Лекція 9.2. Європейський Парламент і Європейська рада

1. Європейський Парламент. Його роль і історія підстави.

2. Порядок організації діяльності і його внутрішня структура.

3. Повноваження Європейського Парламенту.

4. Відповідальність Парламенту і його членів.

5.Європейська Рада: історія підстави і його сучасна структура.

6. Основні функції і повноваження Європейської Ради.

7. Правова основа діяльності Європейської Ради.

Огляд основних центральних інститутів влади іноді починають з парламенту — найвищого представницького і законодавчого органу влади. Європейський парламент — інститут Союзу, що представляє народи ЄС, разом узяті. Парламент веде своє походження від Асамблеї Європейського об'єднання вугілля і стали (з 1958 р. — Асамблея Європейських співтовариств, після 1987 р. — Європейський парламент).

З 1979 р. члени Європарламенту обираються загальним прямим голосуванням строком на п'ять років. При цьому кожен громадянин Союзу може голосувати або балотуватися кандидатом в будь-якій державі-члені, де він проживає (статті 20 і 22 Договору про функціонування Європейського Союзу; стаття 39 Хартії Європейського Союзу про основні права).

Чисельний склад Європарламенту в «новому» Союзі не зазнав істотних змін. Парламент не повинен налічувати більше 751 депутата (замість 785 в 2004-2009 рр.), а кількість парламентаріїв, що обираються в кожній державі-члені, залежить від чисельності його населення. Характерний, що з року в рік держави, які входять до складу ЄС, надають йому все більше повноважень: якщо в 1957 році Римський договір закріпив за ним статус консультативного і контролюючого органу, то вже Маахстріхтськім договором 1992 роки за Європарламентом було закріплене провідне місце серед інших інституцій, створених в рамках ЄС.

Європейський Парламент починає своє існування від Загальної Асамблеї Європейського Співтовариства вугілля і стали, затвердженої в числі інших інститутів Паризьким договором 1951 роки.

Термін "асамблея" був використаний для визначення аналогічних органів ЕЭС і Евратома. У 1958 р. єдина Асамблея Європейських Співтовариств проголосила себе Парламентською Асамблеєю, а в 1962 р. - Європейським Парламентом.

Асамблея Європейських Співтовариств в першу чергу займала дуже скромне положення в системі надгосударственних інститутів. У Договорі про ЕЭС (ст. 138) вона характеризувалася як орган, що здійснює "повноваження по розгляду і контролю", а її права в законодавчій сфері зводилися лише до "консультації" Ради і Комісії, тобто представленню необов'язкових по своїй силі висновків по законопроектах. Таким чином, Асамблея була переважно консультативним органом, хоч і мала деякі владні повноваження (вагоміше з них - право відправляти у відставку Комісію шляхом використання вотуму недовір'я).

Надалі правове положення Європейського Парламенту дещо змінилося. У 70-х роках він одержав спільно з Радою право затверджувати бюджет і почав обиратися прямим загальним голосуванням громадян Співтовариства, яке значно відобразилося на його авторитеті. Єдиний Європейський Акт в 1986 р. розширив його повноваження в законодавчому процесі, ввівши так звану процедуру співпраці, а Договір про Європейський Союз перетворив Європарламент на орган, що спільно законодавчо діє з Радою з певного круга питань.

Кожна наступна реформа засновницьких договорів (Амстердамський договір в 1997г. і Ніццкий договір в 2001г.) поступово розширювала законодавчу владу Парламенту, який аналогічно представницьким органам парламентських республік і монархій отримав також право затверджувати "уряд" ЄС - Європейську Комісію і окремо її голови.

Таким чином, з часу підстави Європейського Парламенту його повноваження постійно розширювалися, роблячи цей інститут більш значущим і вагомим.

Свого часу виникнення цього інституту було пов'язано з необхідністю додати демократичний характер інституційному механізму Європейського Співтовариства, діяльність якого практично виведена з-під контролю національних парламентів. При цьому потрібно мати на увазі, що Європарламент був тим інститутом Євросоюзу, який мав найбільший потенціал щодо розширення повноважень у межах Співтовариства.

Резиденцією Європейського Парламенту є місто Страсбург. Штаб-квартира Генерального секретаріату знаходиться в Люксембурзі, а більшість засідань фракцій і комітетів відбуваються в Брюсселі. Така ситуація створює великі незручності для функціонування Європейського Парламенту.

Як вже наголошувалося вище, Європейський Парламент складається з представників народів держав-членів Європейського Союзу, які обираються прямим загальним голосуванням. Відповідно до Акту про проведення загальних і прямих виборів депутатів Європейського Парламенту. Ст.190 Договори про створення Європейського Співтовариства визначає, що термін повноважень представників складає п'ять років. Достроковий розпуск членів Парламенту не передбачений. Парламентські вибори у всіх державах-членах відбуваються одночасно в травні, хоча можуть відбуватися і не в один день.

Рівень представлення тієї або іншої держави залежить не тільки від кількості його населення, але і від його впливу на рішення загальних проблем держав Європейського Союзу. При цьому невеликі держави одержують дещо більше місць, ніж повинні були одержати за умови пропорційного представництва. Кількість депутатських місць для кожної країни зафіксована в Ніццком договорі. Кількість членів Парламенту з 2009 р. складала 732. За Лісабонським Договором 2007 р. Парламент не повинен налічувати більше 751 депутата. Відповідно до «Рішення Європейської ради, що фіксує склад Європейського парламенту» 2007 р. був встановлений прийом убуваючої пропорційності як сукупність трьох ознак, які включають: 1) дотримання максимальної (96) і мінімальної (6) кількості місць як жорсткого діапазону, в межах якого повинна визначатися квота будь-якої держави-члена; 2) «чим більша чисельність населення держави-члена, тим на більше число місць воно має право»; 3) «чим більша чисельність населення держави-члена, тим більша кількість жителів, яка представляє кожного з його європейських депутатів».

Не дивлячись на існуючу систему квот, депутати Європарламенту не є представниками окремих держав-членів. Де б не знаходився депутат він є представником всіх народів, які є громадянами Європейського Союзу.

Одним з важливих елементів організації Європейського Парламенту є політичні групи (фракції), їх розвитку і участі в діяльності Парламенту було присвячено декілька статей Ніццкого договору. Відповідно до цих статей у фракції об'єднуються депутати на основі близькості політичних інтересів. Проте депутати, представлені в евро-парламентськіх політичних партіях, не є єдиними членами цих партій. Кількісний склад партії значно перевищує кількість її представників в Парламенті.

Європейський Парламент здійснює свою діяльність на постійній основі. Основну масу часу депутати проводять не на пленарних засіданнях, а на засіданнях комітетів. Чергові сесії тривають від однієї до двох тижнів. Щорічно проводиться одна сесія Парламенту (вона починається в другий вівторок березня) і дванадцять пленарних засідань, які є відкритими для громадськості.

Внутрішня структура (організація) Європейського Парламенту складається з таких основних складових: Голова і його заступники, Конференція Голів, Бюро Парламенту, парламентські комісії і комітети, Генеральний секретаріат.

Голова обирається депутатами на два з половиною роки шляхом таємного голосування. Допускається повторне обрання на цей термін. Окрім традиційних повноважень по управлінню пленарними засіданнями (відкриває і закриває їх, надає слово депутатам, оголошує результати голосування, вживає заходи дисциплінарного стягнення щодо депутатів і відвідувачів і т. п.) Голова Європарламенту виступає як офіційний представник очолюваного їм інституту у відносинах з іншими органами Європейського Союзу, а також іноземних держав. Від імені Парламенту його Голова підписує парламентські акти, тексти регламентів, директив і рішень, прийнятих спільно Європарламентом і Радою.

Заступники Голови також обираються депутатами з свого складу на два з половиною роки з правом на переобрання. Кількість заступників складає 14. Заступники виконують повноваження Голови у разі його відсутності.

Разом з Головою заступники створюють Бюро Європарламенту. Окрім цього в Бюро входять також п'ять квесторів, які наділені адміністративними і дисциплінарними функціями. На відміну від Голови і віце-голів квестори мають лише право дорадчого голосу. Бюро вирішує деякі фінансові, організаційні, адміністративні справи депутатів, організацій при Парламенті, його секретаріату і інших органів, вирішує питання, пов'язані з проведенням засідань, складає штатний розклад для Генерального секретаріату Європарламенту, дає вказівки квесторам і тому подібне.

Конференція Голів складається з Голови Парламенту і керівників політичних груп (керівника політичної групи може представляти її член). Депутати, які не входять ні в одну з політичних груп Європейського Парламенту делегують двох своїх представників, які, проте, не наділені правом голосу. Мета діяльності Конференції Голів - досягнення згоди на рівні політичних сил в Парламенті. Конференція також ухвалює рішення з питань організації роботи і планування діяльності Парламенту.

Окрім Бюро і Конференції Голів в структурі Європарламенту функціонують ще два органи, які наділені консультативними повноваженнями: Конференція керівників комісій і конференція керівників делегацій. Ці органи дають рекомендації Бюро і Конференції Голів з питань функціонування, відповідно, парламентських комісій і міжпарламентських делегацій, які включають депутатів Європарламенту. Вони виконують спеціальні завдання за дорученнями Бюро і Конференції Голів.

Значну роль в діяльності Європарламенту грають комісії (постійні і тимчасові). Завдання постійних комісій - попередній аналіз проектів рішень, які підлягають ухваленню Парламентом. У систему постійних комісій входять: Комісія у міжнародних справах, правах людини і оборонної політики; Бюджетна комісія; Комісія по бюджетному контролю; Комісія із питань економічної і валютної системи; Комісія із питань культури молоді, освіти, засобів масової інформації і спорту; Комісія з прав і свобод громадян, правосуддя і внутрішнім справам та інші (всього 17 комісій).

Тимчасові комісії утворюються для вивчення будь-якого окремого питання. Після надання доповіді з дослідженого питання на пленарному засіданні вони припиняють своє існування.

Разом з комісіями існують комітети, які створюються на постійній або тимчасовій основі. Комітети розглядають питання, які передані на їх обговорення, а також питання, які винесені на порядок денний за їх власною ініціативою. Члени Європейської Комісії або їх повноважні представники повинні звітувати перед відповідним комітетом в межах своєї компетенції. Вони надають роз'яснення рішень Комісії, поданих в Раду документів, а також позиції, які Комісія відстоює в Європейській Раді. Комітети відповідають за формулювання позиції Парламенту щодо пропозицій Європейської Комісії, за підготовку запропонованих Парламентом поправок до будь-яких «загальних позицій», розробленою Європейською Радою і парламентських резолюцій, розроблених Парламентом за власною ініціативою.

Генеральний секретаріат є апаратом, який забезпечує нормальну роботу Парламенту в цілому і його членів (переклад паперів, технічне обслуговування і т. п.). На відміну від розглянутих вище структурних підрозділів Європарламенту, працівники Генерального секретаріату не є самими парламентаріями, а знаходяться на цивільній службі ЄС.

У механізмі управління «оновленого» ЄС Європейський парламент покликаний здійснювати чотири функції, перші дві з них — спільно з Радою Європейського Союзу, дві інші — самостійно (параграф 1 статті 14 Договору про Європейський Союз):

1) законодавча функція — видання законодавчих актів Європейського Союзу у формі регламентів, директив, а також рішень Законодавчі акти «нового» ЄС в більшості випадків повинні видаватися спільно Європарламентом і Радою за пропозицією Комісії в рамках «звичайної законодавчої процедури» (параграф 1 статті 289 Договору про функціонування ЄС). Остання виступає аналогом процедури сумісного ухвалення рішень, що використалася в «старому» Союзі з 1993 р. (колишня стаття 251 Договору про установу Європейського співтовариства). Кількість питань, до яких підлягає застосуванню звичайна законодавча процедура, істотно збільшена Лісабонським договором 2007 р., що свідчить про чергове серйозне посилення позицій Європейського парламенту в механізмі управління ЄС.

2) бюджетна функція — ухвалення бюджету Європейського Союзу і контроль за його виконанням.

3) функція політичного контролю — один з найважливіших напрямів діяльності всіх парламентів, витікаюче з їх демократичної природи.

4) консультативна функція — стара з функцій Європейського парламенту, за допомогою якої він бере участь в обговоренні і ухваленні рішень на рівні ЄС, але з правом дорадчого голосу (у формі консультативних висновків и/или юридично необов'язкових резолюцій). Консультативна процедура служила історично першою формою участі Європейського парламенту в законодавчому процесі ЄС (існує з 1950-х років). У «оновленому» Союзі вона стала головним різновидом «спеціальної законодавчої процедури» (параграф 2 статті 289 Договору про функціонування ЄС).

Як і Рада Європейська рада є інститутом ЄС, що представляє інтереси держав-членів цієї організації. Фактично Європейська рада виникла ще у середині 1970-х років як регулярна зустріч у верхах керівників всіх держав-членів (глав держав або урядів) за участю Голови Комісії.

Саме за Лісабонським договором 2007 р. Європейська рада стала інститутом ЄС, що представляє інтереси держав-членів цієї організації.

Відзначимо, що Європейська рада виникла у середині 1970-х років як регулярна зустріч у верхах керівників всіх держав-членів (глав держав або урядів) за участю Голови Комісії.

До складу цієї структури входять президенти і прем'єр-міністри всіх країн ЄС, а також Голова Європейської Комісії, а в ролі помічників виступають міністри закордонних справ і один з членів Єврокомісії. Крім того, перед кожною нарадою Європейської Ради виступає Голова Європейського Парламенту. В даний час Європейська Рада збирається чотири рази на рік. Його Головою є президент або прем'єр-міністр країни, яка зараз головує в Раді Європейського Союзу.

Зважаючи на зростаюче значення діяльності ЄС в національному політичному житті, доцільно, щоб президенти і прем'єр-міністри країн мали можливість регулярно зустрічатися і обговорювати основні проблеми Європи. Спочатку правовою основою діяльності Європейської Ради залишалися виключно міжурядові угоди країн-членів ЄС. Після ухвалення Маастріхтського договору Європейська Рада самостійно визначала загальнополітичний курс розвитку ЄС, а також принципи і ключові напрями загальної політики в галузі безпеки і міжнародних відносин. Відповідно до Маастріхтськім договору Європейська Рада офіційно стала ініціатором головних політичних рішень Союзу і одержав повноваження вирішувати найбільш складні питання, по яких міністри (на нарадах Ради Європейського Союзу) не змогли домовитися. Європейська Рада була своєрідною стартовою лінією для ширших політичних ініціатив Союзу і форумом для розгляду спірних питань, не решенних в Раді ЄС. Європейська Рада є інстанцією-арбітром в тих випадках, коли якась з його країн-членів намагався перешкодити ухваленню рішення кваліфікаційною більшістю голосів.

Функції Європейської ради визначаються таким чином: давати Союзу необхідні «спонукальні імпульси» для його розвитку і визначати для нього «загальні політичні орієнтири і пріоритети» (параграф 1 статті 15 Договору про Європейський Союз).

Згадані імпульси, орієнтири і пріоритети традиційно оформляються документом під назвою «висновки» Європейської ради (conclusions). Висновки приймаються за підсумками кожної сесії Європейської ради, які відтепер повинні проводитися не рідше за два рази в півріччя (фактично такий порядок діє і в даний час).

Висновки Європейської ради не мають юридично обов'язкової сили і не входять в систему правових актів Союзу (див. нижче, пункт 2.8 коментаря). В той же час унаслідок високого посадового положення членів Європейської ради ці документи на практиці мають величезну політичну роль і зумовлюють подальші кроки по розвитку європейської інтеграції.

Відсутність у Європейської ради власних повноважень з видання юридично обов'язкових актів не давало можливості в «старому» Союзі віднести його до інститутів, тобто центральних елементів механізму управління ЄС (див. вище, пункт 2.7.1 коментаря). З моменту створення і до цього дня Європейська рада відносилася до категорії «простих» органів ЄС, що явно не відповідало його реальному значенню в управлінні інтеграційними процесами.

В рамках «нового» Союзу подібна дискримінація Європейської ради буде усунена. Після вступу через Лісабонський договір Європейська рада стане повноправним елементом «інституційного механізму» ЄС. У офіційному переліку інститутів Союзу він займає друге місце (відразу після Європейського парламенту). Визнання Європейської ради інститутом ЄС послужило передумовою для наділу його повноваженнями видавати правові акти Союзу у формі рішень. Останні мають юридично обов'язкову силу, але не повинні бути направлені на уніфікацію або гармонізацію національного права держав-членів — на відміну від регламентів і директив ЄС (див. нижче, пункт 2.8 коментаря).

Одночасно засновницькі документи прямо забороняють Європейській раді здійснювати законодавчу функцію, яка є винятковою прерогативою Європейського парламенту і Ради Європейського Союзу (остання пропозиція параграфа 1 статті 15 Договору про Європейський Союз).

У «оновленому» ЄС рішеннями Європейської ради, зокрема, визначатимуться стратегічні інтереси і цілі діяльності Союзу на міжнародній арені (зовнішньополітичної діяльності ЄС), а також спеціальні принципи і орієнтири для загальної зовнішньої політики і політики безпеки Союзу (статті 22 і 26 Договору про Європейський Союз);

На розсуд Європейської ради як інституту, що включає вищих посадовців всіх держав-членів, залишене видання деяких рішень організаційного характеру, які направлені на уточнення і доповнення правил засновницьких документів ЄС і мають для Союзу фактично «конституційно-правовий» характер.

Сюди відноситься, наприклад, визначення квот держав-членів при виборах Європарламенту (див. вище), системи ротації держав-членів після того, як Європейська комісія включатиме громадян не всіх країн ЄС (див. нижче) або розповсюдження повноважень Європейської прокуратури на інші злочини крім тих, які безпосередньо роблять замах на фінансові інтереси ЄС (параграф 4 статті 86 Договору про функціонування ЄС).

Європейській раді також відводиться ключова роль в процедурі перегляду засновницьких документів ЄС. Саме на підставі його рішення проводитиметься скликання спеціального «конвенту», покликаного розробляти проекти подальшого перегляду Договору про Європейський Союз и/или Договори про функціонування Європейського Союзу. В рамках «спрощених процедур перегляду» (параграфи 6—7 статті 48 Договору про Європейський Союз) Європейській раді надане право самостійно, без скликання конвенту і міжурядової конференції, ухвалювати рішення про перегляд окремих положень засновницьких документів. Новими важливими прерогативами Європейської ради після вступу через Лісабонський договір стало право висувати кандидата на пост Голови Європейської комісії і право призначати Верховного представника Союзу у закордонних справах і політиці безпеки.

Лісабонський договір також розширив можливості Європейської ради виступати як арбітр по врегулюванню розбіжностей між державами-членами, зокрема розбіжностей при обговоренні проектів нових законодавчих актів ЄС (не дивлячись на те, що сама по собі Європейська рада, як вже наголошувалося, не здійснює законодавчу функцію).

Відносно законопроектів з деяких питань (наприклад, координація режимів соціального забезпечення або гармонізація кримінального і карно-процесуального права) представники держав-членів мають право вимагати передачі їх на розгляд Європейської ради. В цьому випадку нормативний акт може бути прийнятий, тільки якщо Європейська рада підтримає його на основі консенсусу (тобто з схвалення керівників всіх країн ЄС). За відсутності консенсусу законопроект може бути прийнятий і одержати обов'язкову силу лише відносно зацікавлених в ньому держав-членів (в рамках механізму «просунутої співпраці»).

Таким чином, Європейська рада в механізмі управління «оновленого» Союзу виступає інстанцією стратегічного керівництва, політичного планування, а також політичного арбітражу між державами-членами.

Контрольні питання

1. Назвіть склад інституційної системи ЄС.

2. На яких постулатах заснована інституційна система Європейського Союзу і як вона історично розвивалася?

3. Виділіть частини і розділи договори, в яких визначений статус інститутів ЄС.

4. Розкрійте особливість концептуальної основи інституційної системи.

5. Назвіть складові частини організациональной системи ЄС.

6. Що вніс в інституційну систему Лісабонський договір 2007 г.?

Література

1. Аракелян М. Р. Василенко Н.Д. Курс лекцій по праву Європейського Союзу. — Одеса: Юрідічна література, 2008.

2. Європейський Союз: Основоположні акти в редакції Лісабонського договору з коментарями. — М.: ІНФРА-М, 2008.

3. Містеліс Л.А., Загнітко О.П., Петров Р.А. Учбові матеріали по

вивченню курсу «Введення в європейське право». – Донецьк, 1995.

4. Посольський В. Европейській Союз: інституційні основі європейській інтеграції. – ДО.:Смолоскип, 2002.

5. Право Європейського союзу: Підручник / Під ред. С. Ю. Кашкина. – М., 2006.

6. Топорнін Б.Н. Європейське право: Підручник. – Х., 2000.

7. Право Європейського Союзу: Навч. посіб. / За ред.. Р. А. Петрова. – К.: Істина, 2010.