Негласный надзор в законодательной системе Российской империи

XIX век стал значительным для развития российской государственности. Одним из важнейших событий, принципиально изменивших правовую систему России, стала модернизация отечественного законодательства, неотъемлемым элементом которой была модернизация законодательства в сфере ответственности за совершение государственного преступления. Так, согласно расширенному и содержательному документу, «Уложению о наказаниях уголовных и исправительных», государственные преступления были подразделены на две главы:
Глава I. «Преступления против священной особы государя императора и членов императорского дома». В статьях уложения, где ответственность назначалась за злоумышленные деяния против жизни, здоровья и чести императора и особ императорского двора, статуса императора как главы государства[19] предусматривалась следующие меры наказания: лишение всех прав состояния и смертная казнь (высшая мера), лишение всех прав состояния и каторжная работа на разные сроки, ссылка на поселение в отдаленнейшие места Сибири, а для лиц, «не изъятых от наказаний телесных», – наказание плетьми с наложением клейм; кроме того, высшей мерой каралось выражение идеи о свержении власти, не обязательно сопровождаемое проведением соответствующих антиправительственных мероприятий.
Глава II. «О бунте против власти верховной и о государственной измене»[20]. В первом отделении данной главы речь идёт об умышленном создании антиправительственных объединений, попытках организации заговоров, изготовлении и распространении объявлений, изображений и сочинений оппозиционного к власти характера. Обвинёнными могли быть наказаны высшей мерой (лишением прав состояния и смертной казнью), лишением прав состояния и ссылкой на каторжные работы, заключению в крепости или аресту с последующим назначением полицейского надзора. Во втором отделении главы раскрывается понятие «государственной измены» в трёх значениях: как предательство государства или его части другому государю или правительству; как побуждение иностранных государств к войне с российским государством или сообщение государственной тайны иностранному правительству; как пособничество в военной или иной враждебной ситуации оппонентам России действиями, советами, открытием государственных тайн, сообщением секретных сведений; как злоупотребление полномочиями чиновниками, в том числе кражей документов. Совершившие вышеназванные преступления приговаривались к лишению прав состояния и смертной казни, конфискации всего родового и благоприобретённого имущества, лишению прав состояния и ссылке на поселения в отдалённейшие места Сибири.
Согласно положению МВД от 1 марта 1882 г.[21] негласный (секретный) надзор учреждался как одна из мер предупреждения государственных преступлений посредством наблюдения за лицами сомнительной политической благонадёжности. Согласно данному документу, решения о присвоении статуса поднадзорного могли приниматься на различных уровнях власти: от Министерства внутренних дел, Департамента государственной полиции или по требованию местных начальств. Практика применения полицейского негласного надзора в Сибири показала незначительную инициативу со стороны местной власти в причислении определённого лица к рядам поднадзорных, однако документы, касающиеся изменений, поправок или списков поднадзорных в Сибирские губернии доходили исправно и назначались к исполнению в ближайшие сроки после получения документации.
О лицах, отданных под негласный надзор, велись списки двух типов:

1. Общие списки для всей империи;

1. Отдельные алфавитные списки для каждой губернии, с приложением документа формы лит.А, включающей в себя основную информацию о поднадзорном в строго регламентированном порядке, а именно:

· Номер дела;

· Имя, отчество, фамилия и сословие поднадзорного;

· Семейное положение;

· Имущественное обеспечение;

· Обстоятельства прошедшей жизни поднадзорного и настоящие его занятия;

· Год, число и номер распоряжения Департамента полиции, согласно которому учреждён надзор;

· Время выбытия из района жандармского управления или прекращения надзора.

Кроме таких списков в жандармском управлении заводилось особое дело на каждого поднадзорного, в которое вносилась вся вновь поступающая информация о поднадзорном, как случайная, так и полученная в ходе проверки. В это дело могли быть включены сведения о перемещении поднадзорного в другую местность. В случае временной отлучки поднадзорного в другую местность в то местное жандармское управление направлялось извещение по форме лит. Б, которое, по возвращении поднадзорного из отлучки, пополненное сведениями по наблюдению, возвращалось в подлежащее губернское жандармское управление и прикреплялось к делу о поднадзорном. В случае переезда поднадзорного, дело его передавалось в соответствующее губернское жандармское управление с включением в списки поднадзорных, а в месте выбывания поднадзорный из списков исключался. А при выезде поднадзорного за границу к перечню обязательных сведений добавлялась информация о годе, числе, номере и сроке выданного поднадзорному паспорта. При этом в постоянном месте жительства, отлучке или переезде все данные о поднадзорном, как и факт осуществления надзора, оставались в строгой секретности. Поэтому агент, наблюдавший за поднадзорным, не имел права стеснять наблюдаемое лицо в свободе передвижения, образе жизни, сношениях, выборе занятий и т.п. Однако при поступлении поднадзорного на военную службу учреждения, ведавшие наблюдением, обязаны были сообщить подлежащим начальникам военных частей о том, что лицо сомнительной политической благонадёжности, состоящее под негласным наблюдением, поступило во вверенные им части войска.

Негласный полицейский надзор был установлен в Тобольской губернии циркуляром от 20 февраля 1889 г. № 1411[22], предписывающим чинам общей полиции и корпуса жандармов ряд полномочий. Так, следовало принять к руководству общеимперское «Положение о негласном надзоре» и исполнять ряд положений, касающихся исключительно Тобольской губернии. Например, в случае, когда ожидаемый поднадзорный не прибыл в другую местность, следовало донести об этом в жандармское управление, чтобы принять меры для выяснения причин и нахождения поднадзорного. Ответственным лицам было поручено вести списки поднадзорных в соответствии с циркулярным распоряжением от 9 января 1882 г. № 1365[23] и предоставлять жандармскому управлению в установленные законом сроки.
Негласному надзору подвергались не только лица, совершившие государственные преступления, а также лица, признанные политически неблагонадёжными. Таковыми именовались воспитанники высших учебных заведений, исключаемые начальством за невзнос платы за слушание лекций или по неодобрительному поведению согласно циркуляру МВД от 9 апреля 1882 г.[24]. Однако таких воспитанников было немного: согласно циркулярам № 1365 и № 2374 негласному надзору подверглись десять студентов в Санкт-Петербурге; 4- в Москве; 2-в Харькове, Одессе и Дерпте; 5-в Киеве; 3-в Казани; 1-в Ярославле и Риге[25]. Позже такой надзор стал распространяться на учеников семинарий и средних учебных заведений, над которыми негласный полицейский надзор устанавливался по идентичным студенчеству причинам.
Документ предусматривал чёткие указания на случай прекращения надзора. Негласный надзор мог быть прекращён в случае смерти поднадзорного, а так же в случае назначения над ним гласного надзора или же в случае принуждения его судом к наказанию с лишением всех прав состояния или высылкой в отдалённые местности. Позже перечень причин прекращения надзора был расширен. Так, для осужденных по политическим преступлениям срок осуществления надзора составлял 2 года. Другие поднадзорные сохраняли свой статус до принятия их в иные учебные заведения, если же они не поступают вновь в заведения, а «набирают себе другие занятия», то негласный надзор над ними осуществляется бессрочно. В случае же определения на какую-либо службу государственную, общественную или частную, а так же в случае приобретения обеспечивающих материально занятий, негласный надзор за ними подлежал прекращению.
Негласный надзор назначался за лицами, возвратившимися из ссылки, освобождёнными от гласного надзора, также за воспитанниками учительских семинарий, исключённых за неодобрительное поведение и невзнос учебной платы. Последнее было отменено распоряжением губернатора Афанасьева от 29 мая 1889 г. № 437[26].
Через два месяца после установления негласного надзора на территории Тобольской губернии местные власти приступили к изменению порядка регламентации негласного надзора, пытаясь сделать эту процедуру наиболее удобной к использованию в специфическом Сибирском регионе. Так, протоколом от 20 апреля 1889 г.[27] были определены ответственные лица, установлены формы документации, сроки документооборота и формы взаимодействия. Обязанности распределялись между чинами общей полиции и чинами корпуса жандармов. В таких отношениях чины полиции были полностью ответственны перед чинами корпуса жандармов, оказывали им всяческое содействие и сообщали о всём, что было замечено предупредительного в политическом отношении за лицами, находившимися под негласным надзором или наблюдением. Безотлагательно полицмейстер и исправники сообщали начальнику жандармского управления следующие сведения:

1. О прибытии в подведомственный им район лица, состоящего под негласным надзором;

2. О прибытии в подведомственный им район лица, состоящего под негласным надзором;

3. О поступлении поднадзорного на военную службу с указанием даты и номера части;

4. О перемещении поднадзорного в другую местность империи;

5. О выдаче поднадзорного, с разрешения начальства, в другую местность империи;

6. О выдаче поднадзорному заграничного паспорта с указанием даты, номера и сроке легитимности такового;

7. О случаях прекращения надзора:

7.1. По особому распоряжению властей;

7.2. По смерти поднадзорного.

8. О случаях присуждения ему наказания, связанного с лишением всех прав состояния или высылкой в отдалённые районы;

Отчётные сведение полиция обязана была предоставлять корпусу жандармов к 10 января и 10 июля каждого года. Перед назначением негласного надзора над лицом, представлявшим большую опасность для государственного спокойствия, губернатору (по предварительному соглашению с начальником жандармского управления) необходимо было ходатайствовать в Департамент полиции о назначении надзора, равно как и при установлении особого негласного наблюдения.

Практика применения положения МВД от 1 марта 1882 г.[28] показала наличие ряда трудностей в совместной деятельности полиции и корпуса жандармов, пункты положения были недостаточно информативны, что привело к сбоям в работе и противоречиям в понимании смысла настоящих положений, кроме того, должностные лица, ведавшие надзором, не исполняли своих обязанностей: «Весьма многие начальники жандармских управлений не собирают непосредственно сведений об образе жизни, занятиях и сношениях поднадзорных, а ограничиваются лишь регистрацией случайных ведений, доставляемых местной полицией»[29].
В результате таких законодательных неточностей сложилось следующее положение дел, при котором государство не могло контролировать поднадзорных и фактически не знало ничего об их жизни после освобождения или отчисления из учебного заведения. Зачастую под негласным надзором состояли лица, которые вызывали лишь временные сомнения и опасения о своей политической благонадежности. Напротив лица, обвинённые по политическим преступлениям, нередко по истечении года освобождаются от надзора и исчезали из поля зрения Департамента полиции. Такое сочетание преступников и подозрительных личностей в составе числа поднадзорных приводила к массе неудобных последствий, а именно: ведая значительным числом поднадзорных, ответственные учреждения фактически не могли осуществлять должного надзора с достаточным вниманием; в общий по империи список было внесено огромное число лиц, которые фактически не представлялись опасными и подозрительными, поэтому могли быть освобождены из-под надзора. Кроме того, практика показывала, что без особого распоряжения негласному надзору лица, совершившие государственные преступления, не подвергались и не освобождались от надзора, а лица, возвратившиеся из административной ссылки (то есть освобождённые от главного надзора), подчинялись негласному надзору сроком на один год, после чего бесследно исчезали, а сведения об их освобождении поступали в Департамент полиции в рамках полугодовой отчетности. Воспитанники же высших учебных заведений, исключённые за неодобрительное поведение и невзнос учебной платы и воспитанники средних учебных заведений (достигшие 16 лет) и учительских семинарий, отстраненные от учебы за неодобрительное поведение, оставались под надзором полиции до момента поступления вновь в учебное заведение. А если они не продолжали обучение, а набирали себе иные занятия, то оставались под негласным надзором бессрочно.
Наличие такого несоответствия закона и реальной практики, что приводило к снижению функционирования системы негласного надзора, что непосредственно вело к неисполнению функций, для которых система негласного надзора была организована, повлекло за собой издание циркуляра от 1 декабря 1889 г. №4113[30], согласно которому вводился следующий порядок организации негласного надзора:

1. Был установлен нормативный срок негласного надзора, составлявший 2 года со времени его учреждения;

2. По истечении нормативного срока негласного надзора учреждение, ведавшее надзором, обязано было предоставить в Департамент полиции особые списки о тех лицах, образ жизни, занятия и сношения которых, по сведениям двухлетнего наблюдения, не вызывали подозрения. Департамент, в свою очередь, рассмотрев имеющиеся данные, принимал решение о продолжении или прекращении негласного надзора за каждым конкретным лицом;

3. Воспитанники высших учебных заведений, исключённые за неодобрительное поведение, за невзнос учебной платы или же за учинённые беспорядки, подлежат нахождению под негласным надзором до тех пор, пока не поступят в какое-либо учебное заведение, определятся на какую-либо службу государственную, общественную, частную или приобретут занятия, обеспечивающие их материально;

4. Прекращение негласного надзора за лицами, возвращёнными из административной ссылки, освобождёнными от главного надзора и отбившими срок тюремного заключения соответствует порядку, предписанному для лиц, находившихся под надзором предписанный срок;

5. О каждом умершем поднадзорном следовало отправлять донесение в Департамент независимости от полугодовой отчетности.
Ответственные агенты по негласному надзору предоставляли полугодовую ведомость литеры В, где указывались в последовательном порядке:

1. Лица, находящиеся под надзором согласно указанию Департамента полиции (обозначались литерой а);

2. Лица, находящиеся под негласным надзором после освобождения от гласного (обозначались литерой б);

3. Учащаяся молодёжь (обозначались литерой в).
Также в обязательном порядке указывалось постоянное место жительства поднадзорного, род занятий и место службы, если таковое имелось.
В виду того, что весьма многие начальники жандармских управлений не собирали непосредственно сведений о занятиях и сношениях поднадзорных, а ограничивались лишь регистрацией случайных сведений, полученных от местной полиции, многие важные факты о переездах поднадзорных не были зафиксированы и полиции часто приходилось прибегать к розыску без затруднений скрывшихся поднадзорных. Точно также многие начальники жандармских управлений доносили Департаменту полиции о лицах, поступивших на службу государственную или общественную только по запросу на местах. В случае же отсутствия запроса неблагополучное лицо могло быть допущено на государственную службу. В частности жандармская железнодорожная полиция не извещалась о поступлении на службу поднадзорных лиц, и, как следствие, не обеспечивала должного присмотра за такими лицами.
Проблемы осуществления негласного надзора не ограничивались обозначенными выше. Несовершенной была как процедура назначения под надзор, так и процедура освобождения от него. В МВД часто поступали прошения об освобождении лиц, которые в действительности были назначены поднадзорными лишь по единовременному подозрению, что отражало неэффективность полицейского надзора как меры предупреждения преступных деяний, таким образом, дела обстояли так, что цели секретного надзора не достигались.
Известно, что многие начальники губернских жандармских управлений, столкнувшись с обвинениями Департамента полиции в слабости проводимого надзора, доносили в Департамент полиции о том, что не обладают достаточным количеством кадров и материальных средств для должного осуществления надзора. Департамент в свою очередь считал, что такие высказывания не заслуживают уважения. Думается, проблема заключалась не в количестве кадров и финансировании, а в исполнительности и верности своему долгу чинам полиции и корпуса жандармов на местах: каждая губерния, за исключением крупных центров, имела в распоряжении около 30-40 человек поднадзорных. Кроме того, согласно пункту №5 положения о негласном надзоре[31] начальники жандармских управлений могли по вопросам об осуществлении надзора обращаться непосредственно к губернаторам, которые могли предоставить ответственным по надзору агентам сведения о передвижении поднадзорных, особенно тех, кто жил в уездах. При любой коммуникации было необходимо сохранять имена поднадзорных и приемов наблюдения за ними в строжайшей тайне.
В последующее время полицейский негласный надзор претерпевал лишь единичные, отдельные элементы реформирования. Так указом от 18 января 1881 г. №24[32] ответственным негласным агентам было предпринято направлять в Департамент полиции точные сведения под литерой А о дате и месте рождения поднадзорного и сведения под литерой Б о наличии среднего или высшего образования, место и времени его получения. Были изменены даты получения обязательной полугодовой отчетности в жандармские управления на 10 декабря и 10 июня вместо 10 января и 10 июля[33]. По причине частого «ускользания» поднадзорных из-под ведома полиции во время перемещения внутри империи, была введена новая мера, обязывающая ответственных агентов отслеживать и сам процесс перемещения поднадзорных.
По результатам двенадцати лет применения негласного надзора был предпринят ряд решений[34]:
1. Воспитанники высших и средних учебных заведений, исключаемые за неодобрительное поведение и невзнос учебной платы впредь не подлежали назначению над ними негласного надзора, однако надзор продолжался за лицами, исключёнными за участие или организацию беспорядков;

Так студенты-участники беспорядков февраля-марта 1901 года не были все подчинены негласному надзору, надзор был назначен за видными участниками этих беспорядков, в отношении которых были приняты меры административного воздействия.

2. Все лица, состоящие под негласным надзором согласно пункту № 3 циркуляра № 1365 от 9 апреля 1882 г.[35], являющиеся поднадзорными без особого распоряжения Департамента полиции, освобождались от него.

Следствием бумажной волокиты явилось положение Министерства внутренних дел от 16 октября 1894 г.[36], предписывающее новые нормы об обязательной полугодовой документации. Во избежание большого количества лиц, назначенных к надзору, в Департамент полиции должны быть предоставлены фактические основания, дающие повод усомниться в благонадежности и поимённый список лиц, с кем подозреваемый в неблагонадежности имеет сношения. О лицах, выбывших из-под надзора или переехавших в другую местность должны быть сделаны пометки соответствующего характера в документации.
Список сведений о поднадзорных лицах всех губерний имел единую форму:

1. Имя, отчество и фамилия поднадзорного;

2. Время учреждения надзора;

3. Место жительства и род занятий поднадзорного;

4. Время прибытия в район (другого) жандармского управления или отметка о прекращении надзора.