Глава 37. Соединенные Штаты Америки
Эволюция основных конституционно-правовых институтов в системе разделения властей США в XX в. Институт президентства за период XX в. претерпел множество изменений. После 60-х гг. XIX в., когда доктрина сильной президентской власти сформировалась под влиянием личности А.Линкольна, даже появился тезис о «президентской форме правления» в США. Усилению этого тезиса способствовало появление «сильных» президентов в двадцатом веке: республиканца Т.Рузвельта (1901- -1909 гг.), демократа В.Вильсона (1913- -1921 гг.), демократа Фр.Д.Рузвельта (1933- -1945 гг.), демократа Дж.Ф.Кеннеди (1961- -1963 гг.), республиканца Р.Рейгана (1981- -1989 гг.). Еще в XIX в. Президента Э.Джексона (1829- -1837 гг.) называли тем президентом, который сместил баланс между президентом и конгрессом в сторону президента, т.к. его 12 вето оказались непреодолимыми для Капитолия. В XX в. Президент Фр.Д.Рузвельт применил обычное вето 372 раза, а «карманное» - - 263 раза, причем преодолеть вето Рузвельта конгрессу удалось лишь 9 раз.
В области внешней политики именно Фр.Д.Рузвельт положил начало практике издания президентом исполнительных приказов о начале военных действий, не нуждавшихся в предварительном формальном согласии конгресса, и стал реальным главнокомандующим. Впоследствии многие военные акции американских президентов – Трумэна в Северной Корее, Л.Б.Джонсона во Вьетнаме, Дж.Буша в Персидском заливе - - сводились к беспрепятственному осуществлению ими своих внешнеполитических полномочий без предварительных санкций конгресса США.
Таблица 20.  Рост числа государственных служащих в федеральном правительстве с 1930 - 1950 гг. (общее число чиновников достигло 8 млн. чел.) |
В XX в. в США наметилась тендения к усилению исполнительной власти посредством разрастания управленческого аппарата (табл. 20). Если при первых президентах существовали три департамента - - госдепартамент, департамент обороны и департамент финансов, созданные еще Дж. Вашингтоном в 1789 г., то самый «молодой», четырнадцатый по счету департамент по делам ветеранов, создал в 1988 г. Р.Рейган.
Совокупность всех департаментов именуется «кабинетом США», и заняты в «кабинете» около 3 млн служащих. Крупнейшая, не предусмотренная федеральной конституцией, административная служба при президенте США - - Исполнительное управление Президента (ИУП) - - появилась по инициативе Фр.Д. Рузвельта в 1939 г. В настоящее время ИУП насчитывает 14 подразделений со штатом более двух тысяч человек, и в его составе - - наиболее приближенные президенту лица.
Но самое любопытное явление в исполнительной власти США в новейшее время - - это существование там более 60-ти независимых агентств, правительственных корпораций и квазиофициальных служб. Часть из них, например, CIA (ЦРУ) или USIA (Информационная служба США) непосредственно подчинены президенту; другая часть, например, Почтовая служба США - - департаменту транспорта. Некоторые из этих служб широко известны во всем мире, например, Федеральная резервная система, NASA, Федеральная торговая комиссия, Агентство по защите окружающей среды и др. Другие службы узкопрофильные: таковы Служба долины реки Теннесси, Корпорация развития «Пенсильвания-Авеню», Национальная комиссия по планированию столицы и др. Перечисленные службы, корпорации, агентства призваны всемерно содействовать конституционной системе управления страной, однако их существование одновременно приводит к чрезмерной бюрократизации аппарата исполнительной власти США в новейший период.
Законодательная власть, сосредоточенная на федеральном уровне в конгрессе США, в течение XX века подверглась изменениям. В правление «слабых» президентов конгресс усиливал свои прерогативы за счет так называемых «подразумеваемых полномочий» (ст.1, разд.8, п.18 Конституции). Эластичная конституционная формулировка, предполагающая право конгресса издавать все законы, каковые будут «необходимы и уместны», допускает, что конгресс может учредить самостоятельное расследование (например, Уотергейт при Никсоне или «Моникагейт» при Клинтоне) и возбудить процедуру импичмента. Импичмент в отношении американских президентов ни разу не заканчивался судом над ними – тем не менее, в истории были три случая попыток отстранения президентов посредством импичмента: в отношении Э.Джонсона в 1868 г. – в Сенате не хватило одного голоса; Р.Никсона в 1974 г. (он подал в отставку, не дожидаясь окончания процедуры) и Б.Клинтона в 1999 г. (импичмент не состоялся).
Конституционные новеллы в избирательном праве конгресса в новейшей истории - - это право женщин избирать представителей и сенаторов с 1920 г. (Поправка XIX); право граждан избирать конгрессменов независимо от уплаты налогов (Поправка XXIV, 1964); право избирать в конгресс с 18-ти лет (Поправка XXIV, 1971).
Очень сложной является современная процедура прохождения законопроекта: она включает примерно 20 стадий. Основная работа по подготовке законопроекта ведется по устоявшейся практике в комитетах конгресса, которые получили название «кладбища законопроектов»,потому что большинство инициатив завершается именно в их недрах. Но в то же время почти 90% законопроектов, одобренных постоянными комитетами конгресса, обречены на то, чтобы стать законами. Комитетов в конгрессе множество: объединенные; комитеты всей палаты; специальные; согласительные; постоянные. У последних самая главная роль. В современномконгрессе 22 постоянных комитета в палате представителей и 16 в сенате (в конгрессе первого созыва в конце XVIII в. их было три, а к 1945 г. – более 100). Пережившие реформу в 70-е гг. XX в. комитеты конгресса сейчас работают в режиме открытости, и на должность их руководителей приглашают не по принципу старшинства, как было раньше, а по принципу профессионализма.
В современной Америке наблюдается активизация роли судов (т. наз. «судейский активизм»). «Цареподобная власть судьи» в США связана как с огромным объемом дел в судах страны на федеральном и местном уровнях (около 7 тысяч дел ежегодно слушается в Верховном Суде США и примерно тысяча дел ежедневно в судах – например, Лос-Анджелеса), так и с авторитетом судьи в целом.
Поскольку в Соединенных Штатах «50+1» судебная система, то трудности в разграничении их компетенции неизбежны. Споры о подведомственности часто разрешаются в Федеральном Верховном Суде. Огромна роль Верховного Суда и в конституционном толковании: только за период 1972-1973 гг. суд давал толкование тексту федеральной конституции 125 раз. По словам бывшего Главного судьи Хьюза, американская конституция - - это то, что говорят о ней судьи.
События и факты послевоенной истории показаны на рис. 6 и табл. 21, 22.