Государственный долг: цифры и факты

Как уже говорилось, современная фискальная политика признает использование несбалансированных бюджетов для целей стабилизации экономики. А это, вполне вероятно, может привести к росту государственного долга. Давайте теперь коротко рассмотрим государственный долг — его причины, характеристики и масштабы, а также издержки и преимущества, связанные с его возникновением.

Рост государственного долга, как показывают данные таблицы 20-1, был весьма значительным начиная с 1929 г.

ПРИЧИНЫ

Почему на протяжении длительного времени возрастал наш государственный долг? Или, иначе говоря, что заставило нас пойти на сохранение крупных и устойчивых дефицитов государственного бюджета? С позиций долгосрочной исторической перспективы ответ может быть двояким: причинами были войны и спады. Например, государственный долг вырос более чем в 5 раз в ходе второй мировой войны и увеличился также весьма значительно за время первой мировой войны. Почему так? Рассмотрим ситуацию во время второй мировой войны и проблемы, которые она поставила. Тогда стояла задача переориентировать значительную часть ресурсов экономики с производства гражданской продукции на нужды военного производства. Соответственно возросли расходы правительства на вооруже-
Таблица 20-1. Количественные характеристики государственного долга: государственный долг и выплаты процентов по отношению к ВНП, 1929 — 1988 гг.¹

Годы	Государственный долг (млрд дол.)	ВНП (млрд ДОЛ.)	Выплаты, %, (млрд дол.)	Государственный долг как % от ВНП (2)•(3)	Выплаты процентов как % от ВНП (4): (3)	Государственный долг на душу населения
	16,9 50,7 271,0 256,9 274,4 290,5 322,3 380,9 541,4 908,5 1136,8 1564,1 1817,0 2120,1 2345,6 2600,8	103,9 100,4 212,4 288,3 405,9 515,3 705,1 1015,5 1598,4 2732,0 3166,0 3772,2 4014,9 4240,3 4526,7 4861,8	0,7 1,1 4,2 4,5 5,1 6,8 8,4 14,1 23,0 53,3 84,6 115,6 130,1 135,4 143,0 154,2		0,7 1,1 2,0 1,6 1,3 1,3 1,2 1,3 1,4 2,0 2,7 3,1 3,2 3,2 3,2 3,2

¹ В текущих ценах.

Источник: Economic Report of the President, 1989; Economic Indicators. February 1989.

ние и содержание военнослужащих. Имелось три варианта финансирования этих расходов: увеличить налоги, напечатать нужное количество денег или использовать дефицитное финансирование. Правительство опасалось, что финансирование за счет налогов приведет к их росту до такого уровня, который подорвет стимулы к труду. А национальные интересы требовали привлечения людей в состав активного населения и создания материальных стимулов у работающих к удлинению рабочей недели. Очень высокие налоговые ставки могли помешать реализации этих целей. Печатание и расходование дополнительной массы денег создало бы сильное инфляционное давление. Следовательно, большая часть расходов второй мировой войны финансировалась за счет продажи облигаций населению. Таким образом, значительная доля расходуемого дохода отсасывалась и высвобождались ресурсы из гражданского производства, которые затем использовались в военных отраслях.

Второй источник государственного долга — это спады, а если говорить точнее — встроенная стабильность, которая характеризует нашу фискальную систему. В периоды, когда национальный доход сокращается или не может увеличиваться, налоговые поступления автоматически сокращаются и имеют тенденцию вызывать дефициты. Таким образом, государственный долг увеличился во время "Великой депрессии" 30-х годов и — совсем недавно — во время спадов 1974—1975 и 1980—1982 гг.

Помимо этих двух исторических примеров мы должны вспомнить третье обстоятельство, которое стало причиной значительной части крупных дефицитов бюджетов в начале 80-х годов. Закон о налогах в целях экономического оздоровления 1981 г. обеспечил значительное сокращение как личных подоходных налогов, так и налогов на прибыль корпораций. Администрация Рейгана и конгресс не произвели соответствующих сокращений в правительственных расходах, создав, таким образом, структурный дефицит федерального бюджета. Это означало, что бюджет невозможно было сбалансировать, даже если бы экономика функционировала при полной занятости. К сожалению, экономика не была в состоянии полной занятости на протяжении всего начала 80-х годов. В частности, сокращение налогов в 1981 г. в сочетании с жестоким спадом 1980—1982 гг. вызвало быстро растущий годовой дефицит бюджета, который достиг величины 146 млрд дол. в 1982 г. и вырос до 206 млрд дол. в 1986 г.

Думается, можно также утверждать, что дефициты и растущий государственный долг являются результатом недостатка политической воли и решительности. Вспомним: рост государственных расходов, как правило, добавляет голоса избирателей; рост налогов вызывает политическую опалу. Следовательно, хотя общенегативное отношение к дефицитам широко декларируется и политическими деятелями, и их избирателями, конкретные предложения о повышении налогов или о сокращении гражданских либо военных расходов обычно встречают больше сопротивления, чем поддержки. Так, например, студенты университета наверняка будут поддерживать сокращение дефицита лишь до тех пор, пока в этом процессе не будут затронуты государственные субсидии и кредиты на получение образования.

Подведем итоги: значительная часть государственного долга была вызвана расходами в военное время, циклическими спадами и сокращениями налогов в последние годы.

КОЛИЧЕСТВЕННЫЙ АСПЕКТ

Давайте теперь несколько более систематично проанализируем размеры государственного долга. Государственный долг в 1988 г. оценивается величиной 2600 млрд дол., то есть 2,6 трлн дол. Эта величина уже больше чем в 2 раза превосходит величину государственного долга всего лишь шестилетней давности. 2,6 трлн — насколько это много? Если уложить 2,6 трлн купюр достоинством в один доллар одну за другой, то получившаяся лента протянется на 240 млн миль, то есть от Земли до Солнца и обратно, и даже еще останется. По-другому, пачка тысячедолларовых купюр высотой в 4 дюйма сделает вас миллионером; чтобы набрать 2,6 трлн дол. государ-
ственного долга, нам нужна будет пачка высотой 174 мили[2].

Но не нужно пугаться столь гигантских цифр как таковых. Дальше из текста мы узнаем почему.

Долг и ВНП. Голая констатация абсолютных, размеров нашего долга игнорирует тот факт, что, благосостояние и производительный потенциал нашей экономики росли все эти годы гигантскими, темпами. Можно смело утверждать, что богатая нация имеет большую возможность выдерживать государственный долг значительных размеров по сравнению с бедной нацией. Другими словами, намного реалистичнее измерять увеличение или уменьшение государственного долга по отношению к изменениям ВНП, созданного в экономике. Колонка 5 в таблице 20-1 содержит эти данные. Заметьте, что если, по данным колонки 2 этой таблицы, абсолютный объем государственного долга с 1940 по 1988 г. вырос почти в 50 раз, то, по данным колонки 5, оказывается, что относительная величина дожа осталась практически на уровне 1940 г. Однако наши данные также свидетельствуют о том, что сравнительный размер долга значительно увеличился с 70-х годов. Колонка 7 Показывает, что госдолг, измеренный в пересчете на душу населения, возрастал более или менее устойчиво на протяжении всего рассматриваемого периода.

Процентные платежи. Многие экономисты считают, что основная тяжесть долга состоит в необходимости ежегодно осуществлять процентные платежи, возникающие как результат государственного долга. Абсолютные размеры этих платежей показаны в колонке 4, из которой видно, что их размеры резко возросли начиная с 70-х годов. Это отражает не только рост суммы долга, но, что более важно, и существование периодов очень высоких процентных ставок. Выплата процентов по долгу представляет сегодня третью по величине важнейшую статью расходов федерального бюджета (см. табл. 8-1). Процентные платежи по отношению к ВНП существенно выросли именно в последние годы (см. колонку 6). Это отношение отражает уровень налогообложения (среднюю ставку процента), которая необходима для обслуживания государственного долга. Другими словами, в l968 г., для того чтобы просто заплатить процент но долгу, правительство должно было собрать в виде налогов сумму, равную 3,2% ВНП.

Собственность. Держателями около 1/4 общей суммы государственных долговых обязательств являются правительственные учреждения и центральные банки, а оставшиеся 3/4 приходятся на правительства штатов и местные органы власти, частных лиц, коммерческие банки, страховые компании и т. д. Только около 13% всего государственного

долга приходится на иностранцев. Последняя цифра очень важна, потому что, как мы скоро увидим, последствия размещения долга внутри страны и среди иностранных кредиторов совершенно различны.

Принципы расчета и инфляции. Хотя представленные в таблице 20-1 данные кажутся совершенно однозначными и неопровержимыми, это лишь поверхностное впечатление. Бывший президент Американской ассоциации экономистов Роберт Айснер утверждает, что применяемые правительством принципы и методики расчетов не отражают реального финансового положения правительства. Он подчеркивает тот факт, что частные фирмы имеют отдельный бюджет капиталовложений, поскольку, в отличие от текущих расходов на оплату труда и сырье, расходы на капитальное оборудование представляют собой вложения в осязаемые активы, способные к генерированию денег. Федеральное правительство классифицирует свои вложения в автострады, порты, общественные здания таким же образом, как, например, выплаты пособий по бедности, тогда как на самом деле первый тип расходов представляет собой вложения в физические активы. По мнению Айснера, отчетный дефицит федерального бюджета за 1988 г. был бы в 2 раза меньше, если бы федеральное правительство вело расчет бюджета капиталовложений, включающего амортизацию.

Айснер также напоминает нам, что инфляция работает в пользу должников. Растущий уровень цен снижает реальную покупательную способность долларов, которыми должники расплачиваются с кредиторами. Если мы примем во внимание этот "инфляционный налог", то увидим, что размеры дефицита значительно сократились. И наконец, приплюсовав общую сумму излишков бюджетов штатов и местных органов власти к скорректированному на бюджет капиталовложений и на инфляцию дефициту федерального бюджета, Айснер смог показать, что в 1988 г. имело место превышение правительственных доходов над расходами на 42 млрд дол.! Но все это очень неоднозначно. Суть в том, что существуют различные способы измерения государственного долга и общего финансового положения правительства. Некоторые из этих альтернативных способов дают результаты, совершенно отличные от основных данных, представленных в таблице 20-1.

Экономические последствия: ложные (мнимые) вопросы

Как государственный долг и его рост влияют на функционирование экономики? Может ли нарастающий государственный долг в какой-то момент привести к банкротству нации? Накладывает ли долг каким-то образом необоснованное бремя на наших детей и внуков?

Все эти вопросы неверные и надуманные. Долг не приведет к банкротству правительства или нации в целом. Также, за исключением особых специфических условий, не налагает долг какого-либо бремени и на будущее поколение.

БАНКРОТСТВО?

Может ли большой государственный долг каким-то образом привести к банкротству правительства, лишив его возможности выполнять свои финансовые обязательства? Ответ на этот вопрос — "нет", и логика этого ответа включает следующие три пункта.

1. Рефинансирование. Во-первых, нужно отметить, что нет никаких причин, которые заставляли бы сокращать государственный долг, не говоря уже о необходимости его полной ликвидации. На практике, как только подходит ежемесячный срок платежа по каким-то частям этого долга, правительство обычно не сокращает расходы и не повышает налоги, чтобы получить средства для погашения облигаций, срок выплат по которым наступил. (Мы знаем, что в условиях депрессивной экономики такая фи скальная политика была бы ошибочной.) Правительство всего лишь рефинансирует свой долг, то есть продает новые облигации и использует выручку для выплаты держателям погашаемых облигаций.

2. Налогообложение. Правительство по конституции имеет право облагать население налогами и собирать их. Если это приемлемо для избирателей, увеличение налогов является тем способом, который есть у правительства для получения достаточных доходов для выплат процентов и об щей суммы государственного долга. Терпящие финансовое бедствие частные хозяйства и корпорации не могут получить доходы за счет сбора налогов; правительство может. Частные хозяйства и корпорации могут обанкротиться; правительство не может.

3. Создание денег. Банкротство правительства очень сложно себе представить хотя бы потому, что оно имеет право печатать деньги, которыми можно заплатить и основную сумму долга, и проценты по долгу. Правительственная облигация обязывает правительство произвести обмен этой облигации на определенную сумму денег к сроку ее погашения. Правительство может использовать для погашения таких облигаций либо выручку от продажи других облигаций (как уже говорилось), либо создать необходимые ему для этой цели деньги. Как мы увидим позднее, создание новых денег для выплаты процентов или погашения основной суммы долга может иметь инфляционный эффект. Но рассматриваемый здесь вопрос состоит в том, что очень трудно поверить в банкротство правительства, когда оно имеет возможность и право создавать новые деньги, про сто включив печатный станок.

ПЕРЕКЛАДЫВАНИЕ БРЕМЕНИ

Ведет ли государственный долг к созданию какого-либо бремени для будущих поколений? Раньше мы отметили, что в 1988 г. государственный долг в расчете на душу населения составил 10 568 дол. Означает ли это, что каждый вновь рожденный в 1988 г. ребенок входит в мир с шлепком акушерки и долговым обязательством на 10 568 дол. от Дяди Сэма? Вовсе нет!

Сначала нужно спросить: кто является держателем государственного долга, кому мы должны? Ответ таков: в большей части мы должны сами себе. Около 87% наших правительственных облигаций размещены внутри страны, то есть они находятся в руках граждан и организаций — банков, страховых компаний, правительственных учреждений, доверительных фондов — внутри США. Таким образом, государственный долг является одновременно и общественным активом. В то время как государственный долг представляет собой сумму обязательств перед американскими гражданами (как перед налогоплательщиками), большая часть того же самого долга одновременно является активами американских граждан (как держателей облигаций). Погашение государственного долга, следовательно, вызвало бы гигантский объем трансфертных платежей, при которых американские граждане должны были бы платить более высокие налоги, а правительство в свою очередь должно было бы выплатить большую часть этих налоговых поступлений тем же самым налогоплательщикам (частным лицам и организациям) для погашения облигаций, находящихся в их распоряжении. Хотя в результате такого гигантского финансового трансферта произошло бы значительное перераспределение дохода, оно не обязательно вызвало бы немедленное снижение совокупного богатства в экономике или снижение уровня жизни. Погашение государственных облигаций, находящихся в распоряжении резидентов данной страны, не вызывает никакой утечки покупательной способности из экономики страны в целом.

Новорожденные, каждый из которых в среднем наследует сегодня 10 568 дол. обязательств по государственному долгу, одновременно становятся наследниками правительственных облигаций на такую же сумму.

Ранее мы отмечали, что государственный долг резко увеличился во время второй мировой войны. Можно ли сказать, что часть экономического бремени второй мировой войны, например, была переложена на плечи будущих поколений из-за решения финансировать военные закупки посредством продажи государственных облигаций? Снова ответ будет — "нет". Вспоминая кривую производственных возможностей, мы можем увидеть, что экономические издержки второй мировой войны состояли в отказе от производства гражданской продукция, которое было заменено военным производством, куда были переориентированы ограниченные ресурсы. Вне зависимости от того, как финансировалась эта

перестройка — за счет роста налогов или роста заимствований, — реальное экономическое бремя войны оставалось бы, по существу, тем же самым. Бремя войны вынесли на себе почти полностью те, кто жил во время войны; именно им пришлось жить, отказавшись от многообразия потребительских товаров, для того чтобы позволить Соединенным Штатам вооружить себя и своих союзников[3].

Выводы: До настоящего момента мы затронули только две стороны экономических последствий государственного долга. Во-первых, при том что правительство (1) должно только рефинансировать (а не погашать) долг, (2) имеет право взимать налоги и (3) имеет право создавать деньги, нет никакой опасности, что государство обанкротится. Во-вторых, государственный долг не является средством перемещения экономического бремени с одного поколения на другое.

Экономические последствия: вопросы по существу

Сделав эти радужные замечания, мы не должны тем не менее полностью обелять государственный долг. Его существование действительно ставит некоторые реальные и потенциальные проблемы, хотя разные экономисты уделяют неодинаковое внимание этим проблемам.

РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ДОХОДА

Распределение собственности на правительственные облигации является, безусловно, неравномерным. Некоторые граждане владеют суммой, намного превышающей приходящиеся на душу населения 10 568 дол., другие — владеют меньшей суммой, третьи — не имеют облигаций вообще. Хотя мы располагаем очень неполными сведениями о доле государственных обязательств, приходящихся на группы с различными доходами, существует мнение что значительная их часть концентрируется у наиболее состоятельных групп населения. Поскольку налоговая система лишь незначительно прогрессивна, выплата процентов по государственному долгу, возможно, увеличивает неравенство в доходах. Если нашей целью является достижение большего социального равенства, то такой перераспределительный эффект, очевидно, является нежелательным.

СТИМУЛЫ

Таблица 20-1 демонстрирует, что сегодняшний уровень государственного долга требует осуществления ежегодных процентных платежей, значительно превышающих 130 млрд дол. Если не использовать прирост размеров долга, эти ежегодные выплаты процентов должны производиться из суммы налоговых поступлений. Такие дополнительные налоги могут погашать стремление брать на себя риск, стремление к инновациям, к инвестициям, к работе. Подобным косвенным образом существование большого государственного долга может подорвать экономический рост. Как отмечалось ранее, отношение процентных платежей к размеру ВНП показывает тот уровень налогообложения, который необходим для выплаты процентов по долгу. Поэтому некоторые экономисты обеспокоены тем фактом, что этот показатель резко увеличился в последние годы (колонка 6, табл. 20-1).

ВНЕШНИЙ ДОЛГ

Внешний долг — задолженность США гражданам или организациям других стран — является бременем. Эту часть государственного долга мы, безусловно, не "должны сами себе", и в реальных терминах выплата процентов и суммы основного долга требует в данном случае передачи части нашего реального выпуска продукции в распоряжение других стран. Следует отметить, что доля государственного долга, приходящаяся на иностранных кредиторов, увеличилась в последние годы. В 1960 г. на них приходилось лишь около 5% общей суммы долга; сегодня на их долю приходится 13%. Утверждение о том, что "мы должны наш долг сами себе", и вывод о том, что существование долга — не повод для серьезного беспокойства, сегодня намного менее точен, чем он был два или три десятилетия назад.