Судебный контроль за действиями и решениями органов исполнительной власти 7 страница
Французские юристы неоднозначно оценивают эффективность
применения этого права. Некоторые из них полагают, что право на
петиции приобрело формальный характер, а такой видный француз-
ский юрист, как К.-А. Кольяр, вообще считает, что это право превра-
тилось в своего рода «исторический анахронизм»1. На наш взгляд, с
подобными оценками трудно согласиться. Очевидно, и в этом убежда-
ет практика многих стран, что это право играет или потенциально мо-
жет играть важную роль в процессе политического волеобразования,
выступая в качестве демократической формы прямого волеизъявле-
ния индивидов или их объединений, содействуя формированию их
общественного правосознания, а в конечном счете — процессу со-
блюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина.
1 См.: Coltiard C.-A. Libertes publiques. Paris, 1972. P. 133.
§ 2. Парламентские механизмы защиты прав человека 383
3. Наряду с петициями существуют и другие специализирован-
ные средства контроля и защиты прав и свобод. К ним относятся
прежде всего различные парламентские, профсоюзные, независимые
комитеты и комиссии, обладающие функциями политического, об-
щественного контроля, иногда перерастающего в форму квазисудеб-
ного контроля за деятельностью государственных и иных органов в
конкретных областях применения и реализации прав и свобод челове-
ка и гражданина. Так, например, в Австрии в связи с признанием
права на освобождение от воинской службы по религиозным, нрав-
ственным и иным убеждениям и установления обязанности аль-
тернативной службы создана и действует специальная Комиссия по
гражданской службе1.
В характерной для послевоенного времени институционализа-
ции правозащитных средств возникают как новые субъективные
права человека, так и соответственно право на их защиту. Например,
как реакция на возрастающую в мире электронную компьютериза-
цию, сбор и хранение различной информации о таких сферах жизни
людей, как их трудовая деятельность, образование, здоровье, семей-
ное положение, судимость, а также сведений о политических взгля-
дах, партийной принадлежности, членстве в профсоюзах и т. п. во
многих странах возникло и получило закрепление в законодательстве
право защиты персональных данных в качестве субъективного права
человека. Для этой цели создаются специальные комиссии.
В Австрии в 1978 г. был принят Закон об основном праве на за-
щиту персональных данных2, по которому это право признается кон-
ституционно гарантируемым и в силу этого подлежит защите в судеб-
ном порядке. Это право не препятствует сбору данных, их обработке,
использованию и хранению, но предельно ограничивает возможности
злоупотребления такими данными в ущерб интересам индивидов. В
целях защиты персональных данных им предоставляются правовые
средства защиты от злоупотреблений, искажений, небрежности при
составлении персональных досье. В Австрии к таким средствам отно-
сят право подачи жалобы в специальную Комиссию по защите дан-
ных, обжалование в судебном порядке, подачу жалобы в Адми-
нистративный Суд Австрии или в Конституционный Суд.
1 См.: BGBLfiir OsterreichischeRepublik. 1986. № 679.
2 См.: BGBLfur OsterreichischeRepublik. 1978. №. 565.
384 Глава VIII. Опыт защиты прав в зарубежных государствах
Нормативное регулирование сбора, обработки, хранения и ис-
пользования персональных данных с целью обеспечить защиту част-
ной жизни и интересов граждан получило широкое развитие и
во Франции. Здесь важным актом в данной сфере является За-
кон № 78-17 от 6 января 1978 г. об информатике, картотеках и свобо-
дах граждан. В его развитие был принят Закон от 4 января 1980 г. о
сборе информации в процессе уголовного судопроизводства, а также
Декрет от 22 января 1982 г. о создании национального реестра иден-
тификации физических лиц и др.
В Законе от 6 января 1978 г. (ст. 1) говорится: «Электронная об-
работка данных должна осуществляться в интересах всех граждан...
ее использование не должно нарушать основных личных и граждан-
ских прав». Согласно Закону субъектом информационного процесса
считаются физические лица (граждане); к персональным относятся те
данные, которые «прямо или косвенно идентифицируют физических
лиц» (ст. 4). В Законе прямо устанавливается запрет сбора и исполь-
зования некоторых видов данных. Так, согласно ст. 31 без четко
выраженного согласия заинтересованного лица «запрещаются сбор и
хранение информации персонального характера, которая прямо или
косвенно отражает его расовое происхождение, политические и
религиозные взгляды либо принадлежность к профсоюзам, если толь-
ко это не диктуется государственными интересами». Виновное нару-
шение указанных положений карается тюремным заключением от
1 года до 5 лет и штрафом от 20 000 до 200 000 франков или одним из
этих наказаний, что зафиксировано в Декрете № 81-1142 от 23 де-
кабря 1981 г.
Закон 1978 г. предусматривает ответственность за сбор персо-
нальных данных обманным или иным недозволенным способом (на-
пример, путем подслушивания телефонных переговоров), ибо это
представляет нарушение личных свобод граждан.
К числу основных информационных прав граждан, предусмот-
ренных в законодательстве, следует отнести право доступа к соби-
раемой и хранимой персональной информации. Право на ознакомле-
ние с ней предполагает также возможность для граждан, о которых
собираются данные, запрашивать организации — держатели элект-
ронных банков — относительно содержания и целей использования
имеющихся у них сведений и требовать исправления недостоверной
или устаревшей информации. Граждане имеют право обжаловать
§ 2. Парламентские механизмы защиты прав человека 385
случаи противоправного отказа им в ознакомлении с касающейся их
информацией в административных судах или судах общей юрисдик-
ции. Кроме того, Законом 1978 г. предусматривается создание специ-
ального контрольного органа — Национальной комиссии по инфор-
матике и свободам, назначение которой состоит в том, чтобы служить
инструментом общественного контроля за соблюдением права на за-
щиту персональных данных. В компетенцию этой Комиссии, являю-
щейся независимым административным органом, входит обязанность
информировать исполнительные и законодательные органы о состоя-
нии процессов электронной обработки данных. Комиссия осуществля-
ет также предварительный надзор за введением в эксплуатацию элек-
тронных систем путем выдачи их владельцам соответствующих раз-
решений. Для осуществления своих контрольных функций Комиссия
имеет право на ознакомление со всеми материалами, находящимися в
распоряжении организаций государственного и частного характера,
занимающихся электронным сбором и обработкой персональных дан-
ных. За отказ от передачи Комиссии соответствующей информации
либо ее сокрытие или уничтожение Декретом № 81-1142 от 23 де-
кабря 1981 г. предусмотрена уголовная ответственность в виде тю-
ремного заключения от 10 дней до 1 месяца и штрафа от 2500 до
5000 франков или одной из этих мер пресечения.
Основной функцией Комиссии является ее юрисдикционная де-
ятельность по рассмотрению поступающих от граждан жалоб, коли-
чество которых увеличивается в среднем на 25% ежегодно. При этом
Национальная комиссия правомочна рассматривать жалобы граждан,
устанавливать случаи нарушения правовых норм о защите персо-
нальных данных, а также принимать меры к наказанию виновных. В
целях осуществления своих полномочий Комиссия систематически
публикует отчеты о своей деятельности.
4. В системе юридических гарантий прав и свобод человека
трудно переоценить значение специальных процессуальных правил и
процедур, с помощью которых обеспечивается реализация и защита
основных прав и свобод человека. Известно, что материальные права
и свободы могут быть реализованы только посредством определенных
процессуальных процедур, которые гарантируют особый порядок их
защиты.
Возьмем, например, право на неприкосновенность личности.
Оно обеспечивается определенной системой процессуальных проце-
дур. Выделим одну из наиболее значимых, применяемых в практике
386 Глава VIII. Опыт защиты прав в зарубежных государствах
многих зарубежных стран, — «хабеас корпус» (habeas corpus). Это
традиционное наименование судебного приказа, который направля-
ется должностному лицу, ответственному за содержание арестован-
ного под стражей. Приказ предписывает доставить арестованного в
суд и сообщить о времени и причинах ареста. Впервые эта процедура
была введена в Англии Законом 1679 г. — habeas corpus act. Согласно
Закону каждый задержанный или арестованный, а также и тот, кому
было отказано в освобождении под залог, имеет право обратиться в
суд с просьбой осуществить производство на основе «хабеас корпус». В
соответствии с заявлением судья адресует требование учреждению, в
котором находится задержанный, доставить его в течение 24 часов в
суд с тем, чтобы проверить законность задержания или ареста. В су-
дебном заседании по этому вопросу участвует сам проситель или его
законный представитель. В случае ареста в заседании участвует и об-
щественный обвинитель, который должен детально объяснить суду
мотивы ареста. Если суд принимает решение относительно необосно-
ванности задержания, ареста или заключения, лицо, подвергшееся
этим санкциям, должно быть немедленно освобождено. Лицо, выпу-
щенное на свободу в порядке производства на основе «хабеас корпус»,
не может быть вторично задержано, арестовано или подвергуто за-
ключению по тем же основаниям.
Подчеркивая значение «хабеас корпус» как средства, обязыва-
ющего исполнительную власть соблюдать закон, следует указать и на
такую особенность применения этой процедуры в Англии, как воз-
можность приостановить ее действие в случае необходимости охраны
общественного порядка. В периоды политических беспорядков могут
быть изданы сроком на один год акты о приостановлении действия за-
щитных процедур — habeas corpus suspensions acts, которые в случае
необходимости могут пролонгироваться каждый год. Однако при этом
очень важно иметь в виду юридические последствия такой приоста-
новки: она не исключает последующей ответственности должностных
лиц, включая министра, за произведенные незаконные аресты. С той
минуты, как срок приостановки закончился, арестованный вправе
потребовать применения «хабеас корпус» и может быть уверен, что
незаконному аресту будет положен конец. Против должностных лиц в
гражданском или уголовном порядке могут быть возбуждены дела о
незаконном лишении гражданина свободы. Оценивая значение «хабе-
ас корпус» как фактора обеспечения режима господства права и защи-
§ 2. Парламентские механизмы защиты прав человека 387
| L |
ты неприкосновенности личности, известный английский конститу-
ционалист А. Дайси еще в конце прошлого столетия указывал на его
огромное значение1.
Будучи исконным институтом уголовного процесса англосак-
сонской системы судопроизводства и важнейшей формой судебной за-
щиты прав личности, процедура «хабеас корпус» органически была
воспринята американской системой права и получила широкое рас-
пространение в США. В соответствии с разд. 9 ст. 1 Конституции каж-
дый гражданин, подвергшийся аресту, вправе беспрепятственно обра-
титься в суд с ходатайством о проверке законности, обоснованности и
правильности лишения его свободы (задержания, ареста). Если судья
установит, что арест был произведен без достаточных оснований или с
нарушением установленных законом правил, он обязан немедленно
освободить гражданина. Однако особенность американского варианта
приказа «хабеас корпус» и соответственно объема судебной защиты
личности от незаконных и необоснованных арестов состоит в том, что
ходатайство об издании «хабеас корпус» может быть заявлено на лю-
бой стадии уголовного процесса. Теоретически даже осужденный
посредством этой процедуры может добиться прекращения дела и ос-
вобождения от отбывания наказания, если убедит суд в незаконности
или необоснованности своего ареста, в силу чего суд должен будет
признать и осуждение лица незаконным2. И хотя практика свидетель-
ствует, что судами удовлетворяется незначительное число хода-
тайств, предусмотренная американской Конституцией процедура
«хабеас корпус» представляет собой важную гарантию восстановле-
ния справедливости и судебной защиты личности.
Как важнейшая гарантия неприкосновенности личности и за-
щиты ее свободы, обязанная своим происхождением судебной практи-
ке англосаксонской системы общего права, процедура «хабеас корпус»
получила впоследствии широкое распространение и закрепление поч-
ти во всех странах континентальной Европы. В Австрии, например,
она была закреплена в специальном Законе о защите личной свободы
1 См.: Dicey A. The Law of the Constitution. London, 1902. P. 210—216, 226—233.
2 См.: США — Конституция и права граждан. М., 1987. С. 168.
388 Глава VIII. Опыт защиты прав в зарубежных государствах
1862 г., а с 1991 г. действует в редакции Федерального конституцион-
ного закона о защите личной свободы, принятого в 1987 r.1 В соответ-
ствии со ст. 6 этого Закона любой задержанный вправе требовать,
чтобы его доставили к следственному судье или в другой независимый
орган, который должен решить, есть ли законные основания для даль-
нейшего содержания под стражей. Если таковых нет, лицо немедлен-
но должно быть освобождено. Решение должно быть принято в тече-
ние одной недели. Как гарантия субъективного права личности на
неприкосновенность эта норма получила закрепление в Конституци-
ях и законодательстве ФРГ, Италии, Испании и других стран2. Соот-
ветствующие нормы содержатся также в специальных законах о воз-
мещении государством материального и морального ущерба за неза-
конный арест. Так, в Австрии в 1972 г. был принят Закон о возмеще-
нии ущерба в случае противоправного ареста.
Поскольку праву на судебную проверку законности ареста, во-
площенному в процедуре «хабеас корпус», придается огромное значе-
ние как выверенной и утвердившейся в практике правосудия норме,
это право получило закрепление во многих Международных пактах и
региональных конвенциях по правам человека. Так, в п. 4 ст. 5 Ев-
ропейской конвенции о защите прав человека и основных свобод за-
писано следующее: «Каждому, кто лишен свободы вследствие ареста
или содержания под стражей, принадлежит право на разбирательство
его дела, в результате которого суд в срочном порядке выносит поста-
новление относительно законности его задержания и распоряжается о
его освобождении, если задержание незаконно». И далее в п. 5 этой
статьи предусматривается, что «каждый, кто был жертвой ареста или
содержания под стражей в нарушение положений настоящей статьи,
имеет право на компенсацию, обладающую исковой силой».
lCм.: Ermacora F. Rechtsquellen zu den Grundfreiheiten und Menschenrechten in
Osterreich. Wien, 1988. S. 19.
2 Согласно п. 2 ст. 104 Основного Закона ФРГ «только судья решает вопрос о
допустимости и продолжении содержания под арестом. При всяком содержании под
арестом, не основывающемся на распоряжении судьи, безотлагательно должно быть
получено его решение. Полиция на основе собственных полномочий никого не может
содержать под стражей дольше чем до конца дня, следующего за задержанием». Более
подробно эти вопросы регулируются Законом о судебной процедуре при лишении сво-
боды от 29 июня 1956 г. с изменением и в редакции Закона от 16 марта 1976 г.
§ 3. Защита прав человека в системе административной юстиции 389
| i |
Аналогичные положения содержатся в Межамериканской кон-
венции прав человека. Так в п. 1 ст. 25 говорится: «Каждый человек
имеет право на прямое и скорое обращение или на любое другое эф-
фективное обращение в компетентный суд или трибунал для защиты
против действий, которые нарушают его основные права и свободы,
признаваемые Конституцией или законами соответствующего госу-
дарства или по настоящей Конвенции даже в том случае, когда такие
нарушения совершены официальными лицами или лицами при ис-
полнении ими служебных обязанностей»1.
Процессуальные гарантии играют решающую роль в защите
права собственности, права на политическое убежище, на альтерна-
тивную службу и многих других. Таким образом, по своему предназ-
начению в системе правозащитных механизмов они приобретают
огромное значение для реализации всего комплекса так называемых
материальных прав.