Первого свода законов для государственного управления

Состояние государственного управления и службы определя­лось во многом качеством, ролью чиновной служилой бюрокра­тии. В начале XIX в. сказывались пагубные последствия осво­бождения дворян от обязательной государственной службы, жа­лованных им привилегий, отказа от петровского принципа повы­шения в чине при занятии соответствующей должности. Стрем­ление получить более высокий чин без должностного продвиже­ния, без учета служебных качеств и результатов породило своеобразную чиноодержимость. Чин стал целью жизни, он давал исключительные привилегии, право владеть землей, крепостны­ми крестьянами, эксплуатировать. Росла чиновная номенклатур­ная бюрократия, продвигалась по рангам соответственно действу­ющей Табели о рангах, добивалась новых привилегий, обретала относительную самостоятельность, бесконтрольность, погрязала в пороках, что снижало эффективность административных ре­форм. Администрация, суды в центре и на местах были пораже­ны эпидемией злоупотреблений (казнокрадство, взяточничество, мздоимство, хищения, бюрократическая волокита) и тяжелым бременем давили народ России. Растущие постоянно налоги, в том числе и на содержание бюрократии, оборачивались беднос­тью податного населения, миллионными недоимками. Выруча­ли доходы от винной торговли.

В начале века оставалась непопулярной среди дворянства граж­данская служба, куда переходили неприспособленные к армей­ской службе или отстраненные от нее. Сказывались недостаточ­ное образование, низкая квалификация чиновничества.

При помощи М.М. Сперанского и других усилена линия на повышение образованности чиновничества, упорядочено чинопроизводство. По указу (3 апреля 1809 г.) на основе его проекта придворные звания камергера и камер-юнкера стано­вились лишь простым отличием, перестали давать право на получение чина, но обязывали служить повседневно, ответ­ственно, аккуратно.

Нашумевшим оказался впоследствии и подготовленный втайне М.М. Сперанским указ «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в кол­лежские асессоры и статские советники» (6 августа 1809 г.), извест­ный в истории государственного управления и службы как закон об экзаменах[76].

Со времен Екатерины II гражданские чины коллежского асес­сора (8-й класс) и статского советника (5-й класс) приобретались преимущественно выслугой, но не заслугой и гарантировали зна­чительные классные привилегии, предусмотренные для чинов­ников правительственных учреждений. Теперь получить эти чины можно было при наличии университетского образования, сдан­ных в университете экзаменов по предусмотренной указом специализированной и обширной учебной программе, рассчитанной на несколько лет обучения, а также 10-летнего опыта службы, включая два года на ответственной должности.

Есть свидетельства о благотворном воздействии инициативы великого реформатора российского управления. «Университеты наполнились молодыми дворянами, знания развивались с необыкновенной быстротою, и мы все, тогдашние молодые люди, благословляли впоследствии этот указ, расширивший круг наших познаний и давший нам большие преимущества просвещения перед стариками»[77].

Подготовке кадров для управления, специалистов по гуманитарным и точным наукам способствовали не только открытие новых университетов в Харькове, Казани (1804 г.), Петербурге (1819 г.), Киеве (1834 г.), но и лицеев. М.М. Сперанский разработал правила для лицея, сформулировал принципы обучения и воспитания чиновников для центральных ведомств. Лицеи являлись привилегированными, закрытыми учебными заведениями. Царскосельский (1811 г.), Демидовский (1815 г.) в Ярославле имели сословно-дворянский характер, давали уровень знаний, близкий к университетскому. По статусу лицеи стояли вслед за университетами. Царскосельский лицей окончили с 1817 по 1842 г. 286 выпускников (по 24 в год), в том числе 50 офицеров и 236 гражданских чиновников. В последующие годы все выпускники этого лицея, переехавшего в Петербург под именем Александ­ровского, поступили на гражданскую службу, пополнив образо­ванную прослойку чиновничества[78].

При Николае I, который предпочитал опираться преимуще­ственно на армию, полицию и чиновное, бюрократическое дво­рянство, усовершенствованы подготовка служилой бюрократии и чинопроизводство. На основании специальных указов от 21 ап­реля 1826 г. и 7 ноября 1850 г. (п. 3) изменен порядок прохожде­ния государственной службы, введены строгие правила по со­блюдению формулярного (послужного) списка, повышению де­ловой квалификации каждого чиновника независимо от ранга. Предусмотрены различные формы поощрения верноподданничества и служебного карьеризма: жалованье, благодарности, по­четные звания, пособия, ордена, знаки беспорочной службы в течение 15 и 40 лет и др., что способствовало чинопродвижению, стимулировало служебное рвение и качество. В то же время из чиновной среды изгонялись политически неблагонадежные лица. Определилась в первой половине XIX в. и тенденция наращива­ния числа государственных чиновников, увеличившегося за пол­века вчетверо; усиления их влияния на систему управления как в центре, так и на местах, что позволяло утверждать: «Россией пра­вят столоначальники»[79].

В первой половине XIX в. проведена уникальная систематиза­ция законов, которая в отличие от ряда неудачных попыток XVIII в. завершилась успешно.

Повелением Александра I создана специальная комиссия[80], приступившая к выявлению, собиранию, обработке законов с 1649 г. Затем преобразована кодификационная комиссия при Гос­совете. Николай I повелел привести в порядок существующие акты. 31 января 1826г. создано специальное Второе отделение собственной Е.И.В. канцелярии под руководством М.А. Балугьянского[81]. В том же году приступили к работе М.М. Сперанский и выделенные ему в помощь чиновники[82]. За короткое время выявлено в разных учреждениях, ведомствах более 30 тыс. указов, Манифестов, грамот, уложений, других законодательных актов за 176 лет после Уложения 1649 г. до манифеста о вступлении на престол Николая I 13 декабря 1825 г. М.М. Сперанский планировал применить при их обобщении кодификационный метод, Объединить старые нормы, дополнить их новыми, привести законодательство в соответствие с требованиями новой исторической ситуации, создать новое уложение, выделить коренные или «Основные законы (фундаментальные), законы о наследовании пре­стола, о порядке законодательства, о правах разных сословий, положить в основу деление права на публичное и частное, иду­щее от западноевропейских концепций, восходящих к римскому праву. Он называл эти две группы законов государственными и гражданскими. Николай I указал ничего не менять в законах и не предлагать новые.

М.М. Сперанскому удалось обобщить законотворчество, отредактировать многие законы, освободить их от неточных, двусмысленных формулировок, многословия, противоречащих друг другу узаконений. Подготовлено 40 томов с 30600 законами, 5 то­мов приложений, указатель в виде Полного собрания законов Российской империи (ПСЗ РИ)[83].

На основании ПСЗ подготовлено 15 томов в 8 книгах дей­ствующих законов, составивших Свод законов Российской империи[84] (СЗ РИ). Свод составлен по оригинальной системе М.М. Спе­ранского с учетом лучших европейских образцов. В отдельных томах и книгах объединены законы о власти, высшем, централь­ном, местном управлении, о государственной службе, сослови­ях, полиции, цензуре, ссылке, представлены разделы гражданс­кого, уголовного, процессуального права. Подготовленные ПСЗ и СЗ проверены семью ревизионными комиссиями. 10 января 1832 г. Госсовет одобрил ПСЗ и СЗ, решив ввести в действие с 1 января 1835 г.[85]

По инициативе М.М. Сперанского, расставшегося с либе­рально-конституционными идеями своих отвергнутых властью проектов, введено понятие «Основных государственных законов Российской империи», в качестве которых систематизированы в первом томе «Свода законов Российской империи» император­ские законы XVIII — начала XIX в. о государственном устрой­стве, самодержавном правлении. Первым среди них поставлен екатерининский закон «Император российский есть монарх самодержавный и неограниченный. Повиноваться верховной его власти не только за страх, но и за совесть сам Бог повелевает». Другими основными законами закреплена вся система самодер­жавной власти и управления: исключительно лишь самодержца право на законодательство, управление, суд. Воля монарха — источник и воплощение основных государственных законов империи. Они стали юридическим обоснованием абсолютной власти представителей немецкой, голштинской династической линии на российском престоле, для которых россияне должны быть исполнительными, законопослушными верноподданными. «Империя Российская управляется на твердых основаниях поло­жительных законов, учреждений и уставов, от самодержавной власти исходящих», — закреплено в основных законах абсолют­ное право монархов на власть и управление во всей государ­ственной системе[86]. Тем самым сформулирована представляв­шаяся тогда вечной, незыблемой для России правовая основа, исключающая любое конституционное ограничение самодержа­вия каким-либо представительным сословным или многосослов­ным учреждением[87].

Государственное управление и служба опирались с тех пор на законы, систематизированные с учетом самодержавных задач и потребностей, удобства работы управленческого бюрократичес­кого аппарата.

* * *

В истории административных преобразований первой поло­вины XIX в. выделяются три стадии, рубежами которых стали победа в Отечественной войне 1812 г. и скандальная смена брать­ев-монархов в декабре 1825 г., выступления[88] декабристов, их казни и репрессии. Первая стадия характеризуется административны­ми преобразованиями. Послевоенный политический курс Алек­сандра I означал не только отказ от них, но и контрреформирова­ние отдельных сфер управления, что вообще присуще самодер­жавному реформаторству и определило реакционное содержание политики государственного управления во второй стадии. В 1825 г. она вылилась в усиление имперского характера управления, под­чинения лично императору всех органов высшего и центрального уровня, придания всей системе управления необычных черт и методов. Идея конституции для России объявлена преступной Николаем I, активные и последовательные ее сторонники приня­ли смерть на эшафоте, обречены на каторгу в сибирских рудни­ках.

Представители голштинской династической линии на рома­новском престоле укрепили свое самовластие, связывали с само­державием победу над Наполеоном, рост международного авто­ритета российских императоров, в этом видели свое предназна­чение — властвовать и управлять русским народом.

Пирамиду власти и управления венчал по-прежнему импера­тор. Оформлена идеология управления в виде карамзинско-уваровской триады «самодержавие, православие, народность», что определило содержание государственной доктрины почти на сто­летие.

Была утрачена благоприятная возможность преобразования государственного управления на основе конституции, представи­тельства, создания правового государства и гражданского обще­ства. Государственное управление базировалось по-прежнему на таких средневековых устоях, как абсолютизм, вотчинно-поместное начало, крепостничество, сословность.

В отличие от эволюции управления Англии, Америки и дру­гих стран в России происходило усиление самодержавной приро­ды государственного управления, его централизация, бюрокра­тизация, регламентация, военизация, полицеизация и жандармеризация. Обычные функции государственного управления пере­давались органам полиции, политического сыска. Это придало новые черты абсолютистскому управлению, произошло вступле­ние его в новую фазу — фазу формирования полицейского госу­дарства.

Посетивший в 1839 г. Россию известный путешественник, литератор маркиз де Кюстин неоднократно беседовал с Нико­лаем I, многое увидел и потом отметил в книге наличие господ и рабов, господство бюрократии, отсутствие правосудия, назвал Николая I тюремщиком одной трети земного шара, где «цивили­зация» прикрывает варварство[89].

Поражение в Крымской войне обнажило со всей беспощад­ностью гнилость николаевского государственного устройства и управления, которое стесняло Россию, ограничивало ее потенци­альные возможности и развитие. По признанию известного исто­рика С.М. Соловьева, пришлось расплачиваться русскому наро­ду за тридцатилетнюю ложь, тридцатилетнее подавление всего живого, духовного, народных сил. Николай I пытался 30 лет доказать целесообразность для народов России жесткого самодержавного управления и привел страну к катастрофе в войне с государствами, имевшими другие системы управления[90].

Был нанесен страшный удар по стремлению монархов сохра­нить Россию как заповедный остров феодальной, крепостничес­кой системы государственного управления.

Увеличилась пропасть между властью и обществом, бюрок­ратически-сословной системой управления и многомиллионным крестьянством, пребывающем в крепостном рабстве.

Противоречия ослабляли считавшиеся традиционно фундаментальными основы абсолютистского государственного управ­ления. Россия оказалась перед выбором: революция снизу или реформы сверху.

Вопросы для самопроверки

1. Какие конкретно-исторические условия повлияли на состояние государственного управления первой половины XIX в.?

2. Проекты государственного управления М.М. Сперанского.

3. Государственная уставная грамота Российской империи.

4. Проект изменения государственного управления в конституции Н.М. Муравьева.

5. Радикальный проект изменения государственного управления в «Русской правде» П. И. Пестеля.

6. Реорганизация и учреждение новых высших органов государственно­го управления впервой половине XIX в.

7. Создание министерской системы центрального управления, ее отличие от коллежской.

8. Изменение местного государственного управления в первой половине XIX в.

9. Ограничение сословного общественного управления в первой половине XIX в.: дворянского, городского, церковного, казачьего.

10. Реформа общественного управления государственных крестьян (1837-1841). А.Д. Киселев.

11. Значение первого свода законов для государственного управления Российской империей.

12. Развитие чиновной системы, ее влияние на состояние государствен­ного управления в первой половине XIX в.

13. Фундаментальные социально-политические основы и основные направления, черты развития системы государственного управления и результаты его функционирования в первой половине XIX в.

Рекомендуемая литература

Государственная уставная грамота Российской империи // Политическая история России. Хрестоматия. М., 1996.

Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М., 1978.

История государства Российского: жизнеописание. XIX в. Первая половина. М., 1997.

Карамзин Н.М. Записка о древней и новой России в ее политическом и гражданском отношениях. М., 1991.

Конституция Н.М. Муравьева // Освободительное движение и общественная мысль в России XIX в. М., 1991.

Корнилов А.А. Курс истории России XIX в. М., 1993.

Милютин Д.А. Воспоминания. 1816—1843. М., 1997.

Мироненко С.В. Страницы тайной истории самодержавия: политическая история России первой половины XIX столетия. М., 1990.

Образование государственного совета. Манифест 1 января 1810 г. // Политическая история России. Хрестоматия. М., 1996.

Об общем учреждении министерств. Манифест 25 июня 1811 г. // Политическая история России. Хрестоматия. М., 1996.

Об обязанностях гражданских губернаторов объезжать один раз в году вверенные им губернии. 18 октября 1827 г. //Учреждения государствен­ного управления в России: опыт формирования и эволюция. Н.Н., 1994.

Общий наказ гражданским губернаторам. 3 июня 1837 г. // Учрежде­ния государственного управления в России: опыт формирования и эво­люция. Документы повествуют... Н.Н., 1994.

О непреступлении губернатором пределов власти, назначенных им законами. 19 августа 1802 г. // Учреждения государственного управления в России: опыт формирования и эволюция. Н.Н., 1994.

О правах и обязанностях Сената. 8 сентября 1802 г. О слушании дел в Сенате и о подаче сенаторами мнений своих. 27 ноября 1810 г. // Учреждения государственного управления в России: опыт формирования и эволюция. Н.Н., 1994.

О формах всеподданнейших рапортов гражданских губернаторов по годичному обозрению губерний. 8 июля 1833 // Учреждения государственного управления в России: опыт формирования и эволюция. Н.Н., 1994.

Пестель П. Русская правда. Наказ временному верховному правле­нию. СПб., 1906: Также см.: Освободительное движение и общественная мысль в России XIX в. М., 1991.

Российская государственность: исторический аспект. М., 1996.

Россия первой половины XIX века глазами иностранцев. М., 1991.

Сперанский М.М. Введение к уложению государственных законов. // М.М. Сперанский. Проекты и записки. М., 1961. Также см.: Вестник Московского университета. Серия 12. Политические науки. 1999. № 6.

Сперанский М.М. Краткое начертание государственного образования. Общее обозрение всех преобразований и распределение их по временам. Проект учреждения Правительствующего сената // Политическая исто­рия России. Хрестоматия. М., 1996.

Учреждение губернских правлений. 2 января 1845 г. // Учреждения государственного управления в России: опыт формирования и эволюция. Н.Н., 1994.

Глава 10