Избирательный процесс и политические партии: законодательные основы.

Значительный разрыв между содержанием законодательных норм, регулирующих участие политических партий в выборах, и реальным значением этих избирательных объединений в жизни российского общества и государства подтверждает необходимость дальнейшего критического анализа действующих нормативно-правовых актов, искусственно меняющих систему формирования российского парламента и создающих угрозу возрастания недоверия населения к законодательному (представительному) органу власти. Законодательно за политическими партиями закреплено особое место в учредительном процессе, а именно в формировании законодательных (представительных) органов власти. Законодательство Российской Федерации, как и большинства зарубежных стран, признает политические партии одними из главных субъектов избирательного процесса. Это находит свое выражение, во-первых, в определении общественной роли политических партий, во-вторых, в детальном регулировании их участия на каждой стадии выборов. Впервые политические партии в Российской Федерации приобрели статус субъекта избирательных правоотношений в 1993 г. на основании первого Положения о выборах депутатов Государственной Думы[10]. Однако ввиду отсутствия четкого правового регулирования вопроса о субъектах, участвовавших в выборах депутатов нижней палаты парламента страны, своим правом выдвижения кандидатов воспользовались те общественные объединения, которые пожелали иметь своих представителей в Государственной Думе первого созыва и основу которых составляли не столько политические, сколько преимущественно профессиональные, корпоративные, деловые интересы. Таким образом, в выборах в Государственную Думу первого созыва наряду с политическими общественными объединениями (партиями и движениями) принимали активное участие неполитические общественные объединения, создававшие избирательные блоки, если уставы этих объединений предусматривали участие в формировании федерального законодательного органа. Федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» 1994 г. и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» 1995 г. еще больше расширили понятие «субъект избирательного процесса». К избирательным объединениям были отнесены все общественные объединения, уставы которых предусматривали участие в выборах в органы государственной власти. В результате в избирательную борьбу в качестве полноправных ее участников включились организации, обеспечивающие представительство корпоративных интересов (профсоюзных объединений промышленников и финансистов, отраслевых организаций, имеющих статус общественных, но фактически обслуживающих интересы отдельных министров, ведомств, крупных акционерных компаний и т. п.) . Несмотря на это, в 1995 г. из 259 общественных объединений в России приняли участие в выборах 43. В результате применения избирательной системы на выборах депутатов Государственной Думы в декабре 1995 г. почти половина избирателей (в 1993 г. - менее четверти) оказалась не представленной в парламенте [11].

В принятом в сентябре 1997 г. Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» право участия в выборах было предоставлено лишь политическим объединениям граждан (политическим партиям, политическим организациям, политическим движениям). Таким образом, с 1997 г. от участия в выборах отстраняются все неполитические организации, а политические партии становятся главными субъектами избирательного процесса. На наш взгляд, уже тогда была завышена оценка политических партий, движений, степени их популярности и авторитета среди избирателей. Анализ избирательной кампании 1999 г. показывает, что в выборах в Государственную Думу участвовали только 26 имеющих политическую окраску избирательных объединений и блоков (из 139 общественных объединений). В Законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в редакции от 24 июля 2002 г. предусматривается введение мажоритарно-пропорциональной системы выборов депутатов законодательных органов субъектов РФ . Таким образом, с этого времени 50 процентов депутатов законодательных собраний субъектов РФ избираются по партийным спискам, составленным региональными отделениями политических партий. В 2002 г. были приняты новые Законы «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в которых предусматривалось, что избирательными объединениями при проведении федеральных и региональных выборов будут только политические партии. Эксклюзивное право на выдвижение кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти предоставляется партиям и на основании Федерального закона от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях». В п. 1 ст. 36 указанного Закона закрепляется положение о том, что «политическая партия является единственным видом общественного объединения, которое обладает» данным правом . Таким образом, краткий анализ развития избирательного и партийного законодательства позволяет сделать вывод о том, что в результате постепенного ограничения круга участников избирательного процесса единственным видом избирательного объединения на выборах органов государственной власти стали политические партии. В силу изложенного выше весьма актуально обращение к следующим теоретическим вопросам: почему именно партиям предоставляется монопольное право на выдвижение кандидатов в органы государственной власти и каким образом они превращаются в посредников между властью и гражданами, участвуя в формировании и деятельности представительных органов власти? По нашему мнению, усиление роли политических партий в избирательном процессе обусловлено как субъективными, так и объективными причинами. К субъективным причинам можно отнести следующие.

Во-первых, ставка на политические партии сделана российским Президентом В. В. Путиным в 2007 году, с целью создания новой модели нижней палаты парламента, состоящей исключительно из представителей крупных политических партий. Ради укрепления власти, создания российского централизованного государства, по словам бывшего заместителя главы Администрации Президента РФ В. Ю. Суркова, происходит «собирание разрозненных политически активных групп в крупные, общенационального калибра партии», которое «обеспечивается пропорциональной моделью парламентских выборов» . Во-вторых, большое значение в обновлении избирательного законодательства и формировании стабильной партийной системы имели решения Центральной избирательной комиссии РФ во главе с ее бывшим Председателем А. А. Вешняковым. Он утверждал, что «наделить правами субъекта избирательного процесса нужно только политические партии, так как они, в отличие от других политических группировок и общественных объединений граждан, созданных на базе тех или иных групповых интересов, по природе своей предназначены как для учета политического смысла частных интересов, так и для использования общезначимых для общества идей, целей, намерений. Только поэтому партии могут претендовать на участие в формировании и осуществлении государственной власти» [12]. В-третьих, целенаправленно депутаты Государственной Думы своим решением изменили прежнюю смешанную систему формирования нижней палаты парламента и ввели пропорциональную избирательную систему, закрепившую за политическими партиями монопольное право на выдвижение и замещение выборных государственных должностей на федеральном и региональном уровнях. В-четвертых, цели укрепления позиции крупных политических партий в качестве доминирующего участника процесса формирования представительных органов государственной власти служат и такие решения законодателя, как отмена избирательных блоков, строки в избирательном бюллетене «против всех», повышение до 7% заградительного барьера на выборах депутатов Государственной Думы. Среди объективных причин, приведших к наделению политических партий исключительными правами в формировании органов государственной власти, можно назвать следующие. Во-первых, политические партии являются лишь одним из институтов гражданского общества, имеющим особую структуру, порядок формирования, функции и место в политической системе. Наряду с партиями область общественно-политической жизни общества наполняют такие добровольные объединения граждан, как массовые движения, профессиональные союзы, землячества, фонды, ассоциации и другие. В основе их создания лежат различные интересы, выражаемые как отдельными людьми, так и коллективами, сообществами. Эти интересы могут не совпадать с интересами государства и даже вступать с ним в конфронтацию. Однако государство не пытается учесть их, оно отдает явное предпочтение партийно-политическим интересам и предлагает партиям посредством механизма выборов сформировать представительный орган государственной власти, который теряет свою оппозиционность, как правило, и в силу различных причин, в том числе получения льгот и привилегий его депутатами, становится лояльным к Правительству и курсу государства. Партийно-политические интересы часто проявляются до момента окончания выборов, после этого они теряют всякий смысл и не могут активно реализовываться, поскольку, с одной стороны, целью деятельности некоторых партий является лишь прохождение ее членов в состав законодательного органа власти, и, с другой стороны, программы политических партий не влияют на официальный курс Правительства. Политические партии в России не участвуют в смене Правительства и не контролируют его деятельность, зато сами партии легко контролируются правительственными структурами в отличие от других общественных организаций. Во-вторых, контроль за созданием и функционированием политических партий облегчается тем, что они основаны на фиксированном членстве. Законодательно установлено, что с 1 января 2006 г. общая численность партии, необходимая для ее «окончательной» регистрации, должна быть не менее 50 тыс. человек, а численность членов партии более чем в половине регионов должна составлять не менее 500 человек, в остальных региональных отделениях она должна быть не менее 250 человек, с 2 апреля 2012 года - 500 членов, её руководящие и иные органы должны находиться на территории Российской Федерации[13].

Нарушение этого организационно-правового требования к политическим партиям может привести к ликвидации партии. Кроме того, в отличие от других общественных объединений, в отношении которых осуществляется контроль только за соответствием их деятельности уставным целям, в отношении политических партий осуществляется контроль за источниками доходов, за размерами получаемых ими денежных средств и их расходованием, за соблюдением партиями и их структурными подразделениями положений устава, законодательства Российской Федерации. В-третьих, отличительными признаками партии являются: иерархическая структура построения ее организации, наличие властных отношений между ее центральными органами и региональными отделениями, внутрипартийной дисциплины, которая обязывает всех членов партии мыслить и действовать одинаково, по единому шаблону с руководителями. В-четвертых, политические партии являются неотъемлемым элементом демократии и обеспечивают взаимодействие государства и общества. Партии служат основным механизмом, посредством которого подготавливаются и отбираются кандидаты на государственные должности на всех уровнях. Политические партии представляют собой организованные группы единомышленников, выражающие интересы части народа и ставящие своей целью их реализацию путем завоевания государственной власти или участия в ее осуществлении

. Создается партия по инициативе отдельных граждан или групп населения для решения общественных проблем путем участия в парламентской деятельности. Приход во власть партий осуществляется путем выборов в представительные органы государственной власти.

В отличие от других институтов гражданского общества политические партии имеют политическую направленность, являются носителями определенных программно-идеологических установок и призваны решать общегосударственные задачи. В научной литературе встречаются различные позиции по вопросу участия политических партий в формировании представительных органов государственной власти в России. Одну точку зрения разделяют такие ученые, как Л. М. Карапетян , А. Д. Керимов , В. Е. Чиркин , Б. И. Макаренко , и другие. Они считают, что пропорциональная система выборов имеет достаточно много недостатков, поэтому ставится под сомнение целесообразность перехода к ней на выборах депутатов Государственной Думы в 2007 г. Многие общественные деятели также явно отрицательно оценивают модель выборов депутатов Государственной Думы по партийным спискам. Так, например, известный российский писатель А. И. Солженицын считает такие выборы ошибкой.