Географічні основи федералізму

Політико- й адміністративно-територіальний поділ тісно пов’язані з розмі­щенням господарства та багатьма іншими суспільними явищами і, в свою чергу, впливають на розвиток виробництва, умови життя людей і політико-геогра­фічну ситуацію в різних частинах країни (наприклад, Молдова при входженні до складу Російської імперії та Радянського Союзу у сільському господарстві спеціалізувалася на виноградарстві і садівництві, а при входженні до складу Румунії – на зерновому господарстві. При цьому природні умови території та її географічне положення залишалися абсолютно незмінними, змінювалися лише запити суспільства).

Сукупність політико-територіального (існує тільки у федеративних державах) та адміністративно-територіального поділу складає ієрархічно організовані політико-адміністративні територіальні системи (далі – ПАТС) – один з важливих об’єктів політико-географічних досліджень.

Політико-територіальний поділ – більш консервативна частина ПАТС, оскільки він пов’язаний з традиціями, інтересами етнічних і територіальних груп населення та іншими факторами.

Головні питання політико-географічного вивчення ПАТС:

· ступінь його збігу з внутрішніми етнічними, культурними, соціально-еконо­мічними межами в країні;

· його вплив на збереження чи зміну цих відмінностей;

· фактори стійкості федерації (зовнішньополітичні, економічні, мовні, релігійні, культурно-історичні та інші);

· положення столиці федерації:

а) по відношенню до всієї державної території з точки зору доступності, зручності управління, структури комунікацій та зовнішніх зв’язків;

б) по відношенню до суб’єктів федерації та їх найкрупніших центрів, наявність особливого федерального округу та його локалізація;

в) з точки зору централізації столичних функцій та їх концентрації в офіційній столиці.

Федеративні держави являють собою своєрідні союзи державних утворень – суб’єктів федерації, а також у ряді випадків територіальних одиниць союзного (федерального) підпорядкування (наприклад, у США федеральний округ Колумбія, в якому розташована столиця, не входить до жодного штату, адміністративно підпорядковується безпосередньо уряду країни).

Окремі частини федерації мають власний адміністративно-територіальний поділ. Вони мають право приймати власну Конституцію, видавати законодавчі акти, що діють в межах їх адміністративних кордонів. Суб’єкти федерації можуть мати власні судові системи.

Конституції більшості федеративних держав закріплюють систему подвійного громадянства: кожна особа є громадянином союзу та відповідного суб’єк­ту федерації (яскравий приклад – Канада). Але при цьому суб’єкти федерації не є суверенними державами, тому що вони залежні від центральної влади в сфері зовнішніх, а значною мірою і внутрішніх справ.

У багатьох федераціях парламент двопалатний. Нижня палата – орган загального представництва (від населення), а верхня – представляє інтереси суб’єктів федерації. Кількість депутатів у верхній палаті може бути рівною (США, Бразилія) або нерівною (Канада, Індія) від кожного суб’єкту. Рівне представництво суб’єктів федерації на практиці веде до переваги у верхніх палатах парламентів рідконаселених та економічно і політично відсталих суб’єк­тів федерації. Нерівне представництво (пропорційне чисельності населення або у відповідності до певного статусу) не дає можливості малим автономним одиницям реалізувати свої потреби. Наприклад, Ньюфаундленд до 1949 року відмовлявся входити до Канадської федерації, тому що при її утворенні у 1860 році йому запропонували найменше місць у парламенті. Але і після 1949 року дві найкрупніші канадські провінції Онтаріо і Квебек мають місць у парламенті стільки ж, скільки всі інші 8 провінцій разом узяті.

Як бачимо, в ідеях федералізму закладено потенційний конфлікт через несумісність представництва регіонів з представництвом громадян. З одного боку, федералізм відкидає диктат і гегемонію більшості, а з іншого, може призвести до встановлення тиранії меншості в окремих регіонах, наприклад, при закріпленні привілеїв корінного населення. Отже, оцінка прогресивності федеративної форми державного устрою не може бути однозначною і головним чином залежить від конкретних умов даної країни.

Виникнення федеративних держав об’єктивно пов’язано з нерівномірністю економічного розвитку та різними темпами етнічних процесів, внаслідок чого співіснують найрізноманітніші форми спільності людей – від первісних (племен, родів) до розвинутих зрілих націй. У деяких випадках централізовані держави складалися раніше, ніж всі народності на їх території встигали оформитися у нації. Тоді найбільш розвинута етнічна спільнота, яка першою досягла стадії нації, отримувала привілейоване положення у багатонаціональній державі. Отже, не випадково федеративну форму ПАТС обрали після отримання незалежності дуже строкаті в етнічному відношенні держави – Індія (декілька сотень етносів, до того ж іще й поділених на касти), Індонезія (близько 350 етнічних груп), Нігерія (до 300 етносів) та деякі інші.

Корінне протиріччя між різними тенденціями у національному питанні завжди простежувалося у політико-адміністративному устрої багатонаціональних держав. У тих випадках, коли правлячі кола підтримували прагнення окремих народів до власної державності або самоуправління, кордони більш-менш точно відповідали етнічним межам (Угорщина в Австро-Угорській імперії після 1848 р.). У інших випадках намагалися політико-адміністративними кордонами «перерізати» етнічні (у Російській імперії ареал розселення татар навмисно був поділений між 5 губерніями, в кожній з яких переважало російське населення).

В залежності від умов виникнення і розвитку виділяють 5 типів ПАТС (або іншими словами – типів федерацій):

· Західноєвропейський тип (деколи вживається назва середньоєвропейський) виник на базі колишніх феодальних князівств і королівств, які ввійшли до складу сучасних федеративних держав. Зокрема саме на основі кордонів між німецькими державами ХІХ століття виник існуючий поділ ФРН на землі.

Цей тип представлений старими демократіями (Австрія, Швейцарія, Бельгія) з міцними і тривалими традиціями самоврядування (або державності) їх складових частин та характеризується усталеним співвідношенням між політичною та етнічною ідентичністю.

· Північноамерикансько-австралійський тип сформувався в процесі засе­лення та економічного освоєння територій країн переселенського капіталізму. Критерієм створення нових одиниць у США зазвичай слугувала чисельність населення; після досягнення певного порогового значення район отримував статус «території», а потім – штату. До складу Канадської федерації спочатку ввійшли 4 колонії, які стали першими 4 провінціями, а з 1949 року провінцій стало 10. Австралійський Союз був утворений з 6 колоній, які стали штатами. Пропонувалося ввійти до складу цієї федерації також і Новій Зеландії, але остання відмовилася, зберігши таким чином свою самобутність й унітарний адміністративно-територіальний устрій.

Отже, цей тип репрезентований старими «переселенськими» федераціями, що створювалися «знизу» в процесі розбудови ліберальної демократії, вони не були пов’язаними із значними етнічними або соціальними відмінностями. Яскравою рисою цього типу є високий ступінь децентралізації влади.

· Латиноамериканський тип має в основі політико-територіального поділу кордони між колишніми іспанськими і португальськими колоніями та їх адміністративно-територіальними одиницями, які й перетворювалися на штати і провінції, а їх столицями ставали опорні пункти колонізації. Ці федерації (Мексика, Бразилія, Аргентина, Венесуела) можна вважати «старими» та створеними «згори» під час розпаду колоніальних імперій. Цікаво, що з етнічними відмінностями вони ніяк не пов’язані.

· Афроазійський тип характеризується найскладнішим переплетінням в мережі ПАТС як кордонів успадкованих від доколоніального минулого, що сяк-так відповідають розселенню основних етносів, так і кордонів встановлених колоніальною владою, що часто-густо навмисно «різали» етнічні території з метою отримання виходів до моря, зручностей управління тощо.

Можна стверджувати, що практично всі афроазійські федерації (Індія, Малайзія, Об’єднані Арабські Емірати та інші) досить жорстко централізовані, оскільки вони створювалися «згори» на базі компромісу між елітами феодальних держав, що існували раніше, та національними елітами регіонів, що ставали суб’єктами федерації. Важливою спільною рисою також є наявність істотних відмінностей в економічному потенціалі регіонів та виразних елементів авторитарного правління в центрі й на місцях.

· Острівний тип виник на суто природному підґрунті надання більших чи менших елементів самоврядування кожному острову, що має деяку етнічну та соціально-економічну індивідуальність (в силу певної ізоляції). Яскравими представниками цього типу є Федеративні Штати Мікронезії, Коморські Острови, Сент-Кітс і Невіс. Загалом ці федерації асиметричні й слабоінтегровані.

Афроазійський та острівний типи є наймолодшими та відрізняються найбільшою динамічністю ПАТС. Була спроба виділяти ще й постсоціалістичний тип федерацій, але в силу його тимчасовості від неї відмовилися (припинили своє існування Чехословаччина, Югославія, Сербія і Чорногорія тощо, фактично до цього типу можна відносити лише Росію). Російська Федерація – це також молода багатонаціональна федерація з глибокими внутрішніми етнічними й соціально-економічними відмінностями. Вона успадкувала асиметричність[1] і використання в державному устрої принципу національно-територіальної автономії, а також диспропорцію у співвідношенні політичної (загальнодержав­ної) і етнічної ідентифікації громадян від свого історичного попередника – Радянського Союзу.

Так точно недостатньо продуктивною виглядає спроба виділяти як окремий – нігерійський тип федерацій. Вважається, що федеративний устрій використовується в Нігерії, Ефіопії, М’янмі або Пакистані центральною владою як засіб збереження єдності різнорідних в етнічному, соціальному й економічному відношенні регіонів. Але поява цих держав на політичній карті світу – наслідок тієї ж деколонізації, а рівень централізації й авторитаризму в них – такий точно високий, як і в класичному афроазійському типі. Як бачимо, принципових відмінностей немає. При бажанні деталізувати дослідження, можна говорити хіба що про нігерійський підтип афроазійського типу федерацій.

Процедура зміни внутрішньодержавних кордонів, як правило, дуже складна і дуже важко реалізується на практиці. Хоча у багатьох федераціях кордони успадковані ще від часів їх формування, коли діяли зовсім інші політико- та економіко-географічні фактори, всі спроби зміни цих кордонів зустрічають негативну реакцію й різку протидію, оскільки розглядаються місцевими елітами як прояв централізаторських унітаристських тенденцій.

В окремих випадках кордони між суб’єктами федерації посилюють соціально-економічні та політичні відмінності, що існували до їх утворення. Так сталося в Канаді, де провінції та групи провінцій відповідають крупним економічним районам, до того ж і кордони між ними пролягають по природним бар’єрам (наприклад, кордон між Британською Колумбією та Степовими провінціями проходить по Кордильєрам).

Відокремленості провінцій сприяє значна економічна та фінансова самостійність, зокрема можливість розпоряджатися вагомою частиною податків. Традиції федералізму в Канаді зміцніли також завдяки тривалій історії провінційного парламентаризму. Все це привело до того, що більшість канадців вважають «своїм» не федеральний, а провінційний уряд; а 60% населення вважає себе мешканцями свого регіону, а не Канади в цілому.

Неперервні зміни у соціально-економічному розвитку окремих територій спричиняють помітний вплив на стосунки між суб’єктами федерації та загальну політичну ситуацію в країні. Члени федерації часто від початку знаходяться у нерівному положенні через суттєві відмінності у площі, кількості населення, розмірі та структурі природно-ресурсного потенціалу тощо. Наприклад, у США населення найменшого штату (Аляска) становить всього 2% від населення найбільшого (Каліфорнія).

Чим більшими є соціально-економічні контрасти між суб’єктами федерації, тим складнішими стають їхні стосунки. Зазвичай у федеративному устрої держави більш зацікавлені найкрупніші та найбагатші штати або провінції. До того ж певні кола в них висловлюють незадоволення регіональною політикою держави через бюджетний перерозподіл податкових надходжень від «багатих» суб’єктів до «бідних».

Регіональна політика взагалі дуже часто виступає сферою конфліктів між суб’єктами федерації та федеральним урядом. Своєрідна конкуренція може виникати у введенні пільг для приваблення інвестицій; у використанні родовищ корисних копалин, розташованих на кордонах; або річок, що перетинають території кількох суб’єктів. Такого роду конфлікт має місце між австралійськими штатами через використання вод річки Муррей: штати Новий Південний Уельс та Вікторія роблять упор на водозаборі для зрошення, а штат Південна Австралія зацікавлений у підтриманні високого рівня води для судноплавства.

Стосунки між суб’єктами федерації і навіть сама доля федеративних держав залежать від розміщення в них етнічних або релігійних меншин та змін їх положення в результаті міграцій або інших чинників. Так, у США ще на початку ХХ століття висувалася ідея створення хоча б одного штату з повністю негритянським населенням, яка виявилася навіть теоретично нездійсненною через потужні міграційні рухи негрів, які намагалися врятуватися від бідності і расової дискримінації.

Система американського федералізму виникла ще до зростання етнічної і расової строкатості населення, таким чином, вона виявилася не пов’язаною з розміщенням різних етнічних общин, територіальна концентрація яких відносно слабка. Така ж картина властива й іншим федеративним державам переселенського капіталізму – Канаді та Австралії.

Яскравим прикладом компромісів у федеративних державах є вибір місцеположення столиць. На відміну від унітарних держав, столиці федерацій найчастіше не тільки не є найбільшими[2] містами країн, але й не розміщуються у центрах окремих суб’єктів федерації (Москва у радянські часи не відповідала цим вимогам, оскільки одночасно була столицею РСФСР та СРСР). Столиця повинна розташовуватися у «нейтральному» пункті, бажано на рівній відстані від головних господарських районів, історичних ареалів розселення головних етнічних або релігійних груп населення та центрів політичної активності членів федерації.

Через цю обставину у багатьох федеративних державах столицю з оточенням виділяють в окрему адміністративну одиницю федерального підпорядкування (Вашингтон, Буенос-Айрес, Нью-Делі, Канберра, Бразиліа, Мехіко тощо). Ці федеральні округи мають особливий статус, який не передбачає створення органів місцевого самоврядування, як в інших частинах країни. Інколи мешканці федеральних округів навіть не мають права обирати депутатів у федеральний парламент (Бразиліа).

Досить складні політико-правові та містобудівні проблеми виникають, коли столичне місто переростає столичний округ та виходить своїми передмістями на території сусідніх штатів (наприклад, Вашингтон).

Вибір Берна як столиці Швейцарської Конфедерації став свого роду компромісом між франко- та німецькомовною, католицькою та протестантською общинами, оскільки це місто розташовано неподалік від меж між ними. Вибір Канберри – це компроміс між Мельбурном і Сіднеєм (Канберра – одне з небагатьох поселень, яке підходило для виконання функцій столиці Австралійського Союзу, виходячи із досягнутої засновниками федерації домовленості про те, що столиця має розташовуватися у Новому Південному Уельсі, але не ближче 100 км від Сіднея). Вибір Оттави у Канаді – теж компроміс між Торонто і Квебеком, які є адміністративними центрами двох головних суб’єктів федерації.

Багатьом федеративним (конфедеративним) державам властива свідома децентралізація столичних функцій. Наприклад, в Швейцарії окремі федеральні установи крім Берна розташовані також в Лозанні, Люцерні і Цюріху (у 1815-1848 роках ці міста по черзі на 2 роки ставали столицею держави).

До речі, «розділені» столиці бувають також і в унітарних державах (у Болівії місцем перебування уряду і президента є Ла-Пас, а парламент знаходиться в Сукре; в Нідерландах у Гаазі знаходиться уряд і парламент, а резиденція королеви – в Амстердамі; Грузія перенесла парламент з Тбілісі до Кутаїсі, а Конституційний суд – до Батумі).

Загалом же, одним з головних завдань столиць з епохи феодалізму була їх об’єднуюча, організаторська функція. Тому столиці часто розташовуються в центрах історичних ареалів формування нації і держави. Таким є Париж у провінції Іль-де-Франс, Москва у центрі Московського князівства, Лондон в Англії, Будапешт в Угорщині тощо.

Центральне положення столиці інколи ставало результатом компромісу між іншими претендентами на цю роль, які знаходилися ближче до периферії держави. Такою є історія Варшави, яка стала столицею Польщі (а спочатку – Речі Посполитої) через переваги у географічному положенні перед старими столицями – Ґнезно, Познанню і Краковом.

Відомі випадки перенесення столиць для вирішення певних економічних проблем і політичних задач, наприклад, сприяння освоєнню та розвитку нових районів (Бразиліа в Бразилії, Абуджа в Нігерії, Додома в Танзанії та інші). Перенесення столиці Белізу із міста Беліз до міста Бельмопан, розташованого вглибині території країни, сприяє зміцненню національної єдності та процесам етнічної інтеграції. До того ж Беліз, розташований на узбережжі Карибського моря, часто потерпає від тропічних ураганів.

Виконання найважливіших в країні політико-адміністративних функцій, як правило, пришвидшує зростання столичних міст. Столиця є «образом», «вітриною» всієї держави, тому її благоустрою завжди приділяється особлива увага. Перенесення столиць зазвичай дає значний територіальний соціально-економіч­ний, культурологічний та геополітичний ефект. У багатьох державах столиці порівняно «молоді». Отримання ними центральних функцій було пов’язано з важливими подіями в історії їх країн. Розглянемо приклади.

Після революції Мейдзі, яка розчистила шляхи для розвитку капіталізму, стара феодальна столиця Японії Кіото перестала задовольняти правлячі кола, тому головним містом країни стало Токіо. Так точно після падіння Османської імперії Стамбул не зміг залишитися столицею «нової» Туреччини: він розташований надто близько до державних кордонів, дуже добре пов’язаний з європейськими країнами та «занадто» відкритий для їхнього культурного й економічного впливу, що не задовольняло націоналістичний уряд «молодотурків». Отже, було прийнято рішення про перенесення столиці вглиб країни – до Анкари.

Деякі міста отримали столичні функції відносно недавно, але дякувати за це повинні своєму багатому історичному минулому. Саме завдяки «історичному авторитету» у 1870 році після завершення об’єднання Італії її столицею стає «Вічне місто» Рим, хоча воно за своїм господарським і демографічним потенціалом поступалося провідним центрам Півночі країни – Мілану, Туріну, Генуї.

Белград у 1918 році став столицею тільки-но створеної Югославії також внаслідок того, що до ХІV століття він вже був столицею середньовічної Сербії, яка переживала тоді період розквіту.