Понятие государственной службы и ее виды

В Советском государстве за все время его существования практически отсутствовало законодательство, специально посвященное государственной службе. Широкое распространение получило следующее ее понимание: государственная служба является одной из форм трудовой деятельности людей, специфика которой состоит не в создании непосредственным физическим трудом материальных ценностей или в оказании тех или иных производственно-хо­зяйственных услуг (например, ремонт), а в осуществлении адми­нистративных (организаторских, управленческих), социально-культурных и воспитательных функций. В таком широком пони­мании государственная служба сводилась, по существу, к работе в любого рода государственных организациях, т.е. в государствен­ных органах, государственных учреждениях (школы, больницы, вузы, культурно-просветительные учреждения и др.), на государ­ственных предприятиях (руководители, инженерно-технический персонал и др.). Нетрудно заметить, что в подобном понимании государственная служба как бы противопоставлялась другой ос­новной форме трудовой деятельности людей, т.е. труду рабочих и крестьян. При этом главным признаком, позволяющим отнести того или иного работника к числу государственных служащих, являлся источник его денежного содержания: государственная служба во всех ее проявлениях содержалась за счет государствен­но-бюджетных средств.

Наряду со столь широким пониманием государственной служ­бы существовала ее трактовка в узком смысле. Соответственно го­сударственной службой считалось не любое выполнение непроиз­водственных функций в той или иной государственной организа­ции, а только деятельность людей, входящих в аппарат государст­венных органов, в состав администрации государственных пред­приятий и учреждений. Применительно к сфере государственного управления это означало, что государственная служба представля­ет собой деятельность административно-управленческого персона­ла государственных организаций, т.е. таких работников, которые являются непосредственными участниками в той или иной форме процесса реализации функций исполнительно-распорядительного (государственно-управленческого) характера. В порядке осущест­вления государственной службы в узком (управленческом) смысле происходит и руководство поведением государственных служа­щих в широком смысле (например, ректор вуза и его профессорско-преподавательский состав, заведующий поликлиникой и лечащие врачи).

Нормами административного права регулировалась деятель­ность государственных служащих, составляющих административ­но-управленческий персонал, в то время как деятельность других категорий государственных служащих была объектом регулирова­ния преимущественно нормами трудового права, т.е. как и ра­бочих.

Такой была ситуация до 1993 г. Конституция РФ 1993 г. закре­пила в ведении РФ федеральную государственную службу (п. «т» ст. 71). В декабре 1993 г. Президентом РФ было утверждено Поло­жение о федеральной государственной службе – по существу, пер­вый нормативно-правовой акт, специально посвященный государ­ственной службе. Дальнейшее развитие оно получило в Федераль­ном законе «Об основах государственной службы Российской Фе­дерации» от 31 июля 1995 г. (СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990). И сей­час имеются достаточные основания для того, чтобы получить ответ на вопрос: что представляет собой государственная служба в ее современном понимании?

В самом общем виде государственная служба понимается как профессиональная деятельность по обеспечению исполнения пол­номочий государственных органов (ст. 2 Закона).

Сразу же обращает на себя внимание ограничительное понима­ние этого вида деятельности. Таковой не признается работа в госу­дарственных учреждениях и на государственных предприятиях, даже если она связана с выполнением чисто управленческих или иных организационных функций, поскольку учреждения и пред­приятия не являются государственными органами.

Следующее ограничение понятия государственной службы свя­зано с тем, что для того, чтобы быть признанным в качестве госу­дарственного служащего, необходимо занимать государственную должность, учрежденную в соответствующем государственном ор­гане. Ограничение в данном случае состоит в том, что далеко не всякая должность, занимаемая лицом в аппарате того или иного государственного органа, признается в качестве государственной. Существуют специальные реестры (перечни) государственных должностей. А это свидетельствует о том, что не любой работник государственного органа может быть признан государственным служащим (например, лица обслуживающего персонала типа уборщика, гардеробщика, истопника и т.п.).

Наконец, даже занятие некоторых государственных должнос­тей не влечет за собой автоматического признания факта государ­ственной службы и соответственно лица, занимающего такую должность, государственным служащим. Законодателем установ­лено, что государственные должности, устанавливаемые Консти­туцией РФ, федеральными законами, конституциями и уставами субъектов РФ, не имеют отношения к государственной службе. Точнее, лица, занимающие должности такого типа, государствен­ными служащими не являются.

Какие же должности имеются в виду в данном случае? Оказы­вается, что это Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, руководители ор­ганов законодательной и исполнительной властей субъектов РФ, депутаты, министры, судьи. В буквальном смысле, следовательно, Председатель Правительства РФ не является государственным служащим, а его заместители являются; федеральный министр – не государственный служащий, а его заместители – служащие и т.п.

Государственные должности, не влекущие за собой признание лиц, их замещающих, государственными служащими, тем не менее учреждаются для непосредственного исполнения полномо­чий государственных органов (ст. I Закона).

К какой же категории граждан можно в таком случае отнести Президента РФ, президента республики, губернатора области, ми­нистра, председателя государственного комитета и т.д.? Ясный и четкий ответ на этот вопрос практически отсутствует.

Можно ли после всего изложенного считать, что под государст­венной службой подразумевается замещение государственных должностей в государственных органах? Конечно, нельзя, так как можно занимать государственную должность и не быть государст­венным служащим.

В русском языке термин «государственная служба» означает состояние на службе у государства, пребывание на государствен­ной службе. Что же она собой представляет?

Законом определено следующее:

а) государственная служба есть профессиональная деятель­ность.

Но профессиональной является и деятельность инженера, врача, преподавателя и т.п. Значит, одного этого признака еще недостаточно для правильного понимания государственной службы;

б) государственная служба внешне выражается в замещении государственной должности. Сам по себе и этот признак еще ни о чем не говорит, ибо, как уже отмечалось, даже занимая такую должность, можно оказаться за рамками государственной служ­бы. Однако должность как категория предусматривается в качест­ве первичной ячейки организационной структуры государствен­ных предприятий и учреждений. Так, государственные вузы объ­являют конкурсы на замещение вакантных должностей профессорско-преподавательского состава. Эти должности определены государством, а потому имеют все основания также именоваться государственными. Следовательно, требуется дальнейшее уточне­ние признаков государственной службы;

в) государственная служба находит свое выражение в замеще­нии особой категории государственных должностей – законода­тель называет их государственные должности государственной службы. Их особенность заключена в обеспечении исполнения полномочий государственных органов. Это уже существенно отли­чает государственную службу от работы на государственных пред­приятиях и в учреждениях;

г) государственная служба выражается в ответственной дея­тельности по реализации служебных обязанностей, определяе­мых характером данной государственной должности государст­венной службы. Это наиболее значимый признак государственной службы;

д) государственная служба предполагает выполнение лицом, замещающим соответствующую должность, таких обязанностей, которыми обеспечивается реализация полномочий, которыми на­делен данный государственный орган;

е) государственная служба предполагает денежное содержание лица, замещающего государственную должность государственной службы, за счет средств государственного бюджета. В свое время это называлось жалованьем. Данный признак не специфичен для государственной службы. В таком же порядке получают денежное вознаграждение лица, занимающие государственные должности, но не являющиеся при этом государственными служащими. Ана­логично содержание многих работников государственных пред­приятий и учреждений.

Приведенные положения в совокупности дают представление о современном понимании государственной службы.

Государственная служба в видовом варианте подразделяется на:

а) федеральную;

б) службу субъектов РФ.

Кроме того, можно выделить военную службу, а также (предположительно) гражданскую службу. Особое место отводится муни­ципальной службе, которая по своему характеру не является госу­дарственной.

Государственная должность

Понятие государственной службы теснейшим образом связано с понятием «государственная должность».

Она определяется законодателем как должность в государст­венных органах с установленным кругом обязанностей по испол­нению и обеспечению исполнения полномочий данного органа, де­нежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Принято считать, что под должностью понимается служебное место, которое определяет правовой статус занимающего его лица. Это круг его должностных (служебных) обязанностей, его долж­ностные (служебные) права, пределы его ответственности за реали­зацию предоставленных прав и выполнение обязанностей, а также профессиональные и квалификационные требования, предъявляе­мые к этому лицу. По существу, должность в таком понимании служит целям определения содержания выполняемой данным лицом работы по реализации полномочий данного государственно­го органа.

Федеральный закон «Об основах государственной службы Рос­сийской Федерации» от 31 июля 1995 г. выделяет три группы го­сударственных должностей:

1) должности, устанавливаемые для непосредственного испол­нения полномочий государственных органов – государственные должности категории «А»;

2) должности, учреждаемые для непосредственного обеспече­ния исполнения полномочий лиц, замещающих должности кате­гории «А», – государственные должности категории «Б»;

3) должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий – государственные должности категории «В».

Первая категория нас не должна интересовать, так как лица, замещающие должности категории «А», не признаются государст­венными служащими. Заметим, что характер данного вида долж­ностей не отличается должной определенностью. Только депутаты полностью подходят под ее признаки, так как им запрещено зани­мать какие-либо государственные должности. Однако сомнитель­но, что отдельный депутат непосредственно выполняет полномо­чия государственного органа (например, Государственной Думы). В этом, в частности, выражается противоречивость выделения данной категории государственных должностей, так как непосред­ственное исполнение полномочий государственных органов с необ­ходимой логичностью предполагает работу в данном органе, т.е. фактическую государственную службу.

Поэтому основное внимание необходимо уделить анализу осо­бенностей категорий «Б» и «В». Именно такого рода должности получили обозначение в качестве государственных должностей государственной службы (п. 2 ст. 1 Закона). Беря за основу органы исполнительной власти, нетрудно сделать вывод о том, что такого рода государственные должности рассчитаны на чиновничество, т.е. на административно-управленческих работников.

Ясно одно: категория «Б» объединяет должности, учреждае­мые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории «А». Если последние не­посредственно исполняют полномочия государственного органа (например, министр), то лица, замещающие должности категории «Б», непосредственно обеспечивают исполнение ими полномочий (получается, что это заместитель министра). Но ведь заместители федеральных министров в соответствии с распределением обязан­ностей между членами Правительства РФ самостоятельно и, ко­нечно, непосредственно исполняют полномочия, закрепленные за ними Правительством. Их роль не может быть сведена лишь к «обслуживанию» Председателя Правительства. Для сравнения приведем другой пример. Руководитель Администрации Прези­дента РФ действительно обеспечивает необходимые условия для того, чтобы Президент РФ мог непосредственно исполнять свои конституционные полномочия. Но его роль не аналогична факти­ческой роли заместителя министра.

Государственные должности категории «В» учреждаются для исполнения и обеспечения полномочий государственных органов. Практически получается, что только такая категория должностей прямо связана с оперативной деятельностью органов исполнительной власти. А занимающие их лица составляют административный персонал (штат) таких органов. Тогда, видимо, и заместитель министра в большей степени тяготеет к этой категории.

Должности категорий «Б» и «В» перечисляются в Реестре государственных должностей государственной службы, утверждаемом Президентом РФ. На федеральном уровне он определен Указом» Президента РФ «Об утверждении перечней государственных должностей федеральной государственной службы» от 3 сентября 1997 г. В нем названы соответствующие федеральные органы ис­полнительной власти, их структурные подразделения и наимено­вания должностей (например, в Правительстве РФ, в федеральных министерствах и др.). Раскрывать содержание перечней должнос­тей и давать характеристику каждой из них нецелесообразно ввиду их многочисленности и многообразности. Следует лишь учесть, что все должности государственной службы подразделяют­ся на определенные группы: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие.

Эти группы должностей определяют их специализацию в зави­симости от функциональных особенностей той или иной должнос­ти, особенностей предмета ведения данного государственного орга­на (его компетенции), а также профессиональной подготовки госу­дарственного служащего (образование, стаж и опыт работы по спе­циальности). Так, для ведущих и старших должностей требуется высшее профессиональное образование по специальности «госу­дарственное управление» и т.д.

Государственная служба на должностях категории «Б» ограни­чена сроком, на который назначается или избирается лицо, зани­мающее должность категории «А». На государственные должнос­ти категории «В» такое ограничение не распространяется.

Работа на государственных должностях всех категорий регла­ментируется Федеральным законом от 31 июля 1995 г., а также законодательством субъектов РФ. Вместе с тем на нее распростра­няется действие законодательства о труде. Особенности государст­венной службы отдельных видов регламентируются также специ­альным законодательством (например, военная служба, служба в органах внутренних дел, судебная и прокурорская служба и т.д.).

При этом значительную роль играют нормы административно­го права.