Глава 11. понятия и виды административно-правовых методов

Методы управления

Метод есть способ, прием практической деятельности. Посколь­ку речь идет о государственно-управленческой деятельности, зако­номерен вопрос о способах и приемах ее осуществления.

В самом общем виде такого рода методы могут пониматься в качестве средств практического осуществления деятельности по реализации исполнительной власти.

Каково соотношение подобных методов с уже охарактеризован­ной в гл. 2 настоящего учебника категорией «метод администра­тивного права»? Конечно, между ними много общего, о чем свиде­тельствует и единообразное их наименование. Но это лишь чисто внешнее сходство. Различие же между ними заключается в следу­ющем.

Метод административного права – средство правового регули­рования управленческих общественных отношений, т.е. функция самого административного права.

Административно-правовой метод – средство практического решения всех задач, стоящих перед субъектами исполнительной власти, включая и регулирование. Это функция субъекта адми­нистративного права» но не любого, а того, кто наделен полномо­чиями, необходимыми для практической реализации задач и функций исполнительной власти в порученной ему сфере деятель­ности.

Конечно, эти два понятия могут совпадать в тех случаях, когда полномочный орган исполнительной власти издает нормативные правовые акты. Но их изданием не исчерпывается весь управлен­ческий «инструментарий», используемый в процессе государственно-управленческой деятельности.

Да, правовое регулирование всегда нормативно. Поэтому его методы (предписания, запреты, дозволения) распространяются на всех участников регулируемых общественных отношений. Мето­ды же управленческой деятельности используются только теми, кто ее уполномочен практически осуществлять, т.е. исполнитель­ными органами (должностными лицами). К тому же у них есть еще одна примечательная черта – они индивидуализированы. Что это означает?

То, что при их использовании учитываются конкретные особенности объектов управления в ситуации, в рамках которой возникает необходимость в таком, а не в другом средстве воздействие Наконец, для этих методов характерны повседневность их использования, а также их многообразие. По существу, использована различных методов деятельности свидетельствует о том, что соответствующий субъект исполнительной власти самостоятельно выбирает из определенного набора имеющихся в его распоряжении средств то средство, которое представляется ему наиболее целесообразным. А это, в свою очередь, означает, что их выбор является наиболее показательным проявлением действия дозволительные административно-правовых норм.

Таким образом, метод управления отвечает на вопрос: как действует тот или иной субъект исполнительной власти?

Для методов управления характерно:

• прямая связь с целями практической реализации исполнительной власти;

• в них находит свое непосредственное выражение связь между субъектами и объектами государственно-управлен­ческой деятельности;

• они используются исполнительными органами (должност­ными лицами) для реализации закрепленной за ними компе­тенции;

• своим адресатом метод всегда имеет конкретный индивиду­альный или коллективный объект;

• в них воплощается управляющее (упорядочивающее) воздей­ствие на поведение участников управленческих отношений;

• они выражают публичный интерес в регулируемых админи­стративным правом общественных отношениях;

• метод управления содержит в себе в силу этого ту или иную «долю» юридически властных полномочий.

Без труда на данной основе может быть сформулирован следую­щий вывод: метод управления представляет собой предостав­ленную субъектам государственно-управленческой деятельнос­ти нормами административного права возможность результа­тивно решать стоящие перед ними задачи.

В силу этого обоснованно именовать их административно-пра­вовыми методами.

А каково их соотношение с административно-правовыми фор­мами, о которых речь шла ранее?

Самая прямая. Дело в том, что именно методы деятельности получают свое внешнее, т.е. реальное, выражение в административно-правовых формах – прежде всего в правовых актах управ­ления. Так, если полномочное должностное лицо рассматривает дело о совершении гражданином административного правонару­шения и на основе оценки доказательств приходит к выводу о виновности данного гражданина, прямой обязанностью этого должностного лица является выбор одной из мер административ­ной ответственности. Свое одностороннее решение он облекает в форму постановления о наложении административного взыска­ния.

Другой пример. Гражданин, изъявивший желание поступить на государственную службу, представляет руководителю того или иного исполнительного органа необходимые для этого документы. И опять перед должностным лицом возможность либо положи­тельно отреагировать на заявление гражданина, для чего необхо­димо издать приказ о назначении его на свободную должность, либо отказать ему. И то, и другое его решение получает соответствующую юридическую форму.

Очевидно, что помимо правовых актов используется широкий круг иных средств, имеющих юридическое значение. Например, проводится регистрационный учет граждан по месту жительства и пребывания; осуществляется лицензирование определенных зако­ном видов деятельности; ограничивается движение при автотранс­портных нарушениях и т.п.

Все это свидетельствует о многообразном содержании админи­стративно-правовых методов, в которых находят свое отражение различные стороны государственно-управленческой деятельнос­ти. Все они так или иначе закрепляются в компетенции субъектов исполнительной власти.

Например, в Положении о Министерстве природных ресурсов РФ предусмотре­но, что в соответствии с возложенными на него задачами, оно осуществляет госу­дарственный учет поверхностных и подземных вод; проводит государственную экс­пертизу проектной документации на строительство водохозяйственных объектов; обеспечивает наблюдение и контроль за уровнем загрязнения подземных вод; уста­навливает режимы наполнения водохранилищ; осуществляет надзор за безопасной эксплуатацией гидротехнических сооружений; оформляет, выдает и регулирует лицензии на водопользование; руководит своими территориальными органами и подведомственными организациями; прекращает, приостанавливает или ограни­чивает пользование участками недр и водными объектами; организует подготовку и повышение квалификации кадров для своей системы и т.п.

Очевидно, что во всех вариантах перечисленные действия нуж­даются в юридическом оформлении. Но как эти действия выглядят в управленческой действительности – вопрос не формы, а методов управления.

Методы управления – категория чрезвычайно актуальная. Именно по ним судят о состоянии и эффективности управленчес­кого механизма. В связи с переходом к рыночным отношениям, с усилением самостоятельности регионов, с разгосударствлением множества хозяйственных и иных объектов возникла необходи­мость в сокращении базы прямого распорядительства сверху. А ведь именно в управленческих методах такого рода распорядительство получает свое наглядное проявление. Действительно, в административно-правовых методах наиболее полно и откровенно воплощается односторонняя юридическая властность. Может быть, в современных условиях она и не нужна? Может быть, все вопросы, возникающие в сфере государственного управления, можно решать по типу гражданско-правовых сделок, т.е. путем соглашений?

Сама жизнь, однако, не дает оснований для положительного ответа на эти злободневные вопросы, так как управлять, не адми­нистрируя, практически невозможно. Кто-то должен решать эти вопросы хотя бы ради того, чтобы не допустить анархии и беспо­рядка. Поэтому все заключается в том, чтобы методы, используе­мые в процессе объективно необходимого в любом обществе госу­дарственного управления, были разумными. А для этого есть толь­ко один путь – очищение их от бюрократических извращений. Этого тяжелого наследия безграничного обобществления и ничем не ограниченного командования, характерного для доперестроечных десятилетий. Правда, это достаточно долговременная задача. Но уже сейчас очевидно, что возрастает удельный вес общерегуля­тивных средств воздействия на экономику и другие области жизни общества. И это характерно не только для законодательства, но и для управленческой деятельности.

Соответственно усиливаются гарантии, обеспечивающие права и законные интересы управляемых, их защиту от проявлений бю­рократического администрирования.

Виды методов управления

Методы, используемые в процессе реализации исполнительной власти, разнообразны. Но в их основе два универсальных метода любой государственной или общественной работы – убеждение и принуждение.

Убеждение является главным методом деятельности. Проявля­ется оно в использовании средств воспитания, разъяснения, про­паганды лучших примеров, поощрения за добросовестную работу, материальное стимулирование. Принуждение традиционно ха­рактеризуется как вспомогательный метод, используемый тогда, когда средства убеждения оказываются нерезультативными, т.е. когда нарушаются требования правил, действующих в сфере госу­дарственного управления.

В административно-правовых методах получают свою конкре­тизацию средства убеждения и принуждения с учетом специфики государственно-управленческой деятельности.

Можно выделить следующие три вида методов в зависимости от конкретных целей соответствующих действий.

1. Методы управляющего воздействия; в них находят свое не­посредственное выражение все качества, присущие отношениям между субъектами и объектами управления.

2. Методы организации работы исполнительных органов. Они имеют чисто аппаратное значение, так как создают условия, необ­ходимые для эффективного управляющего воздействия. Они включают как юридические средства (например, методы определе­ния персональной ответственности между работниками централь­ного аппарата министерства, распределения компетенции между его структурными подразделениями и т.п.), так и средства непра­вового характера. Это математические, графические, социологи­ческие, исследовательские методы и т.п. Главное в содержании такого рода методов – их использование вне рамок непосредствен­ного управляющего воздействия.

3. Методы совершения управленческих действий. Они носят процедурный характер (например, существуют определенные ме­тоды принятия управленческих решений, совершения контроль­но-надзорных действий и т.п.).

Наибольший интерес представляют методы первого вида, яв­ляющиеся собственно административно-правовыми методами. Их принято подразделять на административные и экономические. Что лежит в основе такой классификации?

Несмотря на то что до сих пор не преодолена противоречивость многих суждений на этот счет, возможно акцентировать внимание на следующем.

Административные методы характеризуются в качестве средств или способов внеэкономического или прямого управляю­щего (упорядочивающего) воздействия со стороны субъектов госу­дарственно-управленческой деятельности на поведение управляе­мых. Поэтому они в максимальной степени выражают юридически властное обеспечение должного поведения в сфере государственно­го управления. Полномочный субъект управления принимает уп­равленческое решение, обязательное для тех, кто в данном отно­шении выступает в роли объекта управления.

Почему такие методы являются средствами внеэкономического воздействия? Да потому, что реальным объектом управления яв­ляется сознательно-волевое поведение. Это означает, что должное поведение обеспечивается через сознание и волю управляемых. Конечно, в необходимых случаях допускается возможность юри­дического принуждения к должному поведению. Но при этом нет никаких оснований отождествлять прямое управляющее воздейст­вие с принуждением. В подавляющем большинстве случаев такое воздействие рассчитано на достижение позитивных целей.

Экономические методы, как правило, характеризуются в каче­стве способов или средств экономического (материального) или косвенного воздействия со стороны субъектов государственно-уп­равленческой деятельности на поведение управляемых. Это пред­полагает, что управляющее воздействие осуществляется не прямо на поведение управляемых, а через их материальные интересы. Тем не менее непосредственным объектом управляющего воздей­ствия остается сознательно-волевое поведение управляемых. Его должный вариант достигается не путем прямых предписаний, а созданием экономических (материальных) условий, стимулирую­щих должное поведение. Достигается это, например, широким ис­пользованием мер материального поощрения, предоставлением налоговых и иных льгот и т.п. Нельзя исключать из числа эконо­мических методов и возможность применения к управляемым при их негативном поведении определенных материальных (экономи­ческих) санкций или угрозы их применения.

Иногда административные и экономические методы управле­ния противопоставляются. Причем приоритет отдается вторым. Однако для этого нет убедительных оснований. Напротив, они не противоположны, поскольку их сближает единая цель – управ­ляющее воздействие.

Использование их отнесено к компетенции одних и тех же ор­ганов исполнительной власти; их адресатом являются одни и те же объекты. Наконец, самое главное – для административных и эко­номических методов установлена единая правовая форма: односто­роннее и властное волеизъявление субъекта управления. Действи­тельно, что необходимо для того, чтобы тот или иной орган исполь­зовал такую экономическую меру, как премирование? Конечно, издание приказа руководителя этого органа о премировании.

Различного рода меры, связанные с материальной компенса­цией заработной платы и пенсий в условиях инфляции, несомнен­но относятся к числу экономических рычагов управления. Но сами по себе реального значения они не приобретают без соответствую­щих административно-правовых средств (например, указы Прези­дента РФ, акты Правительства РФ).

Поэтому деление методов управления на административные и экономические следует воспринимать как условное, так как и эко­номические средства воздействия входят в содержание админи­стративно-правовых методов.

Свое проявление административно-правовые методы (а иными они и не могут быть, так как администрирование и есть управле­ние) получают в различных вариациях. Это установление правил поведения (норм); утверждение конкретных заданий; предписа­ния о совершении определенных действий; назначение на долж­ности; удовлетворение законных притязаний участников управ­ленческих отношений; запрещение определенных действий; выда­ча разрешений различного рода; осуществление регистрационных действий; проведение контроля и надзора; материальное и мораль­ное поощрение; применение материальных санкций; разрешение административных споров; оформление государственных заказов; применение административно-принудительных мер и т.д.