позиции по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой, депутаты Государственной Думы образуют фракции.

Председатель Государственной Думы, первые заместители и заместители Председателя избираются из числа депутатов Государственной Думы. Государственная Дума самостоятельно принимает решение о числе заместителей Председателя Государственной Думы.

Совет Государственной Думы создается для предварительной подготовки и рассмотрения вопросов деятельности палаты. Членами Совета Государственной Думы с правом решающего голоса являются Председатель Думы, первые заместители, заместители Председателя Думы, руководители фракций. Если в составе фракции созданы внутрифракционные группы, то в состав Совета Государственной Думы с правом решающего голоса входят не более двух руководителей внутрифракционных групп (по поручению руководителя фракции). В работе Совета Государственной Думы могут принимать участие с правом совещательного голоса председатели комитетов Государственной Думы или по их поручению представители комитетов Государственной Думы.

Государственная Дума вправе отменить решение Совета Думы.

Фракцией является объединение депутатов Государственной Думы, избранных в составе федерального списка кандидатов, который был допущен к распределению депутатских мандатов в Думе. Во фракцию входят все депутаты Государственной Думы, избранные в составе соответствующего федерального списка кандидатов.

Фракция избирает из своего состава руководителя фракции (как правило им избирается лидер партии) и заместителя (заместителей) руководителя фракции. В составе фракции численностью более 100 депутатов Государственной Думы могут создаваться внутрифракционные группы. Численность внутрифракционной группы не может составлять менее 50 депутатов Думы. Руководителем внутрифракционной группы является первый заместитель руководителя фракции.

Депутат Государственной Думы вправе состоять только в одной фракции. Депутат вправе выйти из состава фракции, однако, в этом случае его депутатские полномочия прекратятся.

Государственная Дума образует комитеты, как правило, на основе принципа пропорционального представительства фракций. Численный состав каждого комитета определяется Государственной Думой, но не может быть, как правило, менее 12 и более 35 депутатов палаты.

Комитеты Государственной Думы: вносят предложения по формированию проекта примерной программы законопроектной работы Государственной Думы; осуществляют предварительное рассмотрение законопроектов и их подготовку к рассмотрению Думой; осуществляют подготовку заключений по законопроектам и проектам постановлений, поступившим на рассмотрение Думы; подготавливают запросы в Конституционный Суд РФ; дают заключения и предложения по соответствующим разделам проекта федерального бюджета и др. По состоянию на январь 2015 г. в Государственной Думе 30 комитетов (по Регламенту и организации работы Государственной Думы, по охране здоровья, по образованию, по аграрным вопросам, по культуре и др.).

Комитет может создавать подкомитеты по основным направлениям своей деятельности. Подкомитеты предварительно прорабатывают направляемые им председателем комитета законопроекты, иные документы и материалы, рассматривают их на своих заседаниях и подготавливают предложения по обсуждаемым вопросам к заседаниям комитета. Депутат Государственной Думы может быть членом только одного подкомитета.

Председатели комитетов, их первые заместители и заместители избираются Государственной Думой.

В Государственной Думе также образуются комиссии.

В соответствии со статьей 99 Конституции РФ Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день после избрания. Президент РФ может созвать заседание Государственной Думы ранее этого срока. Первое заседание Думы открывает старейший по возрасту депутат.

Государственная Дума собирается на весеннюю и осеннюю сессии в соответствии с распорядком работы депутатов Государственной Думы.

Депутаты Государственной Думы своевременно извещаются о вопросах, вносимых на рассмотрение палаты. Проекты документов и другие необходимые материалы предоставляются депутатам не позднее чем за три дня до их рассмотрения на заседании палаты или в иной установленный Советом Государственной Думы срок.

Аппарат Государственной Думы осуществляет правовое, организационное, документационное, аналитическое, информационное, финансовое, материально-техническое, социально-бытовое обеспечение деятельности депутатов Думы, фракций, Совета, комитетов и комиссий Государственной Думы, Председателя Думы и его заместителей. Аппарат Думы является государственным органом и обладает правами юридического лица.

Парламентарии

Парламентарии – это члены парламента – депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации.

В соответствии с ФЗ от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» членом Совета Федерации является представитель от субъекта РФ, уполномоченный осуществлять в Совете Федерации законодательные и иные полномочия, предусмотренные Конституцией и Федеральным законом.

Депутатом Государственной Думы является избранный представитель народа, уполномоченный осуществлять в Государственной Думе законодательные и иные полномочия, предусмотренные Конституцией и Федеральным законом.

Членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы не может быть гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.

Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший на день голосования 21 года.

Не имеет права быть избранным депутатом Государственной Думы гражданин Российской Федерации:

1) осужденный к лишению свободы за совершение тяжкого и (или) особо тяжкого преступления и имеющий на день голосования неснятую и непогашенную судимость за указанное преступление;

2) осужденный к лишению свободы за совершение тяжкого преступления, судимость которого снята или погашена, - до истечения 10 лет со дня снятия или погашения судимости;

3) осужденный к лишению свободы за совершение особо тяжкого преступления, судимость которого снята или погашена, - до истечения 15 лет со дня снятия или погашения судимости;

4) осужденный за совершение преступления экстремистской направленности и имеющий на день голосования неснятую и непогашенную судимость за указанное преступление;

5) подвергнутый административному наказанию за совершение административных правонарушений, предусмотренных статьями 20.3 и 20.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, если голосование на выборах депутатов Государственной Думы состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию;

6) в отношении которого вступившим в силу решением суда установлен факт призыва к совершению экстремистских действий, если указанные нарушения совершены в период, не превышающий пяти лет до дня голосования.

Срок полномочий депутата Государственной Думы начинается со дня избрания его депутатом Государственной Думы и прекращается со дня начала работы Государственной Думы нового созыва.

Кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации может быть гражданин Российской Федерации, достигший возраста 30 лет, обладающий безупречной репутацией и постоянно проживающий на территории соответствующего субъекта РФ в течение пяти лет, непосредственно предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации, либо в совокупности в течение двадцати лет, предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации. В отдельных законодательством случаях кандидат освобождается от необходимости пятилетнего проживания на территории субъекта РФ.

Не может быть кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации гражданин Российской Федерации:

1) признанный судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

2) содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда;

3) осужденный за совершение тяжкого и (или) особо тяжкого преступления и имеющий неснятую, непогашенную судимость либо ранее имевший судимость за совершение тяжкого и (или) особо тяжкого преступления, за исключением случаев, если в соответствии с новым уголовным законом это деяние не признается тяжким или особо тяжким преступлением;

4) осужденный за совершение преступления экстремистской направленности и имеющий на день принятия решения о назначении выборов соответствующего органа государственной власти субъекта РФ неснятую, непогашенную судимость за указанное преступление;

6) подвергнутый административному наказанию за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьями 20.3 и 20.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (в течение срока, когда гражданин Российской Федерации считается подвергнутым административному наказанию).

Кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации - представителя от законодательного органа субъекта РФ может быть только депутат этого органа. Он выбирается законодательным органом субъекта РФ.

Наделение полномочиями от исполнительной власти субъекта РФ имеет иной порядок. В случае, если высшее должностное лицо субъекта РФ избирается, каждый кандидат на данную должность представляет в соответствующую избирательную комиссию три кандидатуры, одна из которых в случае избрания представившего ее кандидата будет наделена полномочиями члена Совета Федерации - представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. При этом одна и та же кандидатура для наделения полномочиями члена Совета Федерации - представителя от исполнительного органа власти субъекта РФ не может быть представлена разными кандидатами на должность высшего должностного лица субъекта РФ. Список кандидатур и сведения о кандидатурах представляются кандидатом на должность высшего должностного лица субъекта РФ в соответствующую избирательную комиссию одновременно с документами, необходимыми для его регистрации в качестве кандидата на указанную должность.

Срок полномочий члена Совета Федерации соответствует сроку полномочий органа, от которого он направлен в Совет Федерации.

Досрочное прекращение полномочий парламентариев возможно в случаях:

а) письменного заявления парламентария о сложении своих полномочий;

б) избрания парламентария депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления, выборным должностным лицом иного органа государственной власти или органа местного самоуправления, а равно назначения члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы на иную государственную должность РФ, государственную должность субъекта РФ, поступления члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы на государственную или муниципальную службу;

в) участия парламентария в деятельности по управлению коммерческой организацией в случае, предусмотренном законом, осуществления им предпринимательской или другой оплачиваемой деятельности, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, финансирование которой не противоречит требованиям Федерального закона;

г) вхождения парламентария в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории России их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;

д) открытия (наличия) счетов, хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами парламентариями, их супругами и несовершеннолетними детьми;

е) утраты парламентарием гражданства Российской Федерации либо приобретения гражданства иностранного государства;

ж) вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении парламентария;

з) вступления в законную силу решения суда об ограничении дееспособности парламентария;

и) признания парламентария безвестно отсутствующим либо объявления его умершим;

к) смерти парламентария.

Полномочия депутата Государственной Думы прекращаются также в случае:

а) роспуска Государственной Думы;

б) выхода по личному заявлению из состава фракции, в которой он состоит.

Решение о прекращении полномочий парламентария принимается соответствующей палатой Федерального Собрания.

Парламентарии наделены следующими полномочиями:

1). Право законодательной инициативы;

2) Участие в заседании соответствующей палаты Федерального Собрания;

3) Депутатский запрос;

4) Право на прием в первоочередном порядке должностными лицами;

5) Право на получение и распространение информации;

И др.

Парламентарии могут иметь до пяти помощников, работающих по срочному трудовому договору. Число помощников парламентариев, работающих по срочному трудовому договору, по работе соответственно в Совете Федерации, Государственной Думе не может быть более двух.

Помощник члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы по работе соответственно в Совете Федерации, Государственной Думе, работающий по срочному служебному контракту, является федеральным государственным гражданским служащим категории «помощники (советники)», замещающим ведущую должность федеральной государственной гражданской службы.

Парламентарии вправе иметь до сорока помощников, работающих на общественных началах, по работе в Совете Федерации либо Государственной Думе, а также по работе в субъекте РФ (для членов Совета Федерации), по работе на территории, которой соответствовала региональная группа кандидатов, в которую входил депутат в качестве кандидата (для депутатов Государственной Думы).

Парламентарии – неприкосновенны. Однако, по решению соответствующей палаты депутат Государственной думы или член Совета Федерации может быть лишен неприкосновенности.

По объему социальных гарантий парламентарии приравниваются к федеральному министру. К социальным гарантиям деятельности парламентария относятся:

а) ежемесячное денежное вознаграждение, денежные поощрения и иные выплаты;

б) ежегодный оплачиваемый отпуск;

в) зачисление времени осуществления полномочий члена (депутата) Совета Федерации, депутата Государственной Думы в стаж государственной гражданской службы;

г) медицинское, санаторно-курортное обслуживание парламентариев и членов их семей;

д) пенсионное обеспечение, в том числе пенсионное обеспечение членов их семей в случае смерти члена парламентария;

е) обязательное государственное страхование члена парламентария на случай причинения вреда его здоровью и имуществу;

ж) обязательное государственное социальное страхование парламентария на случай заболевания или потери трудоспособности в период исполнения членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы своих полномочий;

з) жилищно-бытовое обеспечение парламентариев, не имеющих жилой площади в городе Москве;

и) иные социальные гарантии, предусмотренные для федеральных министров.