Управление в общественных объединениях. Управление в политических партиях

В современных условиях партии играют важнейшую роль в обществе, и эта роль теперь закрепляется в конституциях. Во многих странах, в том числе и в России, приняты специальные законы о политических партиях. Согласно законодательству многих стран, включая Россию, партии — единственный вид общественных объединений, которые вправе заниматься политической деятельностью, т.е. выдвигать кандидатов на выборах, проводить массовые мероприятия под политическими лозунгами. Конечно, есть и иные способы выдвижения кандидатов (например, самовыдвижение), другие пути инициирования референдума (создание инициативных групп) или проведения политических акций. Однако следует иметь в виду, что во многих странах политические акции, проводимые не партиями, а иными объединениями, считаются незаконными. Если есть желание заниматься политикой, нужно идти в партию. Указанное обстоятельство существенно отличает внутрипартийную деятельность, внутреннее управление в партиях от внутреннего управления в других общественных объединениях.

Роль партий в обществе, их отношения с государством в разным странах неодинаковы. В демократических странах (Германия, Франция и др.), где существует многопартийность, партии содействуют формированию политической воли народа и ее выражению на выборах. В тоталитарных государствах (например, в прошлом в фашистской Германии, Италии, Испании) законодательство разрешало деятельность только одной партии, во главе которой стоял фюрер, дуче, кау-дильо. В странах тоталитарного социализма закрепляется руководящая роль в обществе и государстве одной партии — коммунистической, а другие партии, если они есть, должны быть союзными с коммунистической партией и отнюдь не оппозиционными ей. В связи с этим, хотя органы управления партийными делами внешне могут быть похожи ми (съезды, центральные комитеты и т.д.), принципы внутреннего управления в партиях той и другой группы стран неодинаковы. В демократических партиях решения вырабатываются на основе компромиссов, взаимных уступок, согласования разных позиций; в партиях тоталитарного типа действует, по существу, приказной порядок, хотя уставы могут содержать положения о внутрипартийной демократии.

Основные принципы управления в партиях устанавливаются законами о политических партиях. Российский закон 2001 г. определяет партию как «общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления» (п. 1 ст. 3).

Законы о партиях всегда закрепляют определенный порядок создания партии. Обычно он сложнее, чем порядок образования других добровольных, в том числе общественных, объединений. Согласно российскому Закону о политических партиях для создания политической партии необходимо провести учредительный съезд. Для его подготовки формируется организационный комитет в составе не менее 10 человек. Членами комитета могут быть только лица, имеющие право быть членами партии (т.е. граждане РФ, обладающие политическими правами). Организационный комитет уведомляет федеральный орган, имеющий право принимать решения о регистрации политических партий, о намерении создать партию, сообщает ее предполагаемое название, сведения о членах организационного комитета, протокол собрания организационного комитета и др. После этого организационный комитет осуществляет организационную и информационно-пропагандистскую деятельность по подготовке региональных отделений партии в субъектах РФ и лишь после их создания в более чем половине субъектов РФ проводит учредительный съезд партии. Он будет правомочным, если в нем участвуют делегаты от региональных отделений более половины субъектов РФ. Приблизительно такие же требования установлены для созыва съезда общероссийского общественного объединения, движения при принятии решения о преобразовании такого объединения в партию. Партия обязана в течение месяца опубликовать в официальном органе — «Российской газете» основные положения своей программы объемом не менее двухсот газетных строк. Однако после съезда она еще не имеет прав юридического лица, а приобретает их только после государственной регистрации.

Следует учесть, что в России, как и в некоторых других федеративных государствах (например, в Бразилии), закон не разрешает создавать в субъектах Федерации самостоятельные партии. Политические партии могут быть только общероссийскими, в субъектах Федерации могут создаваться лишь отделения партий. В некоторых федеративных государствах в субъектах федераций существуют свои партии (Германия, Индия и др.).

В России, как и в других демократических странах, не разрешается создание партий, ставящих антиконституционные цели. Российское законодательство запрещает создание партий, цели и действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя, нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных и военизированных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной розни (защита идей социальной справедливости и соответствующая деятельность не рассматривается как разжигание социальной розни). Не допускается создание политических партий по признакам профессиональной, расовой, национальной или релиоизной принадлежности. Структурные подразделения партий могут создаваться и действовать только по территориальному признаку. Партии не вправе образовывать свои структуры и осуществлять какую-либо деятельность (в том числе пропагандистскую) в государственных и негосударственных организациях (на предприятиях, в учреждениях, учебных заведениях, в Вооруженых силах, органах государственной власти и местного самоуправления, в правоохранительных органах и т.д.). Запрещается также вмешательство политических партий в учебный процесс образовательных учреждений. Не допускается создание и деятельность на территории РФ иностранных партий и их подразделений (в отличие от партий такие подразделения возможны для многих других общественных объединений).

Для того чтобы получить государственную регистрацию, а следовательно, права юридического лица, партии нужно отвечать определенным условиям. Иногда она должна иметь определенное число членов (в России — 10 тыс.), создать региональные объединения (в России — более чем в половине субъектов РФ). Во многих странах подобных требований нет, но принята концепция так называемой национальной партии. Это название вовсе не связано с этническими признаками (в ряде развивающихся стран, особенно в Африке, создание партий из лиц одного племени, этнической группы запрещено). Национальной партией признается такая, которая получает стабильно (в течение нескольких лет) определенный процент голосов избирателей на выборах парламента, реже — президента (например, 4% голосов в Индии). Национальные партии пользуются некоторыми преимуществами на выборах (им, например, не нужно собирать подписи избирателей в поддержку своих депутатов).

В российском законодательстве нет понятия национальной партии, но есть аналогичные условия: согласно Федеральному закону от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (п. 16 ст. 38) не требуется сбора подписей или внесения избирательного залога для регистрации кандидатов или списков кандидатов, выдвинутых теми партиями, которые были допущены на предыдущих выборах в Государственную Думу к распределению депутатских мест, т.е. преодолели заградительный 5%-ный барьер (на выборах в Государственную Думу 2003 г. таких партий было шесть).

Политическая партия в России может быть ликвидирована решением ее высшего органа (съезда) или суда, ее деятельность может быть приостановлена судом. Судебная ликвидация партии допускается в следующих случаях: если деятельность, которую она осуществляет, запрещена законом (направлена на насильственное изменение основ конституционного строя, нарушение целостности государства, разжигание социальной, национальной, расовой и религиозной розни и т.д.); если партия создает свои подразделения не по территориальному признаку, а в государственных, муниципальных органах и в других структурах не устранила в установленный судом срок нарушений, явившихся основанием для приостановления ее деятельности; если отсутствует необходимое число членов партии или число региональных объединений; если партия не участвует в выборах в течение пяти лет. Ликвидация партии осуществляется по решению Верховного Суда РФ, ее регионального отделения — по решению высшего суда общей юрисдикции в данном субъекте РФ. Заявление о ликвидации партии (ее регионального отделения) подает в суд регистратор.

В случае нарушения партией (ее региональным отделением) Конституции РФ или федеральных законов ее деятельность может быть приостановлена. Этому предшествует письменное предупреждение регистратора с установлением срока для исправления допущенных нарушений. Предупреждение может быть обжаловано в суд. Если нарушения не исправлены и предупреждение не было обжаловано в суд (или было оставлено в силе решением суда), после вынесения двух письменных предупреждений регистратор может обратиться в суд с заявлением о приостановлении деятельности партии. Правда, как уже говорилось, в случае грубых нарушений Конституции РФ и федерального законодательства, связанных с политическим экстремизмом, регистратор и прокурор могут приостановить деятельность партии, а суд — распустить ее и без двух предварительных предупреждений.

Партия действует через своих членов. Членство в политической партии, в отличие от многих других общественных объединений, в России может быть только индивидуальным (за рубежом, например, в Лейбористской партии Великобритании или Институционно-революционной партии Мексики существует и индивидуальное, и коллективное членство, причем по числу членов последнее преобладает). В партиях в России не могут состоять помимо иностранцев, лиц без гражданства граждане, признанные судом недееспособными. Прием в партию осуществляется на основе личных письменных заявлений (в других странах, например, в США — иначе), это регулируется ее уставом. В России прием в партию производится на общих собраниях членов первичной (территориальной) организации, устав других партий предусматривает прием новых членов партии в торжественной обстановке высшим руководством. Российский гражданин может быть членом только одной партии и состоять в одной региональной организации (по месту жительства). Членство в партии не может быть ограничено признаками социальной, национальной, расовой или религиозной принадлежности в зависимости от пола, прописки, места жительства. Ограничения для отдельных категорий граждан либо обязанность приостанавливать свое членство в партии могут быть установлены только федеральными законами (не могут быть членами партии, например, военнослужащие или работники правоохранительных органов). Членство гражданина в какой-либо партии или отсутствие такового не может служить причиной для ограничения его прав и свобод, а также не может служить основанием для предоставления ему каких-либо преимуществ. Запрещается в официальных документах требовать от лица сведения о его членстве (отсутствии членства) в партии. Члены партии не связаны ее решениями при исполнении своих должностных и служебных обязанностей в органах государства, субъектов РФ или в местном самоуправлении.

Права и обязанности членов партии регулируются ее уставом. Вместе с тем в России некоторые особо важные права члена партии перечислены в законе. Члены политической партии имеют право избирать и быть избранными в руководящие органы партии, ее региональных отделений, иных структурных подразделений, получить информацию о деятельности партии и ее руководящих органов, а также обжаловать решения и действия руководящих органов и лиц в порядке, предусмотренном уставом партии. Согласно закону партии должны создавать своим членам — мужчинам и женщинам, российским гражданам всех национальностей равные возможности для представительства в руководящих органах партии, в списках кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и местного самоуправления.

Для внутреннего управления в партии определяющее значение имеют те нормы Закона о партиях, которые закрепляют основные принципы деятельности политической партии, ее цели и задачи, взаимоотношения партий и государства (включая государственную поддержку партий), права и обязанности партий, их внутреннее устройство, участие в выборах и референдумах, регулируют имущественные вопросы (включая денежные средства) и хозяйственную деятельность партии. Внутреннее управление в партии должно соответствовать этим положениям, равно как и другим нормам данного Закона и иного законодательства.

К числу основных принципов деятельности партии, которые имеют ключевое значение для внутрипартийного управления, закон относит добровольность (свободное вступление в партию и выход из нее), самоуправление (управление партийными делами со стороны ее членов, избранными ими партийными органами), законность (деятельность на основе закона и в рамках закона) и гласность (партии действуют гласно, информация об их учредительных и программных документах общедоступна). Политические партии свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов деятельности. Ограничения этой свободы устанавливаются только законами (например, о партиях, о чрезвычайном, военном положении).

Конкретные цели и задачи партии регулируются ее уставом и программой, но законодательство многих стран устанавливает общие положения о целях партии. Такие нормы содержатся в конституциях некоторых стран (Германии 1949 г., Франции 1958 г., Португалии 1976 г., Испании 1978 г., Бразилии 1988 г., Польши 1997 г., Венесуэлы 1999 г. и др.), в законах о партиях (Великобритания и др.). В России о целях и задачах партий говорится в Законе 2001 г. Он устанавливает, что основными целями партии являются: формулирование общественного мнения, политическое образование и воспитание граждан, выражение мнений граждан по вопросам общественной жизни, доведение этих мнений до сведения широкой общественности и органов государственной власти; выдвижение кандидатов и участие в выборах в органы государственной власти и местного самоуправления, участие в работе этих органов.

Внутреннее управление в партии во многом зависит от отношений между партиями и государством в данной стране. Определяя принципы этих отношений, российский закон устанавливает, что не допускается вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность партий. Лица, замещающие государственные и муниципальные должности и находящиеся на такой службе, не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения в интересах какой-либо политической партии. Эти лица, за исключением депутатов представительных органов (государственных и муниципальных), не могут быть связаны решениями политической партии при исполнении своих должностных или служебных обязанностей.

Невмешательство государства в дела партий не исключает государственной и муниципальной поддержки политических партий. Такая поддержка должна осуществляться на равных условиях по отношению ко всем партиям. Ее формами являются: обеспечение равного доступа к государственным и муниципальным средствам массовой информации; предоставление на равных условиях с другими партиями, а также государственными и муниципальными учреждениями помещений и средств связи, находящихся в государственной и муниципальной собственности; обеспечение равных условий участия в избирательных компаниях, референдумах, общественных и политических акциях. Государственная поддержка осуществляется также путем государственного финансирования за счет средств федерального бюджета тех партий, которые пользуются определенной поддержкой избирателей, в России — тех, которые получают на последних выборах в Государственную Думу или Президента РФ не менее трех процентов голосов избирателей, принявших участие в выборах, или чьи кандидаты побеждают не менее чем в 12 избирательных округах по выборам в Думу. Сумма, получаемая такой партией в России, составляет 0,005 минимального размера оплаты труда, помноженного на число голосов избирателей, подавших голоса за список партии по федеральному округу или за тех более 12 кандидатов, которые были избраны по одномандатным округам от данной партии, или за кандидата на должность Президента РФ, выдвинутого данной партией (при существующем минимальном размере оплаты труда данная сумма составляет: 600 руб. х 0,005 = 3 руб., помноженных на число голосов избирателей, поданных за данную партию).

Закрепленные в законодательстве права и обязанности политической партии определяют сферу ее деятельности. Политические партии в порядке, закрепленном законодательством РФ, могут свободно распространять информацию о своей деятельности, пропагандировать свои взгляды, цели и задачи; участвовать в выработке решений органов государственной власти и местного самоуправления в порядке, установленном законодательством РФ; участвовать в выборах и референдумах; создавать, реорганизовывать и упразднять свои региональные, местные и первичные организации, в том числе с правами юридического лица; проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования и иные публичные мероприятия; образовывать издательства, информационные агентства, полиграфические предприятия, средства массовой информации, образовательные учреждения (но только дополнительного образования для взрослых); пользоваться на равных условиях государственными и муниципальными средствами массовой информации; создавать объединения с другими организациями (но без права юридического лица), представлять законные интересы своих членов; устанавливать международные связи с объединениями иностранных государств и вступать в международные ассоциации.

В собственности партии может находиться любое имущество, но при условии, что оно необходимо для деятельности, предусмотренной Законом о политических партиях, программой и уставом самой партии. Собственником этого имущества являются партия, ее региональные отделения (в отношении их имущества), а не члены партии. В партии и ее структурных подразделениях должны быть лица, которые несут ответственность за партийное имущество и финансы партии.

В состав имущества входят денежные средства партии. Они формируются за счет вступительных и членских взносов (если их уплата предусмотрена уставом партии); средств федерального бюджета, которые предоставляются партиям государством на условиях и в размере, указанных выше; пожертвований; поступлений от мероприятий, проводимых партией; доходов от предпринимательской деятельности (в рамках, которые были указаны выше), поступлений от гражданско-правовых сделок (купля-продажа, обмен и др.), от других не запрещенных законом поступлений. Особенно детально законодательство регулирует пожертвования, устанавливая круг лиц, имеющих на это право, и размеры пожертвований. Не допускаются пожертвования партии и ее региональным отделениям от иностранных государств и иностранных юридических лиц, иностранных граждан, лиц без гражданства, граждан РФ, не достигших 18 лет, международных объединений, российских юридических лиц с иностранным участием, если доля иностранного капитала в них более 30%, государственных и муниципальных органов и организаций, воинских частей и учреждений, правоохранительных органов, анонимных лиц. Юридическое лицо может пожертвовать политической партии (ее региональному отделению) в течение календарного года не более 100 тыс, минимальных размеров оплаты труда (на 2004 г. это 60 млн руб.), физическое лицо — не более 10 тыс, минимальных размеров оплаты труда (6 млн руб.).

Партия может осуществлять предпринимательскую деятельность, но, как и всякие некоммерческие объединения, не в целях извлечения прибыли, а в рамках выполнения своих уставных задач.

Деятельность партии должна соответствовать тем условиям, которые определены законом как обязанности партии. В России партия должна соблюдать в своей деятельности Конституцию РФ, иные нормативные правовые акты РФ, собственный устав; ежегодно представлять в региональные органы данные о численности членов партии в каждом из структурных подразделений, копии финансовых отчетов партии и региональных отделений с правами юридического лица (эти отделения должны также регистрироваться по месту их нахождения). Партия, ее региональные подразделения обязаны допускать представителей регистрирующих органов на свои открытые мероприятия; извещать заблаговременно избирательную комиссию соответствующего уровня о предстоящем выдвижении ею кандидатов на выборах и допускать представителей избирательной комиссии на такие мероприятия. Партия и ее отделения должны ежегодно представлять в регистрирующие органы сведения о количестве выдвинутых и зарегистрированных кандидатов на выборах.

Деятельность партии в основном ориентирована па выборы в органы государства. Она не только имеет право участвовать в выборах, но и должна это делать, если хочет сохраниться как зарегистрированная партия со всеми правами юридического лица, вытекающими из факта государственной регистрации. Партия признается участвующей в выборах в одном из следующих случаев: она (блок, в котором участвует партия) выдвигает зарегистрированный партийный список кандидатов или кандидатов не менее чем в 5% одномандатных округов на выборах в Государственную Думу или кандидата на выборах на должность Президента РФ; выдвигает кандидатов на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) не менее чем в 10% субъектов РФ (на 2004 г. — это девять субъектов РФ); выдвигает кандидатов в депутаты законодательных (представительных) органов субъектов РФ не менее чем в 20% субъектах РФ (18 субъектов РФ); выдвигает кандидатов в органы местного самоуправления более чем в половине субъектов РФ. Политическая партия, не принимавшая в течение пяти лет подряд участие в выборах, считается ликвидированной.

Российский Закон о политических партиях содержит принципиальные положения о внутреннем устройстве партии (детельно это регулируется ее уставом). Согласно Закону партия должна иметь устав, программу и руководящие органы. Политическая партия, ее региональные отделения, члены партии должны действовать в соответствии с ее уставом. Устав, поправки и дополнения к нему могут быть приняты только на съезде партии. Принятие нового устава, изменения и дополнения к нему подлежат государственной регистрации. В уставе должны содержаться обязательные положения, предусмотренные законом. Это: наименование партии, включая сокращенное, а также описание символов партии, если они имеются; цели и задачи партии; условия и порядок приобретения и утраты членства в партии; права и обязанности членов партии; порядок учета членов партии; создание, реорганизация, ликвидация политической партии и ее региональных отделений; порядок избрания руководящих и контрольно-ревизионных органов партии и ее подразделений; порядок внесения изменений и дополнений в устав и программу партии; порядок управления имуществом, денежными средствами в партии и ее региональных отделениях, включая соответствующую отчетность; порядок выдвижения кандидатов (списков кандидатов) на выборные должности в органы государственной власти и местного самоуправления, основания и порядок отзыва партией уже зарегистрированных в ходе выборов кандидатур. Кроме этих обязательных положений, устав может содержать и другие положения, которые съезд партии считает целесообразным включить.

Программа партии — другой ее обязательный документ. Эта обязанность отличает партию от многих других общественных объединений. «Политическая партия должна иметь программу», — говорится в ч. 1 ст. 22 Закона о политических партиях. Программа определяет принципы партии, ее цели и задачи, а также методы реализации целей и решения задач. Изменения и дополнения, вносимые в программу, представляются в федеральный регистрирующий орган для сведения.

Управление деятельностью партии осуществляется созданными ее членами органами. Высший руководящий орган политической партии — ее съезд (в Великобритании — конференция). В России съезд партии состоит из делегатов, избранных на региональных конференциях (в субъектах РФ) партии. На практике во многих партиях наряду с избранными делегатами участниками съезда являются руководители партии, ее лидер (председатель партии), его заместитель (заместители). Съезд является полномочным, если на нем присутствуют делегаты от большинства регионов, в которых партия имеет свои отделения. На съезде избираются высшие постоянно действующие руководящие органы партии, действующие между съездами (центральный комитет, правление, президиум и др.). Например, в КПРФ действует Центральный комитет, в Аграрной партии России — Центральный совет, в Единой России — Высший совет.

Российский Закон о политических партиях не устанавливает периодичность съездов партии. Однако избрание руководящих органов политической партии должно осуществляться не реже одного раза в четыре года. Поскольку такие органы избираются на съезде, следовательно, съезды не могут собираться реже одного раза в четыре года. Конституции некоторых зарубежных стран устанавливают периодичность съездов (в Либерии — раз в четыре года); в Великобритании конференции крупнейших партий — консерваторов и лейбористов созываются ежегодно осенью. Региональные конференции (общие собрания) отделений политических партий должны созываться по меньшей мере раз в два года, поскольку это срок для избрания их руководящих органов. Региональные конференции состоят из делегатов, избранных первичными организациями, общее собрание созывается в составе всех членов партии (это обычно бывает, если число членов в региональном отделении невелико).

Организация органов партийного руководства на местах регулируется уставами партий. В них закреплен разный порядок, но обычно в первичных организациях, создаваемых в городах, городских районах, населенных пунктах, на общих собраниях избираются бюро, комитет, правление. Иногда избирается только руководитель низовой организации (он обычно называется председателем или секретарем). На съездах, конференциях, общих собраниях обсуждаются вопросы жизни партии, принимаются решения, обращения, производится прием в члены партии.

Принятие программы, устава, избрание руководящих органов, выдвижение кандидатов на выборах, решения о реорганизации или ликвидации партии, ее региональных отделений, другие важные решения, как устанавливает российский Закон о политических партиях, могут приниматься лишь на съезде партии. Такой же порядок предусмотрен с соблюдением ряда их особенностей и для региональных отделений (у них нет, например, своих программ и уставов). На их конференциях или общих собраниях избираются также делегаты на съезд партии.

На съездах партий и конференциях региональных отделений (поскольку они являются юридическими лицами) наряду с руководящими органами избираются также контрольно-ревизионные органы (обычно наблюдательные, контрольные, ревизионные комиссии). Они проверяют финансовую деятельность партии и результаты докладывают на съезде, конференции. В первичных организациях, если они не являются юридическими лицами (а являться таковыми они могут лишь тогда, когда небольшое региональное отделение партии одновременно есть первичная организация), как правило, контрольно-ревизионные комиссии не создаются.

В Законе о политических партиях ничего не говорится о внешнем аудите — комплексной проверке финансовой деятельности партии специалистами-аудиторами (аудиторской фирмой). В зарубежных странах законодательство уделяет этим вопросам большое внимание.