Причины, по которым система федеративного устройства не может быть введена у всех народов, а также причины, побудившие англоамериканцев принять эту систему

Иногда, приложив немалые усилия, законодателю удается оказать косвенное воздействие на судьбы страны, и тогда люди прославляют его гений. Между тем часто бывает, что географическое положение государства, неподвластное ему, общественный строй, сложившийся без его участия, нравы и убеждения, источник которых ему неизвестен, происхождение страны, с которым он не знаком, — все это вызывает в обществе такие неудержимые сдвиги, против которых он тщетно борется и которые в свою очередь увлекают его за собой.

Законодатель похож на человека, который плывет в открытом море. Он может управлять своим кораблем, однако он не в силах ни изменить его устройство, ни вызвать ветер, ни помешать океану бушевать под килем корабля.

Я показал те выгоды, которые американцы получают от существования у них федеративной системы. Мне остается лишь объяснить, что позволило им применить эту систему на практике: дело в том, что далеко не всякий народ способен воспользоваться ее благами.

В самой федеративной системе существуют недостатки случайного характера, связанные с законами, которые могут быть исправлены законодателями. Однако встречаются и другие, которые, будучи неразрывно связаны с этой системой, не могут быть ликвидированы народом, вводящим ее у себя. Следовательно, этому народу необходимо найти в себе силы стерпеть несовершенства, присущие его правительству.

Среди пороков, свойственных любой федеративной системе, самым явным является сложность используемых в ее рамках средств. При такой системе неизбежно возникают две верховные власти. Законодатель может добиться того, чтобы эти власти были по возможности равноправны, чтобы их действия были просты, а сфера их компетенции четко определена. Вместе с тем он не может ни объединить их воедино, ни помешать их соприкосновению в определенных точках.

Следовательно, федеративная система в любом случае строится на весьма сложной теории, применение которой на практике требует повседневного осмысленного участия в этом граждан.

Обычно сознанием людей овладевают лишь самые доступные идеи. Ложная, но ясно и точно выраженная идея всегда больше завладеет миром, нежели идея верная, но сложная. Из этого следует, что партии, представляющие собой нечто вроде маленьких наций внутри большой, всегда стремятся поскорее сделать своим девизом, символом либо какое-то имя, либо принцип, которые зачастую далеко не полностью отражают ту цель, которую эти партии преследуют, те средства, которые они используют и без которых они не смогли бы ни существовать, ни действовать. Правительства, опирающиеся на одну-единственную идею или на одно, легко поддающееся определению чувство, может быть, и не самые лучшие, однако, несомненно, самые сильные и самые долговременные.

Рассматривая Конституцию Соединенных Штатов, наиболее совершенную из всех известных человечеству федеральных конституций, напротив, становится страшно от того огромного объема всевозможных знаний и той проницательности, которыми предположительно должны обладать граждане этих стран. Управление Союзом практически полностью построено на фантазии законодателей. Союз как идеальная страна, строго говоря, существует лишь в умах людей, причем лишь разум может на деле постичь ее реальный размах и пределы ее возможностей.

Даже если общая теория вполне понятна, все равно остаются трудности ее применения на практике. А эти трудности бесчисленны, потому что верховная власть Союза настолько сливается с верховной властью штатов, что на первый взгляд невозможно определить грань между ними. В подобной структуре управления все условно и искусственно, и она может подойти только тому народу, который привык долгое время управлять своими делами самостоятельно и в среде которого политические наука доступны даже самым низшим слоям общества. Меня ни в чем так не поражали здравый смысл и практическая сметка американцев, как в их умении избегать многочисленных трудностей, порождаемых их федеральной конституцией. Я не встречал в Америке человека из народа, который бы с удивительной легкостью не отличал тех обязательств, которые вытекают из законов конгресса, от тех, что основаны на законах его собственного штата, и который бы не смог, отделив вопросы, входящие в сферу компетенции Союза, от тех, которые подлежат решению местными законодательными органами, указать тот предел, где начинается подсудность федеральным судам и кончается подсудность судам его штата.

Конституция Соединенных Штатов похожа на те прекрасные творения человечества, которые одаривают славой и богатством своих изобретателей, оставаясь меж тем бесплодными в чужих руках.

В наше время доказательством этому может служить Мексика.

Жители Мексики, желая установить у себя федеративную форму правления, взяли в качестве модели федеративное устройство своих англоамериканских соседей, практически полностью скопировав его³⁹. Однако перенеся к себе букву закона, они не сумели одновременно перенести и тот дух, который оживлял ее. В результате мы видим, как они беспрестанно путаются в механизме своего двойного управления. Верховная власть штатов и верховная власть Союза, выходя за те рамки, которые очертила им конституция, ежедневно проникают одна в другую. До сих пор Мексика постоянно переходит от анархии к военному деспотизму и от военного деспотизма к анархии.

Второй и наиболее гибельный из всех пороков, который я считаю присущим самой федеративной системе государственного устройства, состоит в относительной слабости правительства Союза.

Принцип, на котором строятся все федерации, заключается в разделении полномочий верховной власти. Законодатели добиваются того, что это разделение становится мало заметным или даже какое-то время не ощущается вовсе, но уничтожить его полностью они не могут. Однако раздробленная верховная власть всегда будет более слабой, нежели целостная.

При рассмотрении Конституции Соединенных Штатов убеждаешься, с каким искусством американцы, ограничив власть федерального правительства, тем не менее смогли придать ему внешний вид и даже, до известной степени, силу, присущую общенациональному правительству.

Поступив таким образом, законодатели Союза смягчили последствия свойственного всем федерациям недостатка, но они были не в состоянии окончательно ликвидировать его.

Было отмечено, что американское правительство совершенно не обращается к штатам, но доводит свои распоряжения непосредственно до граждан, подчиняя каждого из них в отдельности своей коллективной воле.

Но если вдруг федеральный закон резко нарушит интересы какого-либо штата, можно ли в этом случае опасаться, что каждый гражданин этого штата примет решение поддержать того, кто откажется повиноваться закону? Ведь тогда задетыми Союзом одновременно и в одинаковой степени окажутся все жители штата, поэтому федеральное правительство напрасно будет стараться побороть каждого из них поодиночке: они инстинктивно почувствуют необходимость объединиться, чтобы успешно защитить свои интересы, и найдут готовую опору в той верховной власти, которая предоставлена их штату. Вымысел исчезнет, чтобы уступить место реальности, и тогда можно будет увидеть, как организованная власть части территории страны вступит в сражение с центральной властью.

То же самое можно сказать и о федеральном правосудии. Если в ходе рассмотрения дела какого-либо частного лица федеральный суд нарушит один из важных законов штата, это неизбежно повлечет если не открытую, то по крайней мере вполне реальную борьбу между штатом, оскорбленным в лице своего гражданина, и Союзом, представляемым своим судом⁴⁰.

Нужно быть совершенно неопытным в житейских делах, чтобы считать, что с помощью вымыслов законодателей можно будет всегда мешать людям видеть и использовать то средство реализации их устремлений, которое им было когда-то предоставлено.

Таким образом, американские законодатели добились того, чтобы столкновения между двумя властями стали наименее вероятными, в то же время не уничтожив побудительных причин этих столкновений.

Более того, можно сказать, что они не сумели обеспечить федеральным властям преимущество в случае такого столкновения.

Они передали в распоряжение Союза деньги и солдат, тогда как штаты сохранили в своем арсенале любовь и заинтересованность народа.

Верховная власть Союза есть нечто абстрактное, она связана с внешним миром весьма слабыми связями. Верховная же власть штатов охватывает все, ее легко понять, а ее деятельность ощущается постоянно. Первая из них—нововведение, вторая же родилась одновременно с самим народом.

Верховная власть Союза—это произведение искусства. Верховная власть штатов— совершенно естественное явление, существующее само по себе, без усилий, как, скажем, авторитет отца семейства.

Верховная власть Союза касается людей лишь в связи с наиболее важными общенациональными интересами; она олицетворяет для них огромное, но далекое отечество, вызывающее неясные и неопределенные чувства. Верховная власть штата, напротив, доходит до каждого из граждан и в известной степени вмешивается во все мелочи его жизни. Именно эта власть охраняет собственность этого гражданина, его свободу и его жизнь, именно ей он обязан своим благополучием и своими невзгодами. Ее опорой являются воспоминания людей, их привычки, местные предрассудки, провинциальный и семейный индивидуализм — словом, все то, что и превращает привязанность к своему отечеству в столь мощное чувство в сердце человека. Как после этого сомневаться в преимуществах этой власти?

Раз законодатели не могут помешать опасным столкновениям между двумя верховными властями, которые сформировались в рамках федеративной системы, то им, следовательно, необходимо к мерам по предотвращению вооруженных выступлений народов, объединенных в федерацию, добавить специальные действия, которые могли бы обеспечить мирную жизнь этих народов.

Из этого следует, что договоренность о федеральном устройстве окажется недолговечной, если у народов, на которые она распространяется, нет определенных стимулов для объединения, способствующих улучшению их совместной жизни и облегчению задач, стоящих перед правительством.

Таким образом, стабильность государства при федеративном устройстве невозможно обеспечить лишь путем использования дельных законов — для этого нужны также и благоприятные обстоятельства.

Все народы, которые когда-либо объединялись в федерации, имели ряд общих интересов, служивших как бы разумной основой их ассоциации.

Однако помимо материальных интересов человеку свойственны мысли и чувства. Для того чтобы федерация просуществовала длительное время, одинаково необходимо равенство как в уровнях развития различных составляющих ее народов, так и равенство их потребностей. Между уровнем развития кантона Во и кантона Ури существует такая же разница, как между XIX и XV веками, хотя, по правде сказать, государственное устройство Швейцарии никогда не было по-настоящему федеративным. Союз между ее различными кантонами существует только на карте, и это стало бы особенно заметно, если бы центральные власти решили применить одни и те же законы на всей территории страны.

В Соединенных Штатах существует одно обстоятельство, которое значительно облегчает деятельность федерального правительства. Различные штаты не только имеют достаточно сходные интересы, общее происхождение и общий язык, но также стоят на одной ступени развития общества, что почти всегда делает согласие между ними довольно-таки легким делом. Я не уверен в том, что в Европе можно встретить небольшую нацию, которая отличалась бы такой же однородностью во всех отношениях, какая характерна для американского народа, занимающего территорию, равную половине всего Европейского континента.

Расстояние от штата Мэн до штата Джорджия составляет приблизительно четыреста лье. Однако в уровне развития культуры Мэна и Джорджии значительно меньше различий, нежели между Нормандией и Бретанью. Таким образом, Мэн и Джорджия, расположенные в двух разных концах огромной страны, обладают более реальными возможностями образовать федерацию, нежели Нормандия и Бретань, отделенные друг от друга узким ручейком.

Задача американских законодателей облегчалась не только тем, что они исходили из соответствующих нравов и привычек народа, им помогли еще и другие обстоятельства, связанные с географическим положением Соединенных Штатов. Именно эти обстоятельства и послужили главной причиной принятия и сохранения федеративной системы.

Из всех периодов в жизни народа самым важным, безусловно, является война. В войне народ выступает против чужого народа как единое существо: он борется за свое существование.

До тех пор пока речь идет о поддержании мира внутри страны и о росте народного благосостояния, вполне достаточно умения правительства, рассудительности управляемых им граждан и естественной привязанности людей к своему отечеству, обычно свойственной человеку. Когда же начинается большая война, она требует от населения многочисленных и тяжелых жертв. Поверить же в то, что множество людей будут готовы добровольно подчиняться подобным требованиям общества, может лишь тот, кто плохо знает человеческую природу.

Из этого следует, что все народы, которые принимали участие в крупных войнах, были вынуждены, сами того не желая, усиливать свое правительство. Длительная война почти всегда ставит страны перед печальной альтернативой: в случае поражения им грозит уничтожение, а в случае победы — деспотизм.

Таким образом, обыкновенно именно в ходе войн слабость правительства проявляется в наиболее явной и наиболее опасной форме; а я уже говорил о том, что недостатком всех федеральных правительств является их чрезвычайная слабость.

При федеративном государственном устройстве не только не существует никакой административной централизации или чего-то похожего на нее, но и сама централизация правительственной деятельности далеко не полная, что всегда оказывается важной причиной слабости страны в тех случаях, когда возникает необходимость защищаться от государств, где власть правительства полностью централизована.

В Конституции Соединенных Штатов, которая по сравнению с другими конституциями наделяет центральное правительство более реальной властью, этот недостаток все равно заметно ощутим.

Читателю будет достаточно одного примера, чтобы вынести свое суждение.

Конституция представляет конгрессу право призывать милицию различных штатов на действительную службу для подавления мятежей или отражения вторжений неприятеля; в другой статье говорится, что в этом случае президент Соединенных Штатов становится главнокомандующим этими подразделениями на уровне всего Союза.

Так, во время войны 1812 года президент отдал приказ милиции северных штатов подойти ближе к границе; однако Коннектикут и Массачусетс, чьи интересы эта война ущемляла особенно заметно, отказались посылать туда своих людей.

Конституция, было сказано, разрешает федеральному правительству пользоваться милицией штатов только в случае мятежа или вторжения неприятеля, тогда как в настоящее время не отмечается ни того, ни другого. Было добавлено, что та же самая конституция, дающая Союзу право призывать ополченцев штатов на действительную службу, сохраняет за этими штатами право назначать весь офицерский состав. Из этого, согласно мнению, сложившемуся в данных штатах, следовало, что даже во время войны ни один из офицеров Союза, за исключением самого президента, не получал права командовать милицией. А в данном случае речь шла о службе в войсках, которыми командовал не президент.

Эти нелепые и разрушительные взгляды получили поддержку не только губернаторов и законодательных собраний, но и судебных инстанций этих двух штатов, и федеральное правительство оказалось вынужденным искать недостающие военные подразделения в других местах ⁴¹.

Как же произошло, что американский Союз, оберегаемый законами, совершенство которых весьма относительно, так и не распался в ходе большой войны? А дело здесь в том, что Соединенные Штаты могут совершенно не опасаться больших войн.

Расположенный в центре громадного континента, где перед человеком открывается безграничное поле деятельности, Союз оказался практически столь же изолированным от остального мира, как если бы он со всех сторон был окружен океаном.

Население Канады составляет миллион человек и состоит из двух враждебных друг другу наций. Суровые климатические условия приводят к тому, что ее территория используется не полностью и портовые города закрыты в течение шести месяцев в году.

На всем пространстве от Канады до Мексиканского залива еще встречаются отдельные, наполовину уничтоженные дикие племена, с которыми ведут борьбу шесть тысяч солдат.

На юге Союз граничит с Мексикой — возможно, здесь когда-нибудь и могут возникнуть крупные войны. Однако еще в течение длительного времени Мексика с ее низким уровнем развития, продажными нравами и нищетой вряд ли сможет занять важное место в числе других государств мира. Что же касается европейских держав, то их отдаленность и вовсе делает их мало опасными для Союза*.

Таким образом, большая удача для Соединенных Штатов состоит не в том, что они выработали такую федеральную конституцию, благодаря которой они могут выдерживать большие войны, а в том, что их расположение позволяет им не опасаться какой-либо угрозы извне.

Никто не способен больше меня оценить все преимущества системы федеративного устройства государства. Я вижу в ней самый верный залог процветания и свободы человечества. Я завидую судьбе тех стран, которые смогли ввести у себя эту систему. Но в то же время я отказываюсь верить в то, что живущие в федерации народы смогли бы длительное время вести борьбу, при условии равных сил с обеих сторон, против государства, правительственная власть которого централизована.

Народ, который рискнул бы расчленить свою верховную власть перед лицом великих военных монархий Европы, на мой взгляд, одним этим отрекся бы от своего могущества и, вполне вероятно, от собственного существования и своего имени.

А вот Новый Свет расположен так великолепно, что у человека здесь нет иных врагов, кроме него самого! Для того чтобы добиться счастья и свободы, ему достаточно лишь захотеть этого.

ЧАСТЬ ВТОРАЯ

В предыдущей части книги я описал существующие институты, сделал обзор имеющихся законов, описал современные общественно-политические структуры Соединенных Штатов Америки.

Но надо всем этим — и над институтами, и над общественно-политическими структурами — есть верховная власть, это — власть народа, которая их разрушает или изменяет по своему усмотрению.

Далее я хочу показать, как эта власть, господствующая над законами, осуществляется; какие страсти и инстинкты движут ею; какие тайные пружины побуждают ее к действию, тормозят или направляют ее непреодолимое развитие; каковы последствия всемогущества такой формы власти и какое ей уготовано будущее.