Ских задач публичного управления обществом.
В познании государственно-правовых явлений и процессов в теории государства
используется метод классификации, ибо без этого метода упорядочить и сопоставить всё
многообразие государственно-правовых явлений и процессов попросту невозможно.
Эффективно используется метод классификации и при изучении функций госу-
дарства.
Классификационные критерии, то есть признаки (их сумма), позволяющие отне-
сти те или иные функции к конкретному классу, группе, имеют разный характер (выде-
ляют, например, объекты и сферы государственной деятельности, временной характер и
территориальный масштаб, содержание функций и т.д.).
К числу наиболее простой можно отнести классификацию функций, базирующую-
ся на принципе разделения властей. К подобной классификации прибегал Г. Еллинек, ис-
1 Владимиров В.А. Основные функции посткоммунистического государства в области внутренней
политики. – Тверь, 1992. – С. 41.
2 Еллинек Г. Общее учение о государстве. – СПб., 1908. – С. 173, 449.
3 См.: Теория государства и права: Учебник. – М., 2005. – С. 46.
Общая теория государства
30
ходящий, правда, из посылки, что каждая функция государства направлена на достижение
его целей. Так, он писал: «правой целью обусловливается функция государства, направ-
ленная на установление и охрану права и дифференцирующаяся от другой его функции,
направленной на утверждение могущества государства споспешествование культуры»1.
При этом Еллинек выделял три функции государства: «законодательство, суд и
управление». Однако он признавал, что «наряду с этими нормальными функциями су-
ществуют ещё чрезвычайные государственные функции, которые не подходят ни под
одну из указанных категорий. Сюда относится, прежде всего, война»2.
Данная классификация, весьма распространённая за рубежом в модифицирован-
ном виде, в отечественной теории государства долгое время не признавалась, ибо мар-
ксистско-ленинская доктрина исходила из понимания социалистической государствен-
ной власти как единой, объединяющей законодательные и управленческие функции в
одном органе.
Наиболее распространено в науке традиционное разделение функций на внеш-
ние и внутренние, то есть на определение деятельности государства по отношению к
обществу, особой организацией которого и является государство (внутренняя), и по от-
ношениям к другим государственно-организованным обществам, другим государствам
(внешняя). Внутренние функции государства проявляют себя в экономической, полити-
ческой, социальной и идеологической сферах жизни общества, обращены внутрь обще-
ства. Внешние функции государства – защита общества от нападений извне, мирное со-
трудничество с другими государствами, обеспечение геополитических интересов и т.п. –
также характеризуют деятельность государства как целостной организации общества, но
уже обращены не внутрь, а вовне его жизнедеятельности.
Деление функций на внутренние и внешние – это определённое наследство, дос-
тавшееся современной отечественной теории государства от её предыдущего методоло-
гического подхода, когда классификация функций жестко привязывалась к классовой
сущности государства. При этом в теории социалистического государства (Н.В. Черно-
головкиным и другими) выделялись четыре следующие внутренние функции: хозяйст-
венно-организаторская, регулирование меры труда и потребления, культурно-
воспитательная, охрана правопорядка. В период диктатуры пролетариата в качестве
самостоятельной существовала функция подавления сопротивления эксплуататорских
классов. Объявлялся её временный, переходный характер в зависимости от особенно-
стей развития классовой борьбы в стране. Отправной точкой этой классификации явля-
лись известные положения ленинских работ.
Ключевым моментом в содержании этих внутренних функций было представле-
ние о государстве как о главном орудии социалистического строительства, которое осу-
ществляет всестороннее централизованное руководство всеми сторонами жизни общест-
ва, является собственником основных средств производства, и на этом основании интере-
сы государства имеют приоритет перед любыми общественными и личными интересами
и потребностями.
Главное содержание хозяйственно-организаторской функции составляло строго
организованное, монопольное государственное руководство экономикой, планировани-
ем, организацией и регулированием производства в масштабах страны.
К организаторско-хозяйственной примыкала функция регулирования меры труда
и потребления. Её главное назначение – организация и регулирование социальных от-
ношений, возникающих в связи с трудовой деятельностью в общественном производстве
1 Еллинек Г. Общее учение о государстве. – С. 449–450.
2 Там же.
Глава 2. Сущность государства
31
и распределении предметов потребления (зарплата, фонды общественного потребления
и т.д.), а также регулирование торгового и бытового обслуживания населения.
Культурно-воспитательная функция была призвана решать задачи государства в
идеологической сфере. В условиях существования единой государственной идеологии эта
функция приобрела особую значимость для организации и руководства образованием,
развитием литературы и искусства, средств массовой информации. Задача внедрения
официальной идеологии в сознание и поведение граждан обусловила принятие Советским
государством на себя обязанности проводить воспитательную работу среди населения.
Содержание функции охраны правопорядка было ориентировано главным обра-
зом на охрану социалистического общественного строя, социалистической собственно-
сти, укрепление государства и в меньшей степени на охрану прав и свобод граждан, лич-
ной собственности.
К внешним функциям Советского государства относились: оборона страны, взаи-
мопомощь и братское сотрудничество государств мировой системы социализма, борьба за
мир и мирное сосуществование с капиталистическими странами, поддержка национально-
освободительных движений и сотрудничество с развивающимися странами. Уже в самих
названиях этих функций раскрывается их классовая направленность и содержание.
Определенные сложности возникли при моделировании функций государства во-
обще или же применительно к эксплуататорскому типу государств. Поэтому Л.И. Каск
прибегал, например, к дополнительному подразделению функций по классовому (ос-
новному) назначению. Так, в эксплуататорском государстве он к внутренним классовым
функциям относил: регулирование антагонистических классовых отношений (в том чис-
ле подавление эксплуатируемых классов), регулирование неантагонистических классо-
вых отношений, идеологическую. К внутренним общесоциальным функциям относи-
лись: экономическая (косвенное регулирование экономики) и социализаторская (дея-
тельность, направленная на воспроизводство человека как элемента определённой
социально-экономической структуры)1.
По сферам общественной жизни функции государства могут быть разделены на
экономические, политические, социальные и идеологические. Есть точка зрения, что эти
функции осуществляются любым государством:
• экономическая (обеспечение нормального функционирования и развития эконо-
мики, в том числе посредством охраны существующих форм собственности, организации
общественных работ, планирования производства, организации внешнеэкономических
связей и пр.);
• политическая (обеспечение государственной и общественной безопасности, соци-
ального и национального согласия, подавления сопротивления противоборствующих со-
циальных сил, охрана суверенитета государств от внешних посягательств и т.п.);
• социальная (охрана прав и свобод всего населения или его части, осуществление
мер по удовлетворению социальных потребностей, поддержка необходимого уровня
жизни населения, обеспечение необходимых условий труда, его оплаты, быта и т.д.);
• идеологическая (поддержка любой, в том числе религиозной идеологии, органи-
зация образования, поддержка науки, культуры и др.).
Следует обратить внимание и на другие новационные взгляды на функции госу-
дарства.
Так, достаточно интересен подход В.А. Владимирова, который отмечает, что
функции по характеру выражения могут быть явными и скрытыми (латентными). Выра-
жение явных функций настолько очевидно, что их наблюдает каждый. Латентные же
1 Каск Л.И. Функции государства и права. – С. 193.
Общая теория государства
32
функции могут быть выявлены лишь в результате специального исследования, а также в
случаях, когда они проявляются самостоятельно через определенный отрезок времени.
В этом плане надо различать истинно латентные функции и псевдолатентные. Истинно
латентные функции и отношения возникают и развиваются в соответствии с объектив-
ными законами общественного развития. Здесь надо ясно понимать, что возможности го-
сударства в обратном воздействии на общественные отношения хотя и весьма разносто-
ронни и эффективны, но не безграничны, так как существуют скрытые, в том числе не-
познанные процессы как позитивного, так и негативного характера.
Несомненно, что многие негативные явления, например, бюрократизм, корруп-
ция, связаны с латентными отношениями и могут привести к афункциям и дисфункци-
ям, например таким, как «паралич власти» и «пробуксовка» решений. Латентные отно-
шения в силу их объективности не зависят от воли государства, могут вступать в проти-
воречие с явными его функциями. Их нельзя устранить, поэтому государство может
воздействовать лишь на ту их часть, которая проявилась. Задача науки состоит в том,
чтобы при организации осознанных отношений добиться наименьшего противоречия
между явными и латентными функциями1.
Н.Б. Пахоленко предлагает строить классификацию функций государства в за-
висимости от политического режима: «вопрос о функциях государства – часть вопроса о
публичной власти в любом обществе, и объективным основанием для их выявления, на
наш взгляд, может быть степень монополизации политической власти и соотношение
государства и общества. Тоталитарная политическая система базируется на монизме
власти; авторитарная политическая система не столь жесткая, как тоталитаризм, и мо-
жет быть определена как система ограниченного плюрализма; демократическое госу-
дарство функционирует в гражданском обществе, в саморегулирующейся среде. Таким
образом, следует различать функции тоталитарной системы, авторитарного государст-
ва и демократического»2.
Содержание функций не остаётся неизменным на всех этапах развития общества
и государства. В силу их тесной связи с сущностью, социальным назначением, формами
государства в содержании функций любого государства присутствуют как общесоциаль-
ные, так и классовые, а, по мнению А.Б. Венгерова, ещё и национальные начала.
В обществе, где социальная структура носит ярко выраженный классовый харак-
тер, где классы или другие социальные группы противостоят друг другу, прежде всего по
экономическому признаку, по своему отношению к средствам производства, государство
выступает в качестве экономически господствующего класса (классов). Оно обслуживает,
прежде всего, интересы господствующего или доминирующего класса и осуществляет
организованное насилие в отношении своих классовых противников. Отсюда – функции
государства в классово-антогонистическом обществе имеют чёткую классовую характери-
стику. Такое состояние государственности было присуще, в частности, формирующемуся
буржуазному обществу середины XIX в. Поэтому нет никаких оснований подвергать со-
мнению точность социологического анализа К. Маркса современного ему общества и ро-
ли государства. Характеризуя эту роль, Маркс писал, что деятельность государства сразу
«охватывает два момента: и выполнение общих дел, вытекающих из природы всякого
общества, и специфические функции, вытекающие из противоположности между прави-
тельством и народными массами»3.
1 Владимиров В.А. Основные функции посткоммунистического государства в области внутренней
политики. – С. 43–48.
2 Пахоленко Б.Н. От тоталитаризма к демократии: о функциях государства в переходный период
// Политические проблемы теории государства. – М., 1993.
3 Маркс К. Капитал // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 25. Ч. 1. – С. 422.
Глава 2. Сущность государства
33
По мнению Маркса, «выполнение общих дел» всегда свойственно любому государ-
ству (к какому бы историческому типу оно ни относилось), хотя конкретное содержание
«общих дел», масштабы и способы их ведения меняются от эпохи к эпохе. При этом в экс-
плуататорском обществе «общие дела» не являются результатом совпадения, гармонии ос-
новных экономическо-политических устремлений противоположных классов. Такое ис-
ключается. Это объективное свойство управлять «общими делами» не трансформирует го-
сударство в надклассовое или классово-нейтральное учреждение. Как орудие социального
управления, такое государство не перестаёт быть машиной, инструментом политического
господства класса частных собственников. Поэтому Маркс рассматривает ведение «общих
дел» в неразрывном единстве с осуществлением государством, эксплуататорским по своей
сути, «специфических функций, вытекающих из противоположности между правительст-
вом и народными массами». Эти «специфические функции», выполняемые при помощи
самых различных экономических, политико-юридических и идеологических средств, суть
непрекращающиеся попытки аппарата эксплуататорского государства умерить, сгладить
раздирающие общество антагонизмы, смягчить острейшие социальные конфликты за счет
ущемления интересов, за счёт подавления нужд непосредственных производителей.
Следует отметить, что именно те или иные классовые, «специфические функции»
объявлялись на предыдущем этапе отечественной теории государства наиболее значимы-
ми, основными, выражающими классовую сущность государства. При этом делались по-
пытки теоретически обосновать, что на некоторых этапах государственности, например на
социалистическом, эти функции являлись общесоциальными, выгодными всему обществу.
Использовалась схема: классовые функции социалистического государства выражают ин-
тересы большинства народа, трудящихся и, стало быть, являются общесоциальными.
По мнению В.А. Четвернина, «Марксова «теория насилия» вполне понятна в со-
циально-историческом контексте её понимания. Более того, осмысление всей истории
доиндустриального общества через призму классовой борьбы является вполне оправ-
данным. Но Марксова «теория насилия» (в отличие от методологии исторического ма-
териализма) вряд ли применима для анализа государственности в эпоху постиндустри-
ального общества»1.
К общесоциальному содержанию функций государства, управлению «общими де-
лами» относится всё то, что направлено на решение основных экономических, социальных,
политических и иных задач, затрагивающих интересы общества на длительном историче-
ском пути его жизнедеятельности. Основные общесоциальные функции обеспечивают су-
ществование, благополучие, а порой и выживание самого общества. Именно в этом смысле
государственная организация общества приобретает большую социальную ценность.
Уже ранние города-государства – первоначальная государственная организация
общества – берут на себя общезначимые социальные функции, прежде всего, экономиче-
ского характера: земледелие, скотоводство, металлообработка, керамика и т.п. Тем самым
государственная организация общества, демонстрируя свою социальную ценность, как бы
переводит человечество в социальную фазу развития, эволюции, создаёт цивилизацию.
При этом общесоциальное содержание функций, которое сохраняется на протяже-
нии всей истории государственности, придает все большую социальную ценность государ-
ству, хотя порой это и приобретало весьма разнообразные, даже причудливые формы.
Например, к такому общесоциальному содержанию у некоторых народов относи-
лись: поддержка мореплавания, морской торговли (островные государства, средневеко-
вые Португалия, Испания, позже Нидерланды), защита и воспроизводство рыбных ре-
1 Четвернин В.А. Размышления по поводу теоретических представлений о государстве // Государ-
ство и право. – 1992. – №5. – С. 4.
Общая теория государства
34
сурсов (некоторые скандинавские и тихоокеанские страны). А у иных народов именно
сомнение в своей языковой или религиозной самобытности становилось объективно об-
щесоциальным содержанием деятельности государства независимо от того, какой тип это
государство являло или в каких формах устройства существовало и функционировало.
Именно общесоциальные функции характеризуют в наибольшей степени деятель-
ную сторону государства, что, кстати, умалялось, а порой вообще игнорировалось на преды-
дущем этапе отечественной теории государства. Неисполнение или некачественное испол-
нение именно этих функций государства приводило и приводит к ослаблению государства,
а порой к его распаду, разрушению и даже исчезновению. Характеристика взаимосвязи
этих процессов достаточно исчерпывающе описана Г. Спенсером и другими учёными.
Классовые функции – это те направления деятельности государства, которые в наи-
более полной, яркой степени выражают классовые интересы, волю того класса, той социаль-
ной силы, группы, которые господствуют в данном обществе, захватывают и осуществляют
государственную власть (при этом речь идёт о широком понимании классов как определён-
ных социальных, организованных структур общества).
К классовым функциям относится, прежде всего, подавление господствующим
классом с помощью государства (главным образом используя карательные органы госу-
дарства – армию, полицию, пенитенциарные учреждения) своих классовых противников.
Причём подавление на первоначальных этапах развития государственности осуществля-
ется внеэкономическим принуждением: присваиваются результаты чужого труда, чужое
имущество, классовые противники устраняются от участия в политической, духовной
жизни общества, используется судебное и в основном внесудебное преследование, а ино-
гда классовые противники устраняются физически.
Но классовые функции могут осуществляться и экономическим путем, что харак-
терно для последующих этапов государственности – с помощью налоговой системы, тру-
дового законодательства, устанавливающего жёсткий порядок (продолжительность рабо-
чего времени, трудовая (данность, штрафы и т.п.), участия государства в денежной сис-
теме, например путём эмиссии, инфляции, девальвации и т.д. Наряду с классовым
содержанием функций большое значение в жизнедеятельности государства всегда, в том
числе и в последнее время, имело и национальное содержание функций.
Эта характеристика связана с той деятельность государства, которая направлена
на сохранение и развитие национальной культуры, языка, самобытности, традиций, са-
мого существования и воспроизводства этноса, который собственно и выступает в госу-
дарственно-организованной форме. Так, в ч. 2 ст. 6 Конституции Республики Польша
1997 г. отмечается, что «Республика Польша оказывает помощь полякам, проживающим
за границей, в сохранении их связей с национальным культурным наследием»1.
Национальное содержание функций государства близко к общесоциальному, но
не сливается с ним. Весьма часто государственная деятельность должна обеспечивать
именно национальные интересы этноса, формирующего государство, касается ли это
геополитических интересов, защиты соотечественников, оказавшихся в силу тех или
иных исторических, политических процессов на территории других государств, развития
национального самосознания, религиозного возрождения и т.п. Сюда же входит и задача
гармонизации интересов этноса и этнических меньшинств на самой территории государ-
ства, если население имеет многонациональный состав.
Стремление к образованию национального государства, по мнению Э. Яна, обяза-
но своим происхождением идее народного суверенитета2. Мысль о том, что совокупность
людей может стать нацией, притязающей на собственное государство, но не имеющее та-
1 Конституция Республики Польша // Конституции зарубежных стран. Сборник. – М., 2000. –С. 291.
2 См.: Ян Э. Демократия и национализм: единство или противоречие? // Полис. – 1996. – №1. –С. 34.
Глава 2. Сущность государства
35
кового, оформляется лишь в XVIII в., когда зарождается идея о народном суверенитете, о
легитимации власти через волю, интересы и потребности народа (с перехода от династи-
ческого к народному суверенитету, от Божьей милости к воле народа)1.
Национальная характеристика функций государства охватывает не только их со-
держание, направленность, но и то, как это содержание реализуется, то есть в каких фор-
мах, с помощью каких способов эти функции осуществляются: в демократических или
авторитарных, политических или насильственных формах.
Анализ национального содержания функций государства демонстрирует и соци-
альную ценность государства, эффективность существования этноса в государственно
организованной форме. Этот анализ показывает, почему распад, разрушение, а тем более
исчезновение государства представляет собой ни что иное, как национальную катастро-
фу. Однако на основе исторического опыта встаёт вопрос о социальной цене, которую
приходится платить народу при осуществлении национально-функциональной деятель-
ности государства, особенно в современных условиях, когда так переплетаются нацио-
нальные, политические, территориальные и иные интересы, когда появились ядерные и
иные грозные средства, которые могут быть использованы для решения межнациональ-
ных, этнических конфликтов. Кроме того, следует учитывать, что на Земле в настоящее
время живёт более 2000 этносов, большинство из которых в своём национальном самосоз-
нании понимает социальную ценность собственной государственности. Но возможно ли
существование такого числа государств на Земле, не рождает ли современное состояние
государственности принципиально новые, в частности укрупнённые типы и формы го-
сударств? Появление Европейского сообщества, образование Союзного государства Бело-
руссии и России свидетельствуют, что такие самоорганизующиеся процессы в истории
государственности начались и должны осмысливаться также в рамках теории государства.
Механизм государства
Функции государства реализуются при помощи механизма (аппарата) государст-
ва. Под механизмом (аппаратом) государства понимается специально созданная и по-