Раздел III. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ И МЕТОДЫ

Глава 9. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ ФОРМ

Формы управления

В общенаучном понимании форма означает внешнее выражение содержания определенного явления или определенных действий. Так, процесс обучения – содержание деятельности может выра­жаться в чтении лекций, проведении практических занятий, в ознакомлении с соответствующей практикой и т.д. (формы обу­чения).

В сфере государственного управления осуществляется дея­тельность множества лиц, организаций и органов. Так как в этой сфере происходит реализация задач, функций и полно­мочий исполнительной власти, на первый план выдвигается проблема форм деятельности субъектов этой ветви государ­ственной власти. Через познание этих форм появляется воз­можность углубленного понимания самой, государственно-уп­равленческой деятельности – основного субъекта администра­тивного права.

Известно, что государственная власть в любом своем проявле­нии не реализуется сама по себе. Чтобы проявить себя в законода­тельном, судебном, исполнительном варианте, она должна дейст­вовать. Именно в конкретных действиях ее соответствующих субъ­ектов проявляется содержание и направленность данной ветви власти.

Исполнительные органы (должностные лица) в процессе своей повседневной практической деятельности совершают разнообраз­ные действия. При этом компетенция данного органа или его пред­ставителя (должностного лица) определяет их возможность совер­шать те или иные действия в тех или иных конкретных управлен­ческих ситуациях.

Одни исполнительные органы вправе устанавливать подзакон­ные правовые нормы, т.е. правила поведения в сфере государственного управления или на отдельных ее участках; другим предоставлено право давать конкретные юридически властные предписания или запреты, адресуемые тем или иным участникам управленчес­ких отношений; третьи наделены полномочиями по осуществле­нию контрольно-надзорных функций и т.п.

При этом все они совершают действия, целью которых является организация собственной работы либо работы подчиненных слу­жащих; все они в различных вариантах удовлетворяют запросы граждан и общественных объединений, рассматривают и разреша­ют разнообразные ходатайства (например, заявления и жалобы граждан) и т.п.

Тем самым возможность проявить себя в качестве компетентно­го, а потому и правомочного субъекта, призванного осуществлять в том или ином объеме государственно-управленческую деятель­ность, превращается в реальность. Следовательно, в совершаемых исполнительными органами (должностными лицами) действиях фактически реализуется определенная для них компетенция, т.е. именно она получает свое внешнее выражение. Действия по ее ре­ализации – работающее средство решения всех управленческих задач и функций.

Различные действия, совершаемые названными субъектами, выражают, по существу, содержание деятельности по управле­нию, дают представление о том, как практически решаются управ­ленческие задачи, как выполняются функции управления, т.е. как осуществляется государственно-управленческая деятель­ность.

Так как органы исполнительной власти осуществляют свои функции непосредственно от имени государства, их внешне выра­жаемые действия регламентируются правом. Административно-правовые нормы, определяющие правовое положение того или иного органа, практически определяют и формы его деятельности. Тем самым все они подчиняются интересам процесса реализации исполнительной власти.

Изложенное позволяет ответить на вопрос: что же понимает­ся под формой управленческой деятельности (формой управле­ния)? Она представляет собой внешне выраженное действие ис­полнительного органа (должностного лица), осуществляемое в рамках его компетенции и вызывающее определенные последст­вия.

Конкретные действия этих органов (лиц) достаточно разнооб­разны по своему характеру, назначению и вызываемым ими пос­ледствиям.

При этом на первый план выдвигаются такие формы, в которых заключено непосредственное управляющее воздействие того или иного субъекта исполнительной власти на соответствующий объект. Иначе говоря, в первую очередь во внешнем выражении нуждаются внешние управленческие функции. И это понятно, ибо иначе сама цель управления не может быть достигнута.

Но исполнительные органы осуществляют многие действия, не­посредственно управляющее воздействие внешнего характера не выражающие (обеспечение подготовки такого воздействия, сбор информации о результатах осуществленного воздействия и т.п.). Это внутриорганизационные действия.

Таким образом, при анализе форм управления необходимо учи­тывать, что они могут выступать в роли:

а) форм реализации исполнительной власти;

б) форм деятельности внутриаппаратного характера. Первые непосредственно выражают внешнее юридическое воз­действие. Они являются формами управления в собственном смысле.

Вторые, представляя собой всю совокупность совершаемых ис­полнительными органами (должностными лицами) действий, не носящих характер прямого управляющего воздействия, есть формы управления в широком смысле. Значимость их тем не менее высока, так как без должной внутренней организации работы (самоорганизации) субъект исполнительной власти не сможет ре­зультативно и эффективно реализовать саму исполнительную власть.

Наиболее существенное значение имеют такие действия этих субъектов, которые вызывают юридические последствия или же имеют юридическое значение. Это обстоятельство важно в силу того, что именно действиям, совершаемым субъектами исполни­тельной власти, отводится приоритетная роль в сфере государст­венного управления, а также потому, что именно в них находит свое практическое выражение главная цель управления – упоря­дочивающее воздействие на поведение различных участников уп­равленческих общественных отношений.

В административно-правовом лексиконе встречается еще один вариант употребления термина «форма». Имеются в виду орга­низационно-правовые формы управления. Отличие их от рассмат­риваемых форм управления заключается в том, что под ними понимаются различные виды органов исполнительной власти, действующих в той или иной области или сфере деятельности Например, можно говорить об организационно-правовых формах межотраслевого управления, подразумевая при этом те исполнительные органы, которые наделены соответствующим объемом межотраслевой компетенции. В таком же плане говорят об орга­низационно-правовых формах государственного управления, на­пример, торговлей, здравоохранением и другими объектами уп­равления.

Виды форм управления

С учетом разнообразия форм управления можно выделить их конкретные виды.

На практике выбор форм управления зависит от многих обсто­ятельств. Например, многое зависит от характера компетенции конкретного исполнительного органа (должностного лица), от осо­бенностей объекта управляющего воздействия (гражданин или подведомственный объект), от целей совершаемых управленчес­ких действий (управляющее воздействие или организация собст­венных дел), от характера последствий, на достижение которых нацелено данное действие, от степени юридической регламента­ции этих действий и т.п.

Естественно, что в максимальной степени регламентируются действия, являющиеся формами реализации самой исполнитель­ной власти. Например, это действия по изданию правовых актов управления, которые во всех случаях влекут четко выраженные юридические последствия. В меньшей степени регламентированы формы, не влекущие прямых юридических последствий. В рамках общих требований законности исполнительные органы (должност­ные лица) вправе самостоятельно выбирать соответствующие формы своей деятельности. Единственное условие при этом: нель­зя выходить за рамки требований законности и пределов своей компетенции.

Формы управления (государственно-управленческой деятель­ности) регламентируются административно-правовыми нормами различного юридического значения. Некоторые из них регламен­тированы конституционно (например, относительно Правительст­ва РФ), другие – подзаконными правовыми актами (например, положениями о конкретных органах исполнительной власти, должностными инструкциями). Внутриорганизационная деятель­ность также подлежит регламентации, но она замкнута рамками внутриорганизационной работы тех или иных исполнительных ор­ганов (например, инструкции по делопроизводству).

В наибольшей степени нуждаются в правовой регламентации формы деятельности исполнительных органов (должностных лиц), связанные с реализацией правоприменительных, правоустановительных и правоохранительных функций.

Соответственно выделяются правовые и неправовые формы уп­равления.

Правовые формы всегда вызывают внешние и четко выражен­ные юридические последствия. Это любые действия субъектов ис­полнительной власти, совершение которых непременно влечет за собой наступление правовых последствий. В них непосредственно получают свое практическое выражение юридически властные полномочия, являющиеся спецификой субъектов исполнительной власти. Наиболее показательно эти качества данной группы форм проявляются в правовых актах управления.

Неправовые формы прямых юридических последствий не вле­кут, так как их совершение не связано с изданием правовых актов управления. В частности, они не порождают административно-правовых отношений, что характерно для правовых форм (издание индивидуальных актов). Это совершение различного рода органи­зационных действий, способствующих применению правовых форм или их последующей реализации.

Однако приведенной классификацией, имеющей самое общее значение, не исчерпывается видовое разнообразие форм управле­ния. Так, очевидно, что практически невозможно все управленчес­кие действия сводить исключительно к изданию правовых актов управления, как к наиболее показательной форме таких действий. Органами исполнительной власти совершается немало действий иного юридического характера.

В связи с этим заслуживает внимания предлагаемая в админи­стративно-правовой литературе классификация форм управлен­ческих действий (форм управления), выходящая за рамки их деле­ния на правовые и неправовые. Наиболее показателен следующий вариант такой классификации:

а) издание нормативных правовых актов;

б) издание индивидуальных правовых актов;

в) осуществление организационных действий;

г) выполнение материально-технических операций.

Необходимо оценить такую классификацию, хотя следует признать, что существуют и иные ее варианты, чаще всего путающие формы и методы управленческой деятельности.

Главное заключается в том, что помимо издания правовые актов управления субъекты исполнительной власти совершают не­мало действий иного юридического характера. Так, они осуществляют в установленных законодательством случаях обязательную государственную регистрацию, лицензируют определенные виды деятельности физических и юридических лиц, выдают официаль­ные документы, официально подтверждающие те или иные субъективные права (например, право на вождение транспортных средств), контролируют соответствие поведения участников уп­равленческих отношений требованиям установленных правил, за­ключают различного рода соглашения и т.п.

Уже из самого перечня подобного рода управленческих действий достаточно определенно вытекает вывод, что они не являются юридически бездейственными. Их юридическая значимость, бесспорно, налицо.

Однако такое значение они приобретают не прямо, а опосредо­ванно. Поясним это на следующем примере. Наделение специаль­ными правами осуществляется на основании уже принятого акта; регистрация или лицензирование находят свое выражение в соот­ветствующем правовом акте управления; контрольные функции своим результатом имеют издание правового акта, подводящего итоги контроля или надзора; соглашения предшествуют изданию правового акта (например, контрактная система замещения долж­ностей) и т.п.

А как можно оценить с юридической точки зрения, например, выдачу работником аппарата исполнительного органа какого-либо документа типа справки, подтверждающей работу данного лица в данном органе, либо командировочного удостоверения, либо, на­конец, копии принятого по жалобе гражданина решения данного органа? Очевидно, что прямых юридических последствий подобно­го рода действия не влекут, если их сравнивать с правовыми акта­ми (например, с приказом руководителя органа о назначении лица на вакантную должность). Но приведенные в качестве примера действия внешне выражены, что, несомненно, позволяет отнести их к числу форм управленческой деятельности, так или иначе, но непременно связаны с соответствующим правовым актом (напри­мер, с приказом, в соответствии с которым данное лицо является служащим данного органа, либо с приказом о направлении данно­го служащего в служебную командировку и т.п.). Однако очевидно и то, что такого рода действия в конечном счете если и не влекут прямых юридических последствий, хотя и могут их вызывать, юридически значимы. Это в еще большей степени может характе­ризовать иного рода внутриорганизационные действия, например, по подготовке проектов правовых актов данного органа, осущест­вляемые его служебным аппаратом, по подготовке различного рода аналитических материалов и т.п.

Все это дает основания для выделения в качестве правовых форм управления две категории действий, совершаемых в процес­се деятельности органов исполнительной власти, а именно:

а) издание правовых актов;

б) совершение на их основе иных действий юридического харак­тера.

При этом нельзя забывать о том, что исполнительная власть реализуется только с ее официальными субъектами, но не струк­турными подразделениями таковых, действия которых (организа­ционные, аналитические и др.) далеко не всегда имеют непосред­ственно юридический характер. Поэтому при отнесении к числу форм управленческой деятельности организационных и матери­ально-технических действий необходимо учитывать, что делопро­изводству, экспедиции, охране и т.п. отводится чисто вспомога­тельная роль по отношению к ведущим, т.е. правовым, формам деятельности органов исполнительной власти.

Главный вывод из изложенного: помимо издания правовых актов в аппарате органов исполнительной власти могут совершать­ся юридически значимые действия, не облеченные в форму изда­ния правовых актов. И это объяснимо, так как издание правовых актов отнесено к компетенции исключительно руководителей. Если признать, что такого рода действия и представляют собой правовые формы управления, то невозможно будет объяснить роль аппарата органов исполнительной власти, построенного на нача­лах распределения обязанностей и ответственности. Функцио­нальные действия такого аппарата направлены на обеспечение ре­ализации функций и полномочий данного органа, что предполага­ет ту или иную степень их юридической значимости. В то же время нельзя автоматически такой признак распространять на все совер­шаемые сотрудниками аппарата действия, ибо многие из них ли­шены правового характера.

Есть еще несколько оснований для классификации форм управ­ленческой деятельности. Среди них предпочтительно на первое место поставить их виды в зависимости от достигаемых результа­тов. По данному критерию можно выделить формы, используемые в целях позитивного регулирования (утверждение управленческих программ и т.п.), а также формы, с помощью которых осуществляется реакция на негативные явления в сфере государственного управления. Это юрисдикционные формы (например, по применению мер административного принуждения).

Таким образом, исполнительная власть не может найти свое отчетливое выражение в действиях типа проведения совещаний семинаров, моделирования, делопроизводства и т.п. Только право вые формы в состоянии выразить ее суть. В системе правовых форм управления в силу этого закономерно главенствующая роль отво­дится правовым актам управления.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Что понимается под формой управленческой деятельности?

2. Какие виды правовых форм используются в практической деятельности органов исполнительной власти?