Особенности метода административного права

Административное право практически использует все методы правового регулирования. Вместе с тем определяющее влияние на выбор тех или иных средств правового воздействия на управлен­ческие отношения оказывает реализуемая в этих отношениях ис­полнительная власть со всеми ее специфическими особенностями. При этом главное заключается в том, что происходит процесс юри­дического опосредования особого рода общественных отношений, в рамках которых одна сторона выступает в роли управляющей, а другая – в роли управляемой. Следовательно, речь идет о таких отношениях, в которых отсутствует юридическое равенство сторон, характерное, например, для отношений, регулируемых нормами гражданского права.

Соответственно в регулируемых административным правом от­ношениях всегда в большей или в меньшей степени проявляется известное подчинение воли управляемых единой управляющей воле, выразителем которой является тот или иной субъект испол­нительной власти, наделенный юридически властными полномо­чиями. Действует данный субъект подобным образом в силу того, что он выступает от имени государства и выражает публичный интерес. Отсюда и вытекает юридическое неравенство сторон в этих отношениях. В отличие, например, от гражданско-правовых сделок, в которых стороны находятся на одном правовом уровне, в управленческих отношениях волеизъявление субъекта исполни­тельной власти не может быть равнозначно волеизъявлению уп­равляемой стороны. Вот почему общественные отношения, регу­лируемые административным правом, часто характеризуют в ка­честве властеотношений.

Что скрывается за данной формулой? Не означает ли она, что управленческие отношения регулируются с помощью принуди­тельных средств? Конечно нет, а потому необходимо выделить те специфические условия, которые непосредственно влияют на характер и способы административно-правового регулирования.

Для административно-правового регулирования в целом наибо­лее характерны предписания (распоряжения), и запреты. И это понятно, так как обязательным участником регулируемых обще­ственных отношений является официальный представитель государственной власти. Именно ему правом предоставлена возмож­ность реализовать принадлежащий ему объем распорядительных прав в форме предписаний, которые являются обязательными для другой стороны. Так, приказ руководителя предприятия или уч­реждения обязателен для руководимых им работников, а норма­тивному акту федерального министерства обязаны подчиниться все лица и организации независимо от формы собственности по­следних, если они функционируют в подведомственной данному министерству сфере деятельности.

Чем объясняется подобная ситуация? Прежде всего тем, что налицо практическая реализация принадлежащих тому или иному исполнительному органу или должностному лицу юридичес­ки властных полномочий, а это исключает в принципе договор­ный вариант взаимоотношений между управляющими и управля­емыми. Об этом, в частности, свидетельствует тот факт, что адми­нистративно-правовое регулирование исходит из того, что веду­щая роль отводится волеизъявлению одной стороны регулируемого отношения.

В конкретных управленческих отношениях, регулируемых ад­министративным правом, соответственно наблюдается следующая картина. В одних случаях у участника отношения вообще нет пол­номочий, аналогичных полномочиям того или иного исполнитель­ного органа (например, в отношениях между таким органом и гражданином). В других случаях объем юридически властных полномочий у одной стороны меньше, чем у органа (должностного лица), выступающего в роли субъекта государственно-управлен­ческой деятельности (например, в отношениях между вышестоя­щими и нижестоящими исполнительными органами). Так, естест­венно, что у министерства объем распорядительных полномочий больше, чем у руководства подведомственных ему государствен­ных предприятий.

А это, в свою очередь, означает, что в сфере государственного управления складывается такой механизм регулирования, в котором юридический акт (волеизъявление), затрагивающий интересы граждан, предприятий, учреждений, негосударственных структур и т.п., не является результатом их взаимного волеизъявления (до­говора). Он исходит только от полномочного исполнительного ор­гана или должностного лица. Последние в соответствии с нормами административного права, как уже подчеркивалось, наделяются компетенцией, в пределах которой они вправе в одностороннем порядке принимать определенные юридически обязательные ре­шения. Значит, такого рода решения принимаются не по усмотре­нию органа (должностного лица), а в силу правовых установлений (закон, подзаконная правовая норма). Поэтому они и обязательны для того, кому адресованы. Конечно, в равной мере они обязатель­ны и для самого исполнительного органа или должностного лица, принимающих эти решения. Таково наиболее полно выраженное юридическое взаимодействие сторон в управленческом обществен­ном отношении.

По существу, охарактеризованный механизм регулирования прямо вытекает из содержания требований государственной дис­циплины и законности. В соответствии с ними в сфере государст­венного управления государством определяется официальная ин­станция, полномочная решать возникающие в управленческой практике вопросы в одностороннем порядке, но непременно на ос­нове закона и подзаконных административно-правовых норм неза­висимо от того, по чьей инициативе эти вопросы возникают.

Потребность в такого рода инстанциях очевидна. Гражданин, например, сам не может разрешить свою жалобу на неправомер­ные действия какого-либо административно-управленческого ра­ботника. Значит, необходимо определить, кто официально право­мочен принять по ней юридически обязательное решение; иначе жалобу нельзя будет считать разрешенной. Решение же по жалобе принимается не в порядке соглашения между гражданином и ис­полнительным органом, а только в качестве реализации полномоч­ным органом своей властной компетенции, которая заранее опре­делена законом или подзаконной нормой. Так, установлено, что решения по такого рода жалобам принимаются вышестоящим ор­ганом (должностным лицом) по отношению к тому, чьи действия (включая правовые акты) являются предметом жалобы.

Такая же картина наблюдается и в других вариантах регулиро­вания управленческих общественных отношений. Так, установле­но, что лицензии, т.е. разрешения на занятие определенного вида деятельностью (например, предпринимательством), выдаются полномочными исполнительными органами; регистрация ряда не­государственных образований осуществляется органами Минис­терства юстиции РФ и т.п.

Во взаимоотношениях между органами исполнительной власти различного уровня действует принцип вертикальной соподчиненности, в соответствии с которым нижестоящий орган сам не впра­ве решать некоторые вопросы, поскольку они отнесены к компе­тенции вышестоящего органа. Он может проявить инициативу в постановке данного вопроса перед полномочной инстанцией. Так, для создания федеральными органами исполнительной власти своих территориальных органов в субъектах Российской Федера­ции требуется разрешение Правительства РФ.

Однако наличие односторонних юридически обязательных предписаний не сводит административно-правовое регулирование к принуждению второй стороны управленческих отношений. При­нуждение является крайним вариантом юридического воздейст­вия на регулируемые общественные отношения и поведение его участников. Оно используется только тогда, когда допускается от­ступление от требований, сформулированных в предписаниях ис­полнительных органов (должностных лиц), а в более общей форме – при нарушении правовых норм. В подобных случаях на­ступает юридическая ответственность. Следовательно, юридичес­кая обязательность односторонних предписаний не тождествен­на принуждению.

Следует учитывать, что односторонность и обязательность воле­изъявления субъекта исполнительной власти характерны не толь­ко для прямых предписаний и запретов, устанавливаемых норма­ми административного права. Эти особенности административного метода характерны и для дозволений, использование которых предписывается соответствующими административно-правовыми нормами. Механизм использования дозволительных средств в ад­министративно-правовом регулировании следующий.

Во-первых, правовые нормы могут предоставить сторонам ре­гулируемых управленческих отношений возможность выбора одного из вариантов должного поведения. Чаще всего данный метод используется для регулирования поведения должностных лиц, причем последние не вправе уклониться от предложенного административно-правовой нормой выбора. Так, КоАП (гл. 2) ус­танавливает, что должностное лицо или орган, уполномоченные на применение мер административной ответственности к правонару­шителям, вправе избрать одну из таких мер (например, предуп­реждение или наложение административного штрафа) либо ре­шить вопрос о его освобождении от ответственности.

Во-вторых, правовые нормы могут предоставить сторонам уп­равленческих отношений возможность действовать (или не дей­ствовать) по своему усмотрению. Как правило, это имеет место при реализации субъективных прав. Так, гражданин сам решает во­прос, нужно ли ему обжаловать действия того или иного должност­ного лица, которые он оценивает как неправомерные. Он же само­стоятельно решает и вопрос о том, в каком порядке подавать жало­бу – в административном или судебном. Фактически дозволи­тельный метод подобного рода носит характер официального, т.е. предусмотренного нормой административного права, разрешения на совершение определенных действий.

Таковы особенности властеотношений.

К их характеристике необходимо сделать еще одно существен­ное добавление. Дело в том, что и административное право преду­сматривает в определенных ситуациях возможность возникнове­ния управленческих отношений, построенных на началах юриди­ческого равенства сторон. Вопрос о них требует специального рас­смотрения, что и будет сделано далее.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Что понимается под методом административно-правового регулиро­вания и каково его соотношение с предметом такого регулирования?

2. Какие специфические особенности характерны для методов адми­нистративного права?

3. В чем суть дозволительных средств административно-правового ре­гулирования?