Часть вторая. Внутренняя история 9 страница
Влияние этих теорий сказалось на "Правде воли монаршей", и политический договор стал одним из краеугольных камней, на котором зиждилась власть, с точки зрения "Правды". "Сама наследная монархия, - читаем в "Правде", - имеет начало от первого в народе согласия; сие же глаголем не токмо о честном и правильном начале монархии, не вспоминая зде монархий оных, которые начала приняли от некоего превозмогающего в народе человека, насильствием народ себе покорившего, хотя и в таковых монархиях, когда уже народ непрекословно, безмятежно, еще же и доброхотно повиноватися самодержцу своему приобык, разумети подобает, что дом монарший не к тому насильствием своим похищенное, но всенародной волей отданный себе скипетр держит, сам бо народ доброхотным своим повиновением являет на тое преклоненную волю свою".
По мнению составителя "Правды", русские заключили между собой следующий договор, в котором выразилась "воля народная, аще и не словом, но делом изъявленная": "согласно вси хощем, да ты (т.е. государь) к общей нашей пользе владееши над нами вечно, т.е. понеже смертен еси, тогда по тебе ты же сам впредь да оставлявши нам наследного владетеля, мы же единожды воли нашей совлекшеся, никогда же оной впредь, ниже по смерти твоей, употребляти не будем, но как тебе, так и наследникам твоим по тебе повиноватися клятвенным обещанием одолжаемся и наших по нас наследников тымжде долженством обязуем".
Вторым основанием для теоретической формулировки власти государя являются слова Св. Писания. "Правда" следующим образом излагает известное учение о богоустановленности власти: "всякий государь, наследием или избранием скипетр получивший, от Бога оный приемлет - Богом бо цари царствуют и сильнии пишут правду: от Господа дается им держава и сила от Вышнего, владеет Вышний царством человечьим и кому же восхощет, дает его".
Однако автор "Правды" чувствует необходимость согласовать оба учения: договорную теорию и идею о богоустановленности власти, ввиду их взаимного противоречия, и выходит из этого затруднения провозглашением принципа: "глас народа - глас Божий". "Народное согласие, - говорит в одном месте "Правда", - всегда и везде есть следствие премудродействующего смотрения Божия". "Ведати же подобает, - читаем в другом месте, - что народная воля, как в избирательной, так и в наследной монархии и в прочих правительства образах, бывает не без собственного смотрения Божия, но Божиим мановением движима действует, понеже ясно учит Св. Писание, что несть власть, аще не от Бога. И того ради вся долженства, как подданных государю своему, так и государя к добру общему подданных, не от единой воли народной, но и от воли Божьей происходят".
Последствия, проистекающие из договора, касаются как народа, так и государя. Для народа они выражаются, во-первых, в том, что он "должен без прекословия и роптания вся от самодержца повелеваемая творити". Необходимость этого проистекает уже из того, что "аще бо народ воли общей своей совлеклся и отдал оную монарху своему, то како не должен хранити его повеления, законы и уставы без всякой отговорки". "Таким образом, уставы и всякие законы, от самодержцев в народ исходящие, у подданных послушания себе не просят, аки бы свободного, но истязуют, яко должного: истязуют же не токмо страхом гнева властительского, но и страхом гнева Божия". В доказательство истинности последнего положения "Правда" цитирует Св. Писание, которое велит "властям повиноваться не токмо благим и кротким, но и строптивым".
Второе последствие договора, касающееся народа, следующее: "не может народ судити государя своего, инако бы имел бы еще при себе волю общего правления, которую весьма отложил и отдал государю своему", "понеже бо нарицается и есть верховная, высочайшая и крайняя власть, то како может законам человеческим подлежати; аще бы подлежала, не была бы верховная; судящий бо другого не повинующийся уже есть, но властительствующий, яко же вопреки повинующийся кому не может судити того, которому повинуется". Вывод из всего сказанного следующий: "явственно Дух Святой, научая подданных совершенного царям повиновения, показует, что власть царская весьма в повелениях и деяниях своих свободна есть и ничьему истязанию о делах своих не подлежит". Иначе говоря, самодержавная власть "есть неподвижная, никоторому же суду человеческому не подлежащая и весьма неприкосновенная; и сия то оной сила в славной своей титле "маестет" или "величество" содержится".
Наконец, третье последствие следующее: "не может народ повелевати что-либо монарху своему". Истинность этого положения доказывается словами римского императора Валентиниана, сказанными им войску: "меня избрати императором было в вашей воле, но, когда уже избрали меня, сие, чего желаете, не в вашей, но в моей воле есть; вам, яко подданным, подобает тихо, мирно пребывать; мне же, яко императору, смотреть надлежит, что есть на потребу". "Если так, - прибавляет "Правда", - свободен монарх избранный, то кольми паче наследный, которому народ волю свою и власть над собой во веки отдал".
Что касается до последствий из договора, относящихся к государю, то они излагаются следующим образом: "власть верховная едину своего установления вину конечную имеет - всенародную пользу. Может монарх законно повелевати народу не токмо все, что к знатной пользе отечества своего потребно, но и все, что ему не понравится, лишь бы народу не вредно и воле Божией не противно было. Сему же могуществу его основание есть то, что народ правительской воли своей совлеклся перед ним и всю власть над собой отдал ему, и сюда надлежит всякие обряды гражданские и церковные, перемены обычаев, употребление платья, домов, строения, чины и церемонии в пированиях, свадьбах, погребениях и прочая и прочая".
Самодержавная власть государя при Петре I, получив свою законодательную и теоретическую формулировку, существовала также и на деле, так что в этом отношении царствование первого русского императора представляет собой полную гармонию между теорией и практикой. Власть государя в это время уже не ограничивалась обычаем, напротив, великий реформатор России объявил беспощадную войну всяким обычаям, равно как и старине, основанной на них. Такая реформа, как петровская, самым радикальным образом видоизменившая весь общественный и государственный строй древней России, могла быть совершена только самодержавным государем. Вот почему, не рискуя ошибиться, можно назвать Петра первым русским государем, обладавшим действительно самодержавной властью и провозглашавшим ее не только в теории, как Иоанн IV, но и пользовавшимся ею на практике.
Однако после смерти Петра старые традиции стали снова оживать, и адепты их, сдерживаемые при жизни первого императора его железной рукой, почувствовав теперь отсутствие этой руки, громко заявили о своем существовании. Уже самое вступление на престол Екатерины I напоминало собой государственный переворот. Она была "избрана" на царство Сенатом, Синодом и "генералитетом", т.е. учреждениями, в состав компетенции которых избрание государя совершенно не входило*(313). Вскоре после этого был учрежден известный Верховный тайный совет, долженствовавший, по мнению современников-иностранцев, живших в то время в России, ограничить власть государыни. Так, по словам французского посланника Кампредона, учреждение Верховного тайного совета является "первым шагом к перемене формы правления", которая должна быть "подобной существующей в Швеции или в Англии"*(314). О том же самом говорят и австрийские дипломаты в своих донесениях венскому двору*(315). Однако слова иностранцев не совсем оправдались, так как de jure Верховный тайный совет не ограничил власти государыни. Напротив, по словам указа 1 янв. 1727 г., он был "учрежден не для чего иного, только дабы в сем тяжком бремени правительства во всех государственных делах верными своими советами и бесстрастным объявлением мнений своих нам (т.е. императрице) вспоможение и облегчение учинил". Ввиду этого протоколы и резолюции совета, касающиеся, по крайней мере "важных дел", для получения силы закона, должны были санкционироваться императрицей*(316). Фактическое же положение вещей было иное, так как в продолжение всего царствования Екатерины I Верховный тайный совет имел огромное значение. Показателем этого последнего, не говоря уже о других фактах, может служить факт ничтожного количества указов, изданных одной императрицей, сравнительно с количеством указов, прошедших через совет. По подсчету проф. Филиппова, первые, притом большей частью касающиеся довольно узкой сферы личной деятельности императрицы, составляют менее одной четверти вторых, относящихся до всех сторон государственной жизни*(317).
То же самое продолжало существовать, притом не только уже de facto, но и de jure, и при малолетнем Петре II, когда Верховный тайный совет, согласно с "Тестаментом" Екатерины I, осуществлял все функции регентства и обладал, по выражению пункта 5 "Тестамента", "полной властью правительствующего самодержавного государя". Естественно, что подобное положение вещей пришлось по вкусу членам совета или верховникам, как их тогда называли. Поэтому, когда в 1730 г. Петр II скоропостижно скончался, Верховный тайный совет в ночном заседании с 18 на 19 января решил избрать на русский престол герцогиню курляндскую Анну Ивановну (дочь царя Ивана Алексеевича) и одновременно с этим, по выражению кн. Дм. Мих. Голицына, "себе полегчить" и "себе воли прибавить". Для достижения этой цели, т.е. "чтоб не быть самодержавству", по выражению того же Голицына, верховники составили ряд пунктов, получивших название кондиций, которые и отправили с депутацией в Митаву, где в то время находилась будущая императрица. Последняя вынуждена была их подписать. Эти пункты были следующие. Анна Ивановна обязывалась: 1) "содержать и распространять" православие; 2) "в супружество во всю жизнь не вступать"; 3) наследника себе не назначать; 4) без согласия Верховного тайного совета войны не объявлять и мира не заключать; 5) подданных новыми податями не отягощать; 6) в чины выше полковника никого не производить; 7) гвардии и армии находиться в ведении Верховного тайного совета; 8) у дворянства жизни, имущества и чести без суда не отнимать; 9) вотчинами и деревнями никого не жаловать; 10) в придворные чины никого не производить; 11) государственные доходы в расход не употреблять, и 12) при несоблюдении одного из этих условий императрица лишалась престола.
Названные пункты имели характер прелиминарных условий, так как на их основе должен был быть выработан целый план государственного устройства. Автором его явился инициатор всей затеи - князь Д.М. Голицын. По плану представителем верховной власти в России был Верховный тайный совет; ему в качестве такового принадлежали следующие права: 1) в области иностранной политики - право заключения мира и договоров и объявления войны; 2) в области администрации - право назначения на высшие должности и производство в высшие чины, право командования войском и управления финансами и 3) законодательство. По плану в состав совета должны были входить от десяти до двенадцати членов из знатнейших фамилий государства. Рядом с ним, "для предварительного рассмотрения дел", существовал Сенат из 36 членов и сейм, состоящий из двух палат: шляхетской (из 200 членов) и городских депутатов, для охраны прав и интересов дворянства и торгово-промышленного класса. Что же касается до императрицы, то ее роль ограничивалась председательствованием в Верховном тайном совете, с правом на два голоса и с некоторыми правами в области придворного управления*(318).
В то время, когда происходили переговоры между верховниками и герцогиней курляндской, среди членов Сената и Синода, а также среди шляхетства, съехавшегося в Москву в огромном количестве по случаю похорон Петра II, начались волнения, и ясно определились две партии: одна, стоявшая за самодержавие, другая - за ограничение власти императрицы, но в интересах всего шляхетства.
К первой партии принадлежали: часть сенаторов и генералитета, часть шляхетства и все духовенство с Феофаном Прокоповичем во главе. По словам саксонско-польского посланника Лефорта, среди членов этой партии раздавались такие разговоры: "знатные предполагают ограничить самодержавие; эта власть должна быть умерена Верховным тайным советом, который мало-помалу захватит в свои руки бразды правления; кто же нам поручится, что со временем вместо одного государя не явится столько тиранов, сколько членов в совете, и что они своими притеснениями не увеличат нашего рабства. У нас нет установленных законов, которыми мог бы руководствоваться совет; если его члены сами станут издавать законы, они во всякое время могут их уничтожить, и в России начнется анархия". "Боже сохрани, - читаем в одной записке, направленной против верховников, - что бы не сделалось вместо одного самодержавного государя десять самовластных и сильных фамилий, и так мы, шляхетство, совсем пропадем и принуждены будем горше прежнего идолопоклонничать и милости просить у всех". Заканчивается записка словами: "мы, среднее шляхетство, одни будем оставаться в платежах и во всех тягостях". Более всех агитировал в пользу самодержавия автор "Правды воли монаршей" Феофан Прокопович. "Русский народ, - говорил он, - таков есть от природы своей, что только самодержавным владельством храним быть может, а, если какое-нибудь иное владение правило восприимет, содержаться ему в целости и благосостоянии отнюдь невозможно".
Вторая партия хотя и стояла за ограничение власти императрицы, но так же была враждебно настроена к верховникам. Члены этой партии на особых собраниях вырабатывали свои проекты государственного устройства и затем представляли их в Верховный тайный совет. До нас дошло 12 таких проектов, извлеченных из архива Государственного Совета проф. Корсаковым*(319). Они подписаны 1100 лицами и могут служить выражением мнения членов второй партии. Общая черта всех проектов - это допущение шляхетства к участию в государственном управлении как путем избрания членов высших государственных учреждений, напр., Верховного тайного совета, Сената, коллегий и др., так и путем избрания высших должностных лиц, напр., губернаторов, воевод и т.п., причем органом шляхетства должно быть особое собрание или сейм.
С приездом императрицы в Москву первая партия взяла верх, и Анна Ивановна 25 февраля 1730 года, при довольно торжественной обстановке, провозгласила себя самодержавной государыней и изодрала подписанные ею пункты. Одновременно с этим Верховный тайный совет был упразднен*(320).
Таким образом, попытка верховников ограничить власть государя не удалась. С тех пор в XVIII ст. таких попыток больше не было. Правда, имеются сведения, будто Панин, известный воспитатель цесаревича Павла Петровича, обусловил свое участие в возведении на престол Екатерины II упразднением самодержавия, а впоследствии (в 1774 г.) высказался за ограничение власти императрицы Сенатом, которому хотел дать выборную организацию (часть сенаторов должна была избираться дворянством на дворянских собраниях, часть назначаться императрицей, причем, по назначении, они считались бы несменяемыми; Сенат получал законодательную власть, так что каждый закон обязательно должен был проходить через него)*(321). Но Екатерина, по вступлении на престол, не согласилась на это и царствовала самодержавной государыней. Свои воззрения на форму правления она высказала в Наказе. Русский государь, по мнению императрицы, должен быть самодержавным, так как никакая другая власть не была бы в состоянии действовать на пространстве такого обширного государства. "Пространное государство, - читаем в Наказе, - предполагает самодержавную власть, так как необходимо, чтобы скорость в решении дел, присылаемых из дальних стран, вознаграждала медленность, происходящую вследствие отдаленности мест. Вот почему всякая другая форма правления была бы для России не только вредна, но и крайне разорительна"*(322). Названная мысль о необходимости абсолютной формы правления для государства с большой территорией заимствована у Монтескье. Последний говорит, что республика мыслима только в малых государствах, так как здесь на небольшом пространстве общий интерес, так сказать, у всех на глазах, вследствие чего действия правительственных лиц всегда находятся под постоянным контролем. Ограниченная монархия, с точки зрения Монтескье, должна быть средней величины. Если она очень мала, то легко превращается в республику, если же она очень велика, то легко может погибнуть вследствие того, что областные правители, будучи удалены от центра и надеясь на безнаказанность, легко могут уклониться от повиновения и привести государство к разрушению. "Единственное средство против этого зла, - говорит Монтескье, - состоит в установлении абсолютной власти. Большие государства естественно склоняются к абсолютизму. Быстрота решений должна восполнить здесь дальность расстояний". Другая причина, по мнению императрицы, почему в России должно быть самодержавие, заключается в том, что "лучше повиноваться законам под одним господином, чем угождать многим". Но, высказавшись таким образом, императрица указывает на то, что целью самодержавного правления является не отнятие "естественной вольности у людей", а стремление к тому, чтобы "действия их направить к получению самого большого ото всех добра". Нельзя не согласиться с проф. Тарановским, что приведенное определение представляет собой не что иное, как строгую формулу просвещенного абсолютизма*(323).
Разрешив вопрос о форме правления, Наказ переходит к вопросу о "средних" властях, зависящих от верховной и вполне подчиненных ей. Эти власти по Наказу составляют природу или существо монархии. Назначение их - быть "малыми протоками, чрез которые изливается власть государя". Наличность "средних властей" или "правительств" объясняется тем, что государю "не прилично всем беспосредственно управлять". Его дело издавать законы, "как простое и правое рассуждение отца, о чадах и домашних своих пекущегося", осуществление же их на практике - задача "средних властей", над деятельностью которых государю принадлежит "главное надзирание". С другой стороны, "средние" власти обязаны представлять государю о незаконности указов и других правительственных распоряжений, о вредности их направления, о невозможности приведения их в исполнение и т.п. Только при существовании подобных посредствующих властей государственные учреждения могут быть тверды и недвижимы. Одно из таких правительств должно быть хранилищем законов, которое, с одной стороны, объявляет народу вновь изданные законы, а с другой стороны, "возобновляет забвению преданные законы". В России таким хранилищем законов должен быть Сенат.
Во время заседания комиссии по составлению проекта нового Уложения Екатерине был представлен (в феврале 1768 г.) проф. Московского университета С.Е. Десницким проект "об учреждении законодательной, судительной и наказательной власти в Российской Империи"*(324). В нем Десницкий высказывался за необходимость расформирования Сената в учреждение представительное с законодательными функциями. Количество выборных сенаторов определялось в 600-800. Они должны быть избираемы "земельными владельцами" по губерниям и провинциям, затем "купеческими, художественными и духовными людьми" и, наконец, "училищными местами" так, "чтобы всякая губерния, провинция и корпусы имели своего в законодательной власти представителя, заступника и ходатая". Хотя Сенат должен был быть исключительно совещательным учреждением, проект Десницкого все же не получил утверждения императрицы, занятой в то время, главным образом, законодательной комиссией.
Впоследствии (в 1775 г.) сама императрица имела намерение создать при Сенате особую "палату", "дабы Сенат имел, где отослать людей и дела, кои разбора требуют". "В палату, - писала она князю М.Н. Волконскому, - оборотить я намерена Комиссию Уложения". Однако это намерение не получило осуществления. Правда, к осуществлению его она снова вернулась в 1787 г., но уже в весьма скромных размерах. В это время ею был выработан проект указа о реформе Сената, причем, по свидетельству Безбородко, при Сенате должно было существовать "собрание депутатов, под председательством канцлера юстиции". Оно "составляет надзирание прав государственных" и "когда издается новый закон, то проект оного посылается на рассмотрение в сие собрание, потом на ревизию в общее Сената собрание и, наконец, утверждается самодержавной властью"*(325). Г. Милюков основательно замечает, что по прямому смыслу этого места под собранием депутатов приходится разуметь собрание одних только сословных депутатов высших судов - совестного и уголовного, также предназначавшихся к открытию*(326).
В царствование Павла I самодержавная власть государя снова получила законодательную формулировку, а именно, в законе "О наследовании императорского престола" 5 апреля 1797 года и в "Учреждении императорской фамилии" того же года было сказано, что "Император Российский Государь самодержавный"*(327).
Напротив, преемник имп. Павла Александр I был большой сторонник представительной формы правления. Будучи воспитанником известного Лагарпа, "преисполненного" по словам самого Александра, "республиканскими правилами", император в молодости даже мечтал о республике. Как свидетельствует Чарторыйский, бывший в очень дружеских отношениях с государем, Александр "хотел бы видеть повсюду республики и считал эту форму правления единственно сообразной с желаниями и правами человечества". По мнению государя, "верховная власть должна быть вверяема не по случайности рождения, а по подаче голосов нацией, которая сумела бы выбрать наиболее способного управителя ею"*(328). Конечно, с течением времени эти юношеские мечты были оставлены, но император долгое время был сторонником представительной системы. Как известно, он ввел ее в Финляндии и Польше и собирался ввести также и в России. Об этом свидетельствует речь государя, произнесенная им в Варшаве в 1818 году, при открытии первого сейма Царства Польского. "Я даровал вам, - сказал, между прочим, Александр полякам, - устройство, руководясь правилами свободных учреждений, не перестававших быть предметом моих забот, и которых благодетельное влияние, надеюсь я, с помощью Божией, распространить на все страны, Провидением попечению моему вверенные. Таким образом, вы мне подали средства явить моему отечеству то, что я уже издавна ему готовлю, и чем оно воспользуется, как только начала столь важного дела достигнут надлежащей зрелости". И действительно, до нас дошел обширный проект преобразования государственного устройства России, так называемый "Проект уложения государственных законов", составленный Сперанским, по желанию имп. Александра I*(329). Мало того, по свидетельству Сперанского, проект был написан "после тесного его знакомства с образом мыслей государя" и являлся не чем иным, как "систематическим расположением идей, занимавших государя с 1801 года"*(330). В основу проекта положена теория Монтескье о разделении властей. "Три силы движут и управляют государством, - читаем в нем, - сила законодательная, исполнительная и судная; начало и источник их в народе"*(331). "Законодательное сословие должно быть так устроено, чтобы оно не могло совершать своих положений без державной власти, но чтобы мнения его были свободны и выражали бы собой мнение народное". "Сословие судебное должно быть так образовано, чтобы в бытии своем оно зависело от свободного выбора, и один только надзор за судебными формами и охранением общественной безопасности принадлежал правительству". "Исполнительная власть должна быть вся исключительно вверена правительству, но поелику власть сия распоряжениями своими под видом исполнения законов не только могла бы обезобразить их, но и совсем уничтожить, то и должно поставить ее в ответственности власти законодательной". Законодательная власть принадлежит государю и Государственной Думе. Государь пользуется правом инициативы и санкции законов, так как "пространство империи, разнообразие населения и степень нашего просвещения требуют, чтобы правительство имело всю возможную силу действовать во благо, и сила сия в одном только злоупотреблении ее должна быть умеряема". Организация Государственной Думы довольно сложна и состоит в следующем. В каждой волости учреждается дума, созываемая раз в три года и состоящая из депутатов, избираемых владельцами недвижимой собственности, и старшин казенных крестьян, посылаемых в думу от каждого участка в пятьсот душ. Функции думы сводятся к избранию членов окружной думы и волостного правления, к рассмотрению отчетов последнего о сборах и употреблении вверенных ему сумм и к представлению окружной думе об общественных волостных нуждах.
Во главе уезда поставлена окружная дума, состоящая из депутатов волостных дум. Она избирает из своей среды членов окружного совета, окружного суда и депутатов в губернскую думу, рассматривает отчеты окружного начальства об употреблении вверенных ему сумм на покрытие общественных издержек и делает представление губернской думе об общественных нуждах. Окружная дума также собирается раз в три года. Во главе губернии находится губернская дума, состоящая из депутатов окружных дум. Она избирает из своей среды членов губернского совета и суда и депутатов в Государственную Думу. Во всем остальном ее компетенция аналогична с компетенцией окружной думы. Наконец, во главе государства находится Государственная Дума, заседания которой открываются ежедневно в сентябре в силу закона, следовательно, без особого созвания каждый раз со стороны правительства. Продолжительность сессии зависит от количества дел. Впрочем, правительству принадлежит право отсрочить заседание и даже совсем распустить Думу, но с обязательством немедленно назначить новые выборы со стороны губернских дум. Функции Думы сводятся к законодательной деятельности, почему ни один закон не может быть издан без ее участия. По проекту законы вносятся в Думу от имени государя одним из министров или членов Государственного Совета, обсуждаются и затем вотируются ею, причем для принятия закона требуется, чтобы за него высказалось большинство депутатов Думы; в противном случае закон считается отвергнутым. При рассмотрении законопроектов Дума имеет право избирать из своей среды специальные комиссии, на рассмотрение которых законопроекты предварительно и поступают. Пользуясь таким значением в области законодательства, Дума, однако, лишена инициативы в этом деле, которая, как было уже сказано, сосредоточивается исключительно в руках государя. Исключение составляют следующие три случая, когда Думе принадлежит инициатива в делании представления государю, а именно: 1) о государственных нуждах, 2) об уклонении правительственных лиц от ответственности и 3) о мерах, нарушающих коренные государственные законы. В двух последних случаях Дума имеет право привлечь министров к ответственности (с этой целью они обязаны контрасигновать все акты, исходящие от государя) и большинством голосов предать их суду. Для избежания подобной ответственности министры могут более или менее важные административные меры (напр., объявление войны и заключение мира, чрезвычайные мероприятия, "приемлемые правительством к спасению отечества среди каких-либо бедствий" и т.п.) вносить на рассмотрение Думы. Вообще же министры были обязаны "в положенные сроки" представлять Государственной Думе отчеты о своей деятельности, и среди шести комиссий, которые избирает Дума в начале своей сессии, проект установляет "комиссию министерских отчетов или взыскания ответственности". Порядок последней Сперанский не считает нужным излагать, говоря, что "как скоро учредится законодательное сословие... то ответственность министров само собой установится; останется только определить в учреждениях министерства подробные ей формы".
Административно-исполнительная власть, сосредоточиваясь в руках государя, осуществляясь Государственным Советом и министрами, которые, чтобы "образ исполнения закона не отступал от его разума и не соделал самый закон игралищем прихоти и произвола", как было уже сказано, ответственны перед Думой. Административная власть издает распоряжения, называемые Сперанским "уставами" и "учреждениями", имеющие целью установление "образа и исполнение законов". В области местного управления административная власть сосредоточивается в руках начальников губерний и уездов, действующих совместно с особыми советами (губернский и окружной советы и волостное правление), члены которых избираются местными думами. Таким образом, власть местной администрации также ограничена совещательными учреждениями, построенными на представительном начале.
Судебная власть осуществляется особыми местными судами (волостным, окружным и губернским), члены которых также избираются думами и Сенатом, являющимся "верховным судилищем". Он состоит из четырех департаментов, а именно: двух уголовных и двух гражданских. Состав его выборный, так как сенаторы избираются губернскими думами и утверждаются государем. При нем состоит высший верховный суд из членов Государственного Совета, Сената и Государственной Думы, в состав юрисдикции которого входит рассмотрение политических преступлений, а также совершенных высшими должностными лицами. "Таким образом, - заявляет Сперанский, - все части государственной организации будут иметь одинаковое устройство, от министра и до волостного правителя дела будут следовать, так сказать, по прямой линии и не будут, как теперь, беспрестанно уклоняться в сторону".