Соотношение исполнительной власти и государственного управления.

Изложенные далее положения дают необходимую основу для решения вопроса о соотношении исполнительной власти и государственного управления. Ранее подобный вопрос не возникал, поскольку государственное управление безоговорочно отождествлялось с исполнительно-распорядительной деятельностью. Сейчас он актуален в силу того, что термин "исполнительно-распорядительная деятельность" утратил свое универсальное значение, исчез из нормативных правовых актов.

Тем не менее, сохранилась единая основа - исполнение. Она в равной мере характеризует как исполнительно-распорядительную деятельность (т.е. государственное управление в его "старом" понимании), так и деятельность по реализации исполнительной власти. При этом надо учитывать, что исполнительная власть в значительной степени - категория политико-правовая, в то время как государственное управление - организационно-правовая.

Право на жизнь имеют обе эти государственно-правовые категории, несмотря на то, что в Конституции РФ нет упоминания о государственном управлении. Тем не менее, государственное управление - реальность, без которой не может работать государственно-властный механизм. Поэтому государственное управление по своему назначению представляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть.

В этом смысле интерес представляет, например, раздел III Водного кодекса РФ - "Государственное управление в области использования и охраны водных объектов", где говорится об "органах исполнительной власти, осуществляющих государственное управление" в регулируемой Кодексом области[6]. Сформулированный вывод подтверждают также принятые в последнее время указы Президента РФ о совершенствовании государственного управления в различных сферах государственной деятельности.

Следует иметь в виду, что понятие "государственное управление" - более широкое, нежели понятие "исполнительная власть". Последняя в известном смысле производна от государственного управления. Она призвана определить объем и характер государственно-властных полномочий, реализуемых в процессе государственно-управленческой деятельности. В то же время государственное управление - это и есть тот вид деятельности, который направлен на практическую реализацию исполнительной власти. Последняя, по существу, составляет содержание деятельности по государственному управлению, выражая, прежде всего ее функциональную (исполнительную) направленность.

Соответственно все субъекты исполнительной власти одновременно являются звеньями системы государственного управления. Однако далеко не все такого рода звенья могут быть субъектами исполнительной власти в ее конституционном смысле. В противном случае придется признать в качестве таковых, например, администрацию государственной организации либо концерна и т.п., таких звеньев системы государственного управления, которые находятся за пределами действия принципа разделения властей.

В нормативных правовых актах часто говорится об исполнительных органах. Очевидно, что орган исполнительной власти не может не быть одновременно и исполнительным органом. Тем не менее "исполнительный орган" - собирательный термин, который может быть использован для обозначения всех субъектов государственно-управленческой деятельности, включая субъекты исполнительной власти, а также органы управления, действующие за пределами практической реализации исполнительной власти (например, исполнительные органы системы местного самоуправления, органы управления жизнью организаций, общественных объединений, коммерческих структур).

Сейчас происходят процессы, свидетельствующие об известном уменьшении удельного веса государственного управления некоторыми областями жизни, прежде всего экономикой. Это не умаляет роли исполнительной власти и государственно-управленческой деятельности в целом. Служебная роль государства как основного субъекта управления сохраняется и в условиях разгосударствления, приватизации, акционирования, становления институтов частной собственности, развития местного самоуправления. Указанные общественные явления не проявляются сами по себе, стихийно. Они требуют не только государственной поддержки, защиты, но и регулирования.

В связи с этим интерес приобретает соотношение понятий "государственное управление" и "государственное регулирование".

Государственное управление или практическая реализация исполнительной власти по своей юридической сути есть регулирующая деятельность. Однако при анализе его механизма и структуры нередко звучат чуть ли не как антиподы два основополагающих понятия - управление и регулирование. Законодательные и подзаконные правовые акты часто отдают предпочтение регулированию. Вместе с тем еще чаще два названных понятия подменяют друг друга, причем четкое разграничение между ними не проводится.

Каковы исходные позиции правильного понимания возникшей проблемы?

Прежде всего - учет функциональной структуры процесса управления, в соответствии с которой общая теория управления и теория государственного управления характеризуют регулирование как непременный элемент управленческой деятельности или одну из общеуправленческих функций.

Следовательно, не управление является частью регулирования, а наоборот - регулирование есть часть управления, т.е. его функция. Значение ее несомненно, так как суть регулирования состоит в упорядочении, налаживании, в направлении движения и развития, в подчинении определенному порядку, в установлении правильного взаимодействия, в создании условий нормальной работы.

В подобном понимании регулирование тождественно содержанию управления, что естественно, ибо часть всегда выражает основные признаки целого. Регулирование наиболее ярко выражает тот комплекс действий, которые совершаются в процессе управленческой деятельности. Эти его качества определяются тем, что по смыслу содержания регулирование осуществляется главным образом путем установления наиболее общих правил управления (программ), которыми должны руководствоваться участники управленческих отношений, корректировки этих правил в связи с изменениями ситуации в сфере управления (внесение в них изменений и дополнений), устранения условий, нарушающих нормальный ход управления (контроль и его последствия).

Соответственно в административно-правовом аспекте оно проявляется как нормативное регулирование, осуществляемое полномочными субъектами исполнительной власти в определенных для них сферах деятельности.

Важнейшие аспекты государственного регулирования в сфере реализации исполнительной власти отнесены к компетенции органов законодательной власти. В качестве иллюстрации можно назвать федеральные законы: "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" от 8 декабря 2003г.[7]; "О приватизации государственного и муниципального имущества" от 21 декабря 2001г.[8].

Фактически же традиционными правовыми формами именно регулирования в его четком юридическом смысле являются все нормативные правовые акты. Административно-правовое регулирование, суть которого отражает место административного права в правовой системе Российской Федерации, юридически выражает государственное регулирование как ведущую функцию государственного управления. Тем самым обеспечивается поддержание управляемой системы в заданном режиме. При этом решаются различного рода вопросы общего либо индивидуального характера, возникающие по тем или иным причинам в управляемых отраслях или сферах. Именно в таком смысле звучат часто употребляемые в управленческой практике трафареты: "вопрос урегулирован", "урегулированы возникшие разногласия" и т.п. Собственно исполнительная деятельность, каковой является государственное управление, обязательно предполагает оперативное регулирование текущих управленческих взаимосвязей, их защиту, а также контроль за состоянием управляемой системы.

Следовательно, на основе анализа функциональной структуры управления невозможно противопоставлять государственное регулирование и государственное управление. Тем не менее, были предприняты попытки разграничить его с государственным управлением уже в чисто административно-правовом смысле.

Так, в содержание государственного регулирования стали включать управляющее воздействие на не подчиненные данному органу исполнительной власти объекты, в то время как управление квалифицируется в качестве воздействия на подчиненные (подведомственные) объекты.

В другом варианте предполагается, что деятельность негосударственных объектов регулируется, а государственных - управляется.

В действительности управленческая практика и ее юридическое оформление подобные варианты разграничения управления и регулирования не подтверждают.

Так, федеральные министерства непосредственно управляют соответствующими субъектами в рамках установленной для них сферы деятельности. Но одновременно они координируют в этой сфере деятельность других федеральных органов исполнительной власти, организационно им не подчиненных. Следовательно, в компетенции министерств закрепляются их возможности не только управлять подчиненными объектами, но и координировать деятельность не подчиненных объектов. При этом имеется в виду осуществление ими этой управленческой функции (координации) в отношении не только исполнительных органов, но и, что принципиально важно, юридических и физических лиц. Например, Министерство природных ресурсов РФ является органом управления подчиненными ему территориальными органами. Налицо подтверждение того факта, что министерство осуществляет управление подведомственными объектами. Одновременно оно координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти в сфере воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов. Полномочия министерства определены таким образом, что его решения в пределах компетенции обязательны для исполнения органами исполнительной власти, недропользователями, водопользователями и лесопользователями независимо от формы их собственности и ведомственной принадлежности.

По своей сути министерская координация свидетельствует о том, что фактически в ней находит свое специфическое выражение регулирующая функция. И об этом недвусмысленно говорится в нормативных актах, регламентирующих административно-правовой статус федеральных министерств.

Естественно, что объектом регулирования в названных случаях являются, в первую очередь, подведомственные этим министерствам организации. Но это не исключает из числа таких объектов и неподведомственные организации. Так, Министерство здравоохранения и социального развития РФ регулирует деятельность учреждений здравоохранения независимо от их ведомственной принадлежности и формы собственности.

Итак, на примере министерств допустим вывод о том, что в деятельности этого основного звена системы федеральных органов исполнительной власти представлены начала и управления, и регулирования. Фактически нормативное регулирование осуществляется отраслевыми министерствами в целях упорядочивающего воздействия, прежде всего на объекты данной отраслевой принадлежности, а также и вне этих пределов; ими осуществляется и внутриотраслевой (часто и внеотраслевой) контроль.

Фактически нет таких органов исполнительной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, которые не осуществляли бы в определенном объеме регулирующие функции. Так, Правительство РФ осуществляет регулирование в социально-экономической сфере, экономических процессов, валютное регулирование и т.п. Причем Правительство регулирует деятельность организационно подчиненных ему органов исполнительной власти, а также и не подчиненных ему органов исполнительной власти субъектов Федерации. Среди федеральных органов исполнительной власти есть осуществляющие регулирование естественных монополий в области связи, транспорта и энергетики. Все они в той или иной форме при реализации своей компетенции используют юридически властные полномочия надведомственного характера, причем указанные полномочия распространяются на объекты как государственной, так и других форм собственности. В силу этого нет никаких оснований для того, чтобы управление адресовать только объектам государственной собственности, а регулирование - только объектам негосударственной собственности.

Регулирующие функции "в установленной сфере деятельности" возложены фактически на все виды органов исполнительной власти.

При осуществлении регулирующих и координирующих функций все названные органы в том или ином объеме используют надведомственные (юридически властные) полномочия в отношении объектов независимо от их ведомственной принадлежности и формы собственности.

На основе изложенного очевидно, что каждый орган исполнительной власти осуществляет государственное управление, в механизме которого в большем или меньшем объеме представлены элементы государственного регулирования. В подобном смысле государственное управление шире по своему объему, чем государственное регулирование.

Таким образом, государственное регулирование не может противопоставляться государственному управлению в силу того, что фактически их характеризуют одни и те же признаки.