Отношения России и ЕС в новой геополитической ситуации
Европейское направление занимает важное место во внешнеполитическом курсе современной России. Ведущие европейские аналитики подчеркивают, что западноевропейская ориентация России при В.В. Путине рассчитана надолго не только потому, что ей не существует никакой реальной альтернативы, но прежде всего она вытекает из убеждения, что Россия лишь путем партнерства с Европой сможет провести свою внутреннюю модернизацию и добиться желанного восстановления своего величия1.
1 Bnezinski 2Ь. Living With a New Europe // The National Interest. Summer, 2000. P. 18, 20-21.
Действительно, если оценивать внешнеполитическую концепцию России 1993 и 2000 гг., то нельзя не отметить, что в 1993 г. Европа занимала пятое место в приоритетах российской внешней политики, а в 2000 г. переместилась на почетное второе место, сразу после СНГ, и с тех пор эта позиция удерживалась во всех ежегодных посланиях Президента В.В. Путина Федеральному собранию.
Однако, оценивая результаты диалога России и ЕС последних лет, экс-премьер-министр Швеции К. Бильдт справедливо отмечает, что, несмотря на взаимный интерес ко многим региональными глобальным проблемам, «приходится признать, что до сих пор этот диалог был удивительно бесплодным»2. К сожалению, честолюбивая риторика и высокие цели подменяют собой фактические формы сотрудничества. Парадокс состоит в том, что уже создано и создается немало структур для поддержания такого диалога, но при этом двусторонние контакты Москвы с отдельными европейскими столицами (особенно с Берлином и Парижем) неизменно оказываются более действенными. Одна из главных причин — в том, что Европейский союз все еще не говорит в один голос даже по наиболее крупным международным проблемам. Как пишет экс-председатель Европейской комиссии, а ныне член Конвента ЕС Ж. Сантер, самая острая проблема ЕС — «неспособность проводить единую внешнюю политику»3.
Вторая важная причина видится в том, что назрела необходимость повысить уровень политического диалога между Россией и ЕС и сделать, его более продуктивным в практическом плане. Соглашение о партнерстве и сотрудничестве с ЕС было подписано на греческом острове Корфу в 1994 г., и спустя пять лет — в 1999 г. — оно было подкреплено «Совместной стратегией ЕС по отношению к России» и «Стратегией развития отношений РФ с ЕС на среднесрочную перспективу (2000—2010 годы)».
И российские, и европейские аналитики, комментируя последние документы, справедливо обращают внимание на разность заявленных целей. В европейской стратегии приоритетные задачи обозначены в самом общем и широком плане -построение в России стабильной, открытой и плюралистической демократии, основанной на принципах правового государства и опирающейся на процветающую рыночную экономику; вовлечение России в общеевропейское экономическое пространство, включая подготовку ко вступлению в ВТО; защита окружающей среды и борьба с организованной преступностью.
1 Тиммерманн X. Стратегическое партнерство: как ЕС может упрочить связи с Рос
сией? // Европа в мировой политике. Актуальные проблемы Европы. 2003. № 4. С. 164.
2 Бильдт К. Моральный долг «антисоветчика»// Россия в глобальной политике.
2003. Т. 1. № 2. С. 40.
3Сантер Ж. Голос Европы должен быть услышан // Россия в глобальной политике. 2003. Т. 1. № 2. С. 45.
Российская стратегия ставит приоритетные цели в более практической области: создание надежной системы коллективной безопасности, повышение формата и результативности политического диалога, акцент на развитии торговли и инвестиций, инфраструктуры и правовой базы сотрудничества. Отдельно оговариваются интересы России при расширении ЕС, вопросы трансграничного сотрудничества.
К сожалению, российское предложение — составить совместный план действий на основе двух стратегий — не получило должной поддержки со стороны ЕС, сложилась своеобразная ситуация «асимметричного партнерства». В мае 2004 г. состоялось последнее расширение ЕС, после вступления в который Польши и стран Балтии общая граница России и ЕС достигла 2000 км, что делает добрососедское сотрудничество особенно актуальным. Между тем в 2004 г. закончился срок действия «Совместной стратегии ЕС по отношению к России», а в 2007 г. заканчивается срок действия Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, и сегодня пора подумать над тем, как сделать более действенными и эффективными важные для обеих сторон российско-европейские отношения.
Многие российские эксперты оценивают действующее Соглашение о партнерстве и сотрудничестве и другие официальные документы, развивающие партнерство, как результат переоценки возможностей российско-европейского сближения, поскольку с обеих сторон имели место завышенные ожидания, которые затем сменились очевидным разочарованием1. С европейской стороны оценки аналогичные: нельзя не согласиться с известным немецким политологом, руководителем исследовательской группы Германского института международной политики и безопасности X. Тиммерманном в том, что пора отойти от деструктивной критики друг друга и перевести обсуждение в конструктивное русло, разрабатывая конкретные рабочие программы по отдельным проблемам, рассчитанные на краткосрочный период2. И для этого необходимо обозначить не только точки пересечения взаимных интересов, но также проблемы и противоречия, которые накопились за последние годы.
1 Борданев Т.В., Романова ТА. Модель на вырост // Россия в глобальной политике. 2003. Т. 1, № 2. С. 51.
2 Тиммерманн X. Стратегическое партнерство: как ЕС может упрочить связи с Россией?// Европа в мировой политике. Актуальные проблемы Европы. 2003. № 4. С. 174.
259
Позитивные результаты российско-европейского сближения наиболее очевидны в экономической сфере, где в последние годы упрочились многосторонние экономические связи. ЕС представляет для России одного из наиболее значимых экономических партнеров: 52% прямых инвестиций в Россию идут именно из ЕС (из США — 14%), почти 50% российской внешней торговли приходится на ЕС (на США - 8%, на Японию - 3%).
Вместе с тем в экономической области возможности сотрудничества России и ЕС далеко не исчерпаны, и это касается как развития отношений в сфере торговли, так и партнерства в области энергетики. Решение British Petroleum объединиться с группой «Альфа» и инвестировать 7,1 млрд долл. в российский нефтяной гигант ТНК представляет собой качественно новый шаг в осуществлении прямых инвестиций в Россию. Известно также, что с 2000 г. Германия достаточно тесно связана с российским энергетическим сектором и немецкий капитал участвует сегодня в «Газпроме». По запасам природного газа Россия занимает первое место в мире, и европейские эксперты подчеркивают, что доля природного газа в энергобалансе Европы будет постепенно увеличиваться, и уже сейчас ЕС получает из России примерно половину всего импортируемого газа1.
Но до сих пор существуют разногласия, возникающие по вопросу о внутренних ценах на энергоносители. Даже европейские эксперты откровенно пишут о том, что не обеспечено честных условий конкуренции для русских инвесторов и поставщиков энергоносителей в Европу, и поэтому они «нередко встречают противодействие европейских лоббистских группировок, едва лишь речь заходит о том, чтобы предложить равные условия при приватизации (пример: предприятия по переработке нефти), или же об экспорте недорогой энергии (пример: электроэнергия)»2. Аналогичные явления происходят в вопросах вовлечения высокоразвитых секторов российской экономики в единый европейский сектор военной промышленности. Можно напомнить, что некоторые совместные выгодные проекты были провалены из-за сопротивления европейских лоббистских группировок, например производство военно-транспортного самолета АН-70.
1 См.: Бильдпг К. Моральный долг «антисоветчика»// Россия в глобальной полити
ке. 2003. Т. 1,№2. С. 37.
2 Тиммерманн X. Стратегическое партнерство: как ЕС может упрочить связи с Рос
сией? // Европа в мировой политике. Актуальные проблемы Европы. 2003. № 4. С. 172.
Российские аналитики отмечают, что товарная структура торговли с ЕС для России неблагоприятна: российский экспорт ограничивается преимущественно энергоносителями, сырьем и полуфабрикатами, а в наукоемких и высокотехнологичных отраслях европейские фирмы выступают скорее конкурентами, чем партнерами1. Вместе с тем в Европе не скрывают своей обеспокоенности в связи с формированием односторонней энергетической зависимости от России и стремятся к диверсификации источников и путей транзита энергоресурсов. Нельзя не согласиться с этими убедительными доводами экономической безопасности обеих сторон. Но вывод некоторых экспертов о том, что мы теоретически достигли максимально возможного уровня интеграции России в общеевропейские структуры, все-таки следует считать ошибочным2.
Откровенное обсуждение сложных вопросов русско-европейского сотрудничества могло бы стать реальной деловой основой не только экономического сотрудничества, но и парламентского диалога России и ЕС, который сегодня используется недостаточно активно для обсуждения противоречий стратегического партнерства. Это тем более актуально, что европейцы в основу проекта Общего европейского экономического пространства (ЕОЭП) России и ЕС предлагали заложить гармонизацию правового пространства и выработку единого регулирования (общая концепция ОЕЭП одобрена на римском саммите 2003 г.). Однако «сближение» российского и европейского законодательства не может идти только в направлении приведения российских правовых норм в соответствие со стандартами ЕС. Необходимо совместное обсуждение конкретных противоречивых аспектов европейского законодательства, которое должно сопровождаться изменением некоторых норм и введением новых правил, которые касаются конкретных сфер совместного сотрудничества.
Многие российские эксперты с тревогой пишут о том, что создание с ЕС Общего европейского экономического пространства потребует от России первую очередь признать реальной перспективу утраты части своего суверенитета, что связано с необходимостью принять массив европейского законодательства, в разработке которого Россия не принимает участия3. И здесь уместно посмотреть на опыт создания
1Кандель П.Е. С Европой по-европейски! // Власть. 2004. № 2. С. 68.
2 Тарасов И.Н. Россия и страны Восточной Европы в процессе континентальной интеграции // Власть. 2004. № 7. С. 63.
3 Романова Т.А. Общее европейское экономическое пространство: стратегия участия России // Pro et Contra. Европейский союз в российской политике. Зима 2003. Т. 8.
№ 1. С. 70.
Общего европейского экономического пространства ЕС с Норвегией (которая не является членом ЕС). Норвежские политологи откровенно пишут о том, что норвежские парламентарии утратили интерес к работе в комитетах ОЕЭП, поскольку там от их мнения почти ничего не зависит и 80% законопроектов принимается вообще без изменений. В тех случаях, когда принятый законопроект противоречит интересам Норвегии, это ведет к судебному разбирательству ЕС в отношении Осло, и в судебном порядке Норвегию принуждают принять нормы ЕС. В качестве примера можно назвать введение в действие директивы по либерализации рынка природного газа 1998 г.1
В этой связи не могут не вызвать удивление советы некоторых российских политологов принять именно норвежскую модель как наиболее предпочтительную для России2. Быстрая институализация отношений России с ЕС по вопросу ОЕЭП позволит почти беспрепятственно проецировать-европейскую политическую волю и систему управления на суверенную российскую территорию. При этом уместно напомнить, что так называемый «принцип политической обусловленности», который был официально введен в Ломейские соглашения Европейского экономического сообщества с наименее развитыми странами в середине 1990-х гг., позволяет приостанавливать помощь и даже вводить санкции при несоблюдении партнерами прав человека или нарушении принципов демократии.
Здесь необходимо подчеркнуть, что если для европейских государств отказ от некоторых полномочий и части суверенитета в пользу наднациональных органов служит основой всей политической конструкции ЕС, то для России принцип неделимости суверенитета является принципиально важным. Именно поэтому Россия должна вырабатывать собственную модель взаимоотношений с ЕС, которая достаточно полно защитила бы ее национальные интересы и суверенитет.
Представляется особенно важным предложение некоторых российских экономических экспертов договориться о периоде «негативной интеграции», когда обе стороны обязуются признавать законы партнера. Можно также заранее оговорить, что на отдельные сферы общность экономического пространства распространяться не будет. Такие прецеденты в мировой практике есть: Швейцария добилась автономии ее банковского сектора и транспорта, Норвегия — рыболовства и сельского хозяйства.
1 Claes D.G. The Process of Europeanization // Arena Papers. Olso. № 12.
2 Бордачев Т.В. В объятиях civilian power// Pro et Contra. Европейский союз в российской политике. Зима 2003. Т. 8. № 1. С. 55
Для России особенно важно защитить свои естественные монополии и рыболовство, ведь речь идет об экономической безопасности нашей страны.
Далее, необходимо обратить внимание на то, что статья 7 Соглашения об ОЕЭП предусматривает следующее: сближение правовых норм должно проходить не путем унификации способов их достижения, а посредством постановки общих целей. Следовательно, для России на переговорах с европейскими законодателями и с правительственными структурами важно активнее предлагать именно варианты постановки общих целей, которые потребуют взаимной увязки правовых процедур и выработки новых правил.
Важную роль в процессе экономического сближения могли бы сыграть деловые круги России, которые имеют реальный опыт европейского сотрудничества и знают его «изнутри» как деловые партнеры. Четвертый круглый стол промышленников России и ЕС выступил с интересным предложением «сблизить тематику работы секций и групп Круглого стола с повесткой дня заседаний Комитета сотрудничества Россия — ЕС и его подкомитетов»1. Такая практика весьма успешно используется радом стран ЦВЕ при диалогах с ЕС.
Следует подчеркнуть также, что прецеденты облегчения требований ЕС к России уже существуют. Известен пример с «Газпромом», который Европейская комиссия обвиняла в нарушении конкурентного законодательства, но тем не менее затем пошла на компромисс. С этой точки зрения весьма важно, чтобы в борьбе за национальные интересы российские государственные структуры теснее сотрудничали с представителями бизнеса и- использовали их практический опыт. Весьма важно также скоординировать деятельность отраслевых министерств и ведомств и МИДа РФ, чтобы обмен информацией между экспертами и чиновниками шел более интенсивно. Значительные возможности расширения сотрудничества между России и ЕС заложены в сфере науки, технологии, безопасности и культуры. Многие европейские аналитики указывают на потенциал космического сектора, где амбициозные европейские проекты создания глобальной системы навигации и развертывания «Галилей» должны открыть новые перспективы для совместной работы. Планы использования европейского космодрома Куру во Французской Гвиане для запуска космических кораблей «Союз» — важная составляющая этих усилий1.
1 Четвертый круглый стол промышленников России и ЕС. Турин, 15—16 февраля 2002: Совместные выводы // Вопросы экономики. 2002. № 6. С. 147.
В политической повестке дня вопросы, связанные с Ближним Востоком, Афганистаном и Ираком, занимают первое место для России и ЕС. В качестве постоянного члена Совета Безопасности Россия обладает в нем правом «вето», и без согласия России не может быть представлен ни один мандат ООН на обеспечение мира и проведение действий по устранению кризисных ситуаций. С ноября 2001 г. проходят ежемесячные встречи послов в Совете по политике и безопасности в рамках программы европейской политики обороны и безопасности. Заслуживает внимания предложение некоторых европейских экспертов создать Совет российско-европейской политики обороны и безопасности. Как отмечает X. Тиммерманн, в тех случаях, когда НАТО будет терять интеграционную способность «в силу возрастающей склонности США к одностороннему принятию решений, Россия сможет приобрести больший вес в качестве важного партнера ЕС в разрешении региональных кризисов»2.
Сферой для совместных политических действий являются также борьба с международным терроризмом, урегулирование конфликта на Балканах. Успешное участие российских вооруженных сил в урегулировании конфликтов в Боснии и Герцеговине, а также в Косово позволяет расширить дальнейшее. сотрудничество в этой области.
Есть перспективы для более тесного взаимодействия России — ЕС в урегулировании очагов напряженности на Ближнем Востоке с целью поддержки миротворческого процесса на основе резолюций ООН в отношении израильско-арабо-палестинского конфликта. Существуех известное совпадение интересов по поводу того, чтобы воздержаться от военных решений по ситуации в Иране.
Однако накопились и серьезные противоречия в военно-политической области. Прежде всего бросается в глаза серьезный раскол между «старой» и «новой» Европой, а также между 25 членами ЕС из-за иракской проблемы, в результате чего ЕС потерял возможность выступать на политической сцене в качестве единого игрока международной безопасности, что серьезно затрудняет российско-европейское сотрудничество в этой области. Интересы ЕС и России расходятся в отношении некоторых стран СНГ, в особенности Белоруссии, Молдавии и стран Закавказья.
1Бильдт К. Моральный долг «антисоветчика»// Россия в глобальной политике. 2003. Т. 1.№2. С. 41.
2Тиммерманн X. Стратегическое партнерство: как ЕС может упрочить связи с Россией? // Европа в мировой политике. Актуальные проблемы Европы. 2003. № 4. С. 173.
Со вступлением в ЕС ряда стран ЦВЕ и Балтии проблемы и противоречия неизбежно усилились: Европа «двадцати пяти» значительно отличается от Европы «пятнадцати». Прежде всего с расширением ЕС усложняется механизм принятия решений, на их реализацию требуется значительно больше времени, чем прежде, и, что самое главное, возрастает разнородность сообщества, увеличиваются различия в развитии отдельных регионов, поскольку само расширение пока носит экстенсивный характер. Так, территория ЕС увеличилась на 25%, население — на 20%, а суммарный ВВП — всего на 6%. В целом после расширения европейцы стали «беднее», поскольку ВВП на душу населения уменьшился на 16%.
Мнения российских аналитиков по поводу последствий расширения ЕС для России разделились. Одни с тревогой предупреждают о неблагоприятных последствиях этого процесса. Речь идет прежде всего об отмене безвизового режима въезда россиян во вновь вступившие страны, переориентации торговли этих стран на внутренний рынок Сообщества, оттоке части иностранных инвестиций с российских рынков, переходе на технические стандарты и сертификаты ЕС вновь вступивших стран, что поставит более жесткие барьеры на пути ввоза в них российского экспорта2.
Однако те опасения, которые высказывали некоторые российские аналитики по поводу того, что интегрированные Польша и Литва, оказавшись внутри ЕС, могут внести в его политику критические акценты в отношении Москвы, к счастью, не оправдались. Сегодня постепенно возобладал взгляд, что включенные в общий вектор западной сферы сотрудничества Польша и Литва больше соответствуют интересам России, нежели изолированные и критически настроенные. Среди российских аналитиков существует также мнение, что исторически сложившиеся тесные культурные и экономические связи России со странами ЦВЕ могут отчасти способствовать оживлению российско-европейского диалога, поскольку представители ЦВЕ заседают в Совете ЕС и Европейском парламенте и оказывают влияние на процесс принятия решений3. Помимо этого присоединение к ЕС новых членов будет способствовать повышению темпов их экономического роста, генерируя дополнительный спрос на российский экспорт.
1 Die Europaische Union und die Welt. Bruselles, 2004. S. 16.
2 Тарасов И.Н. Россия и страны Восточной Европы в процессе континентальной интеграции // Власть. 2004. № 7. С. 62.
3 Бордачев Т.Н., Романова Т.А. Модель на вырост // Россия в глобальной политике. С. 59.
Аналогичные процессы наблюдались в 1995 г. после вступления в ЕС Финляндии, Швеции и Австрии, когда вслед за расширением европейской интеграции последовало бурное развитие экономических отношений с Россией.
Венгерский политолог Т. Ката обращает внимание на то, что с расширением ЕС особенно выигрышной моделью развития отношений для России и стран ЦВЕ является региональное сотрудничество1. В определенном смысле Евросоюз сегодня можно рассматривать как наиболее продвинутый региональный интеграционный проект. Когда страна вступает в Евросоюз, больше всего теряют центральные органы власти — парламенты и правительства, но локальная местная власть по-прежнему остается сильной, и ее значение даже возрастает. Именно регион становится промежуточной зоной, сопричастной как внутреннему, так и внешнему пространству. В Европе критерий регионализации уже оформился в виде «южного измерения» и «северного измерения». Российские аналитики обращают внимание на то, что было бы естественно также рассматривать государства района Балтийского моря как составляющие единого региона2.
Большой потенциал несет в себе участие России в «северном измерении» ЕС и в диалоге со странами Балтии, где приоритетными являются проблемы охраны окружающей среды, информационные технологии, ядерная безопасность, энергетика, развитие инфраструктуры. Успешное региональное сотрудничество со странами «северного измерения» и странами Балтии может стать для России не только путем развития ее приграничных областей, но и стимулом для укрепления общих отношений с ЕС.
В качестве примера такого регионального сотрудничества можно назвать Калининградскую область, которая строит свои отношения с соседними государствами на основе добрососедского сотрудничества и взаимопонимания, активно развивая в последние годы региональные проекты. Особое место занимают вопросы жизнеобеспечения Калининградской области, которая оказалась российским анклавом внутри ЕС. Несмотря на то, что в ноябре 2002 г. было найдено определенное решение «калининградского вопроса», положение об упрощенном проездном документе является несовершенным, переходным и требует дальнейшего развития в рамках сотрудничества.
1 Тот К.Х. О перспективах сотрудничества России и Европы в контексте вступления ряда стран ЦВЕ в ЕС// Европа в мировой политике. Актуальные проблемы Европы. 2003. № 4. С. 187.
2 Симонян Р.Х. Проблема перехода от национально-государственных объединений к региональным // Власть. 2004. № 5. С. 70.
Таким образом, несмотря на реальные проблемы и противоречия, стратегическое партнерство России и ЕС имеет интересные и весьма многомерные перспективы развития в сфере экономики, политики, безопасности, экологии и культуры, а также в области регионального сотрудничества. Общее стремление к экономической и политической стабильности в европейском пространстве должно сделать российско-европейский диалог более действенным и конструктивным.
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
1.Почему стратегическое партнерство между Россией и ЕС столкнулось с серьезными трудностями?
2.Каковы приоритетные направления российско-европейского сотрудничества?
3.Назовите основные приоритеты европейской геополитики в России.
4.Каковы основные геополитические противоречия между Россией и Европой?
5.Какие геополитические сценарии наиболее вероятны в развитии российско-европейских отношений в XXI в.?
ГЛАВА8
Геостратегическое лидерство