Полномочия представительного органа муниципального управления: правовые аспекты и практика реализации.
Основой дем. государства являются выборные органы власти, представляющие интересы народа. Исходя из этого, наличие п/о власти является обязательным на всех уровнях власти - Федерации в целом, S РФ, МО. Даже в случаях, когда в соответствии с п.6 ст. 15 131-ФЗ п/о МСУ в МО не создается, его полномочия осуществляются собраниями (сходами) граждан. п/о МСУ (думы)- это
- выборный орган ОМСУ; - представляет все население МО и принимает от его имени решения;
-обладает исключительными полномочиями на решение ВМЗ;
- обладает правотв. ƒ - контролирует деят-ть всех других ОМСУ;
-коллег. орган, т.к. состоит из депутатов, изб-х на основе всеобщ. равн.и прямого изб. права при тайном голосовании, его работа носит форму совместной деятельности
Традиционно к ведению п/о власти относятся регулирующие полномочия (частично) и контрольные полномочия (также частично). Полномочия остальных видов, включая часть регулирующих и контрольных, правоприменительные и обеспечивающие полномочия относятся к текущим функциям организации власти и являются исполнительными полномочиями согласно их общепринятому определению.
Полномочия ОМСУ - предметы ведения МСУ и тот круг юр.прав и обяз-й, кот. закреплен за ОМСУ законом.
Регулируются: ст. 71, 72, 73 Конституции РФ;
п/о: ст.35 131-ФЗ, (154-фз от 1995г - уже не дейст.!)
Устав МО в части срока полномочий, основания и порядок прекращения полномочий
Законы S РФ в части наименования
П/о МО может осущ-ть полномочия в случае избрания не менее 2/3 от установленной числ-ти депутатов. П/о состоит из депутатов, избираемых на муниц. выборах. П/о может не созд-ся, если числ-ть МО, обладающих избират. правом, составляет менее 100 чел. В этом случае полномочия п/о осуществляются сходом граждан. П/о явл-ся ЮЛ.
Исключительные полномочия:
1) принятие устава МО, внесение в него изменений, дополнений; 2) утверждение м/б и отчета о его исполнении; 3) устан-ие, изменение, отмена местных налогов и сборов в соот-ии с законодат-вом РФ о налогах и сборах; 4) принятие планов, программ развития МО, утверждение отчетов об их исполнении; 5) опр-ие порядка упр-ия и распоряжения имущ-вом, находящимся в муниц. собст-ти; 6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации МУП и учреждений, об установлении тарифов на услуги муниц. предприятий и учреждений; 7) опр-ие порядка участия МО в орг-циях межмунар. сотрудничества; 8) опр-ие порядка материально-технич. и организац. обеспечения деят-ти ОМСУ; 9) к-ль за исполн-ем ОМСУ и ДЛ МСУ полномочий по решению ВМЗ.
Общие полномочия:
Иные полномочия устанавливаются фед.законами, законами S РФ, уставами МО: 1) утверждение стр-ры МА по представлению главы МА; 2) создание контрольного органа и принятие положения об организации его деятельности; 3) формирование избирательной комиссии МО; 4) внесение в ОГВ S РФ инициатив об изменении границ и преобразовании МО; 5) назначение мун. выборов и местных референдумов; 6) установление порядка составления, рассмотрения и утверждения проекта бюджета МО, 7) порядка исполнения и контроля исполнения бюджета МО; 8) установление порядка утверждения отчета об исполнении бюджета МО за истекший финансовый год; осуществление финансового контроля; 9) установление порядка предоставления мун. гарантий, порядка предоставления бюджетных кредитов из бюджета МО, порядка осуществления муниципальных займов (заимствований); 10) принятие в соответствии с законодательством НПА по иным финансовым и бюджетным вопросам; иные полномочия.
Поскольку основной функцией представительного органа является правотворческая, то все его полномочия реализуются в принятии нормативных правовых актов.
Компетенции, объем прав зависит от применяемой модели управления (по ФЗ-131 4 осн. модели):
1. «Сильный совет - слабый мэр»: мэр избирается из состава п/о; ограничение прав мэра по координации и контролю деятельности ИОВ. Мэр выполняет представительские функции и оперативное управление. Совет обладает большим объемом прав в сфере управления, в хозяйственных и финансовых вопросах, а также в отношении назначения на должность.
2. «Слабый совет – сильный мэр»: мэр избирается населением и как правило возглавляет местную администрацию, обладает значительными полномочиями по решению вопросов местного значения, обладает правом отлагательного вето на решения п/о. Практически мэр в системе отношений с мун. советом является более сильной фигурой. В результате мун. п/о крайне редко претендует на проведение политики независимо от мэра.
- Наиболее распространена. Прямое избрание мэра населением явл. высшей формой легитимации его в должности и способом развития дем. традиций, формирования у граждан ответ. отношения к выборам.
3. «Совет - управляющий»: управляющий нанимается местным п/о, на условиях конкурса и контракта, возглавляет МА. Управляющий – политически нейтральная фигура, профессионал; + попытка преодоления коррупции и чрезмерных полномочий главы МО;– невозможность влиять на действия управляющего со стороны населения.
4. «Сход граждан»: в поселениях с численность жителей не более 100 члк., обладающих избирательным правом, не целесообразно создавать представительный орган, все местные вопросы решаются гражданами на сходе.
комбинированные варианты: управляющий подчиняется мэру, а не п/о. Население получает возможность влиять на политику, проводимую на территории МО. Кроме того, возможна модель, когда глава МО избирается из числа депутатов п/о МСУ, председательствует в нем и возглавляет МА (в МО с численностью менее 1000 человек). В Уставе каждого МО может быть предусмотрена система ОМС, которая наилучшим образом отвечает местным условиям и потребностям местного населения.
Без конкретного определения объема полномочий, за который должен отвечать каждый вид органов местного самоуправления, эффективное осуществление муниципальной власти невозможно. Поэтому разграничение полномочий между представительным и исполнительно-распорядительным органами местного самоуправления является одним из значимых направлений развития МСУ в РФ:
позволяет оптимизировать ƒƒ, осуществляемые различными ОМС, не допускает сосредоточения всей власти в каком-либо одном органе, что, в свою очередь, позволяет органам власти эффективно реализовывать свои полномочия, наиболее полно учитывая интересы населения.
Кроме этого, разграничение комп-ии между ОМС в полной мере позволит распр-ть на мун. уровень публ. власти принцип разделения властей, на кот., согласно ст. 10 КРФ, основано осуществление только гос. власти.
Реализация указанного принципа обеспечивается нормативным установлением баланса полномочий различных ветвей власти и осуществляющих ее органов.
К сожалению, ни К РФ, ни Фед.Закон 2003 г. не распространяют напрямую принцип разделения властей на уровень МСУ, что нередко приводит к необоснов. действиямкак пред., так и исп.-расп. органов мун. власти, при кот. фактически отсутствуют закрепленные законом цивил. процедуры разрешения возникающих при этом разногласий.
Так как многие фед. законы содержат положения, устанавливающие определенный объем компетенции ОМС в той или иной сфере правоотношений, возникает проблема отнесения этих полномочий к компетенции предст. либо исп.-расп. органов. Данная проблема связана с тем, что в настоящий момент еще не разработан четкий критерий разграничения компетенции между разл-ми ОМС с учетом их особенностей, позволяющих наиболее эффективно решать те или иные вопросы.
Федеральный закон 1995 г. вообще не устанавливал разграничения компетенции между ОМС. Более того, не предусматривалось обязательности создания исп.-расп. органа, Закон устанавливал обязательность создания только п/о МСУ (ст. 14, 15).
+ Закона 2003 г., в кот. закреплен ряд положений, выполняющих роль отдельных элементов системы сдержек и противовесовв отношениях между предст. ОМС и исп.-расп. органом.
1) Законом 2003 г. предусмотрены в качестве обязательных ОМС и п/о, и исп.-расп. ОМС - местная администрация, наделенная исполнительно-распорядительными полномочиями (ст. 34).
2) дано начало разграничению представительных и исполнительно-распорядительных функций. Так, в п. 4 ч. 2 ст. 36 Закона 2003 г. закреплен запрет на совмещение исполнения полномочий председателя п/о МО и полномочий главы МА. В дополнение к этому в ч. 6 ст. 40 Закона 2003 г. установлен запрет на совмещение полномочий мун. служащих и депутатов п/о МСУ.
3) Баланс полномочий обеспечивается и правом главы МО, являющегося главой МА, отклонить НПА, принятый п/о МО (право вето), и возможностью п/о преодолеть вето главы квалифицированным большинством голосов, равным не менее чем две трети от устан. числ-ти депутатов (ч. 13 ст. 35 Закона 2003 г.).
4) В качестве элемента ССП имеет опр. значение роль п/о в формировании исп.-расп. ОМС: условия контракта для главы МА, порядок проведения конкурса, число членов конк. комиссии утверждаются п/о МО, сами члены конк. комиссии назначаются также п/о. Кроме этого, п/о утверждается стр-ра МА (ст. 37 Закона 2003 г.).
- Закона 2003 г., нет полного разграничения компетенции п/о и исп.-расп. ОМС, определяющая роль при этом отводится уставу МО, в котором, согласно п. 5 ч. 1 ст. 44 данного Закона, и должен быть закреплен конкретный объем полномочий каждого ОМС конкретного МО.
Тем не менее не во всех уставах МО четко закреплен критерий разграничения компетенции между предст. и исп.-расп. ОМС, который бы в полной мере обеспечивал реализацию принципа разделения властей. → "пересечение компетенций". причина неясность фед.законодательства= отсутствиев Законе 2003 г. ед. универс. критерия разграничения компетенции между предст. и исп.-расп. ОМС.
Без универсального критерия вообще теряет смысл всякое разграничение, которое становится просто механическим разделением, не привносящим в организацию деятельности ОМС никакой упорядоченности.
Данный критерий должен быть определен в Законе 2003 г. именно по функциональному признаку: представительная власть формулирует общие правила по ВМЗ, обязательные для исполнения на территории МО, а исп.-расп.- обеспечивает их проведение в жизнь.
Так будет в полной мере обеспечен баланс полномочий, норм. взаимодействие и сотрудничество всех ветвей мун. уровня публ. власти, что положительно отразится на результатах совмес. деят-ти ОМС каждого МО.
Билет №7