Федерации и органы исполнительной
ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Правительство Российской Федерации — высший орган
Исполнительной власти
Организация исполнительной власти в Российской Федерации. Основные положения, относящиеся к Правительству РФ, содержатся в специальной (6-й) главе Конституции РФ. Исходная норма этой главы гласит: «Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации» (ч. 1 ст. ПО). Более детальности вопросы регулируются Федеральным законом «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г.1, иными законами, указами Президента РФ, а порядок работы Правительства — Регламентом Правительства от 18 июня 1998 г. с изменениями от 25 февраля 2000 г. Организация и деятельность различных органов исполнительной власти субъектов РФ (правительства имеются в меньшинстве субъектов) регулируется их конституциями, уставами, законами, указами (иными актами) глав субъектов Федерации.
По отношению к организации исполнительной власти РФ Конституция РФ употребляет два понятия: система и структура. Эти слова встречаются и в некоторых конституциях, уставах, законах субъектов РФ. Толкуя данные термины, Конституционный Суд РФ определил, что система органов исполнительной власти — это Правительство, министерства и ведомства, она регулируется указами Президента РФ. Структура — это перечень конкретных органов, входящих в систему. Этот перечень предлагается Президенту председателем Правительства после утверждения Председателя Государственной Думой. Изменения и дополнения, вносимые в структуру, также регулируются указами Президента РФ2.
Хотя в субъектах РФ существуют свои органы исполнительной власти, Федерация, а следовательно Правительство РФ, осуществляет государственную власть на всей ее территории. В субъектах действуют территориальные органы федерального управления: отделы, департаменты и т.д. федеральных министерств и ведомств — центральных отраслевых и функциональных органов управления. Они реализуют полномочия Федерации по предметам ее ведения и по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Следовательно, в каждом субъекте РФ действует двойная система органов исполнительной власти: федерации и субъекта. В отличие от других ветвей государственной власти эти две системы находятся в иерархическом соотношении: действует исполнительная вертикаль. В результате чего создается сложная, но единая система (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ). Конституции, уставы субъектов РФ воспроизводят положение Конституции РФ о единой системе исполнительной власти (Калмыкия, Московская область и др.).
Органы исполнительной власти Федерации и ее субъектов находятся в тесной организационно-правовой связи. Федеральное правительство координирует работу органов исполнительной власти субъектов Федерации, а федеральные министерства и ведомства взаимодействуют с аналогичными структурами в системе исполнительной власти субъектов. Единство исполнительной власти, однако, не является абсолютным. Поэтому конституции и уставы субъектов РФ иногда уточняют: органы исполнительной власти субъекта РФ входят в единую систему в части осуществления полномочий по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов (ст. 53 Устава Оренбургской области), так как исключительные полномочия РФ (предметы ведения) осуществляют федеральные органы, а исключительные полномочия субъекта РФ (предметы ведения) — органы субъекта. Этот принцип действует в пределах исключительного ведения Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Федеральные исполнительные органы не могут выходить за эти рамки и нарушать предусмотренные Конституцией РФ права ее субъектов.
Деятельность Правительства РФ и правительств субъектов РФ (там, где такие правительства созданы) не исчерпывает функционирование исполнительной власти. В РФ определенные (а нередко решающие) полномочия исполнительной власти принадлежат Президенту, который, как говорилось, непосредственно руководит «силовыми» и некоторыми другими министерствами и ведомствами. Это же относится к президентам республик в составе РФ и главам администрации тех субъектов, где созданы правительства (Ленинградская область, Ставропольский край и др.).
Правительство РФ, правительства субъектов (другие органы исполнительной власти субъектов) возглавляют огромный государственный аппарат. Входящие в его состав государственные органы, должностные лица осуществляют полномочия исполнительной власти на основе делегирования их от вышестоящих органов исполнительной власти, в конечном счете от Президента РФ и Правительства РФ (в субъектах РФ — от соответствующих органов субъектов РФ). Эти органы и должностные лица должны действовать на основе закона и в соответствии с указаниями вышестоящих органов исполнительной власти. Вместе с тем, в сфере своих предметов ведения они обладают дискреционными полномочиями: правом принимать решения по своему усмотрению, но в пределах закона. Для того чтобы пользоваться ими, осуществлять исполнительную власть, необходимо обладать также распорядительными полномочиями. Поэтому часто речь идет об исполнительно-распорядительных органах.
Схема организации исполнительной власти в субъектах РФ может совпадать с федеральной схемой, а может несколько отличаться от нее, не нарушая, однако, принципа разделения властей и федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. (с изменениями и дополнениями). В большинстве тех республик, где есть должность Президента, их конституции устанавливают, что главой исполнительной власти является президент, одновременно занимающий пост главы государства (президенты республик в составе РФ имеются в 18 республиках из 21). Даже в тех случаях, когда формулировка о правительстве субъекта РФ близка к формулировке Конституции РФ (например, Конституция Бурятии 1994 г.), в другой статье говорится, что исполнительную власть в республике возглавляет президент. В некоторых конституциях, правда, правительство названо высшим органом исполнительной власти, а глава государства определяется только как высшее должностное лицо (Конституция Мордовии 1995 г.), однако по тексту конституции видно, что его полномочия включают и некоторые вопросы исполнительной власти. В подавляющем большинстве других субъектов РФ (в краях, областях и т.д.) согласно их уставам исполнительная власть осуществляется администрацией края, области и т.д., возглавляемой губернатором, главой администрации как высшим должностным лицом (уставы Амурской области 1995 г., Камчатской, Новосибирской и Орловской областей 1996 г., Кемеровской области 1997 г. и др.). Иногда при этом администрация понимается как орган, имеющий черты коллегиальности (особенно, если образуется местное правительство), но в других случаях уточняется, что губернатор (глава администрации) действует на основе единоначалия (Устав Орловской области 1996 г. и др.). Во многих субъектах администрация области толкуется в расширительном плане, включая все органы и должностные лица, подчиненные губернатору (Устав Томской области 1995 г.), но иногда включает более узкий круг лиц, рассматривается как правительство и имеет это название официально (уставы Калужской и Московской области 1996 г., Мурманской области 1997 г. и др.). Реже по уставам субъектов РФ исполнительная власть принадлежит губернатору или осуществляется им, но опять-таки вместе с возглавляемой им системой органов управления (уставы 1996 г.: Ивановской, Калужской, Кировской областей). В эту систему в некоторых субъектах РФ (Калужской, Московской и др.) входит прежде всего правительство. Губернатор при этом характеризуется как глава правительства (Иркутская область и др.).
Президент, глава администрации субъекта Федерации всегда избирается непосредственно гражданами данного субъекта РФ на четыре года (Бурятия, Свердловская область) или на пять лет (Башкортостан, Тыва). Правительство фиксированного срока полномочий не имеет.
Своеобразная система существует в Дагестане, где есть коллегиальный орган — Государственный совет, лишь некоторые функции главы государства его председатель осуществляет единолично, в Карелии, где председатель правительства избирается населением этой республики. Различные формулировки об организации исполнительной власти , субъектов РФ в настоящее время унифицируются, поскольку в соответствии с законом об общих принципах организации законодательной и исполнительной власти в субъектах РФ глава администрации субъекта повсеместно должен быть включен в систему исполнительной власти соответствующего субъекта РФ.
Исполнительная и распорядительная деятельность Правительства РФ. Правительство РФ как высший исполнительный орган государственной власти РФ, организует исполнение решений органов федеральной законодательной власти (парламента), указов главы государства (Президента), решений судебной власти. Оно обеспечивает реализацию Конституции РФ, решений референдума РФ, международных договоров, следит за исполнением актов федеральных органов исполнительной власти органами исполнительной власти субъектов Федерации, разрабатывает меры социально-экономического развития страны, обеспечения правопорядка.
Выполняя свои задачи, Правительство РФ действует отнюдь не изолированно от других органов государственной власти. Оно находится в тесном контакте с Президентом, который, в частности, вправе присутствовать на его заседаниях и указы которого оно обязано исполнять. Правительство взаимодействует с Федеральным Собранием, в котором имеет свое представительство (это статс-секретари министерств — уполномоченные представлять министра и министерство в парламенте). В соответствии с Положением о представительстве Правительства от 9 ноября 1998 г.1 их основная задача — координировать деятельность федеральных исполнительных органов в парламенте. Деятельность Правительства тесно связана с судебными органами. Представитель Правительства есть в Конституционном Суде. Правительство через соответствующие органы и учреждения (министерства юстиции, внутренних дел, их исправительные учреждения, судебных исполнителей и т.д.) обеспечивает исполнение судебных решений.
Наиболее общая характеристика деятельности Правительства РФ — постоянное и систематическое управление страной. Это — высший коллегиальный орган административной деятельности, государственного управления. Поэтому оно занимается не только исполнительной, но я распорядительной деятельностью, принимая на своих заседаниях решения, которые исполняют министерства и ведомства, подчиненные им органы. Правительство вправе принимать также постановления общего характера, относящиеся к физическим и юридическим лицам. Все такие решения должны приниматься на основе и в рамках Конституции и законов.
Органы исполнительной власти субъектов Федерации, исполняя федеральные законы, вместе с тем исполняют законы местного законодательного собрания, решения федеральных судов, мировых судей субъектов Федерации. В этих целях они тоже действуют одновременно и как распорядительные органы.