Комлева В. Совпадения субъекта и объекта борьбы с коррупцией в России // Государственная служба, 2015, №2 (94).
Недавний коррупционный скандал вокруг губернатора Сахалинской области А.В. Хорошавина породил среди общественности новую волну сомнений в искренности борьбы с коррупцией во власти и скептические оценки успехов этой борьбы. Когда анализируешь неутешительные индексы восприятия коррупции (136-е место России в 2014 году из 174) [1], не чувствуешь остроты проблемы, потому что за сухими рейтингами не видно реальных коррупционных схем и шокирующих объемов коррупции. Но когда узнаешь конкретные случаи все новых и новых коррупционных скандалов, и одновременно информацию о количестве принятых антикоррупционных нормативно-правовых актов и программ, деньгах налогоплательщиков, направленных на эту борьбу, – невольно задумываешься о глубинных причинах непобедимости коррупции.
В 2010 году в ряде публикаций высказывалось предположение о том, что глубинной причиной неудач в борьбе с коррупцией является совпадение объекта и предмета этой борьбы. Такой вывод был сделан в результате анализа механизмов реализации национальной стратегии и плана борьбы с коррупцией, многочисленных региональных антикоррупционных программ, деятельности общественных палат и общественных советов и статистических данных о правонарушениях коррупционного характера. Статистика показывала многочисленные факты коррупции в органах власти. Одновременно именно органы власти разрабатывали, реализовывали, контролировали и оценивали эффективность антикоррупционных программ и планов. Проблема совпадения субъекта и объекта борьбы с коррупцией рассматривалась с точки зрения системного подхода как девиация в системе антикоррупционных мер и антикоррупционных институтов. Наблюдался некий дисбаланс в сторону большего участия и полномочий со стороны власти, а не общества. Вместе с тем был сделан вывод о неразвитости институтов гражданского общества и слабом экспертном потенциале неправительственных организаций, которые могли бы осуществлять независимый контроль за деятельностью органов власти. Что изменилось с того времени?
Во-первых, значительно активизировались процессы создания общественных советов и палат, кадровый состав которых качественно улучшился. Тем не менее, факт того, что общественные советы формируются при органах власти, а их отчеты и предложения носят рекомендательный характер, снижает их роль и влияние на ситуацию борьбы с коррупцией.
Остается на низком уровне активность борьбы с коррупцией как отдельных граждан, так и институтов гражданского общества. Антикоррупционная деятельность общественного объединения «Общероссийский народный фронт» (ОНФ), по сравнению с другими общественными организациями, является наиболее эффективной и наиболее квалифицированной с точки зрения общественного мониторинга ситуации. И она дает реальные результаты. При этом надо понимать лояльность ОНФ руководству страны и тот факт, что руководители органов власти стараются влиять на деятельность этой организации. В некоторых субъектах Российской Федерации сопредседателями региональных штабов ОНФ являются высшие должностные лица (например, исполняющий обязанности губернатора в Брянской области), которые, видимо, сами себя контролируют.
Во-вторых, в 2010 году в России появилась система антикоррупционного декларирования, которая должна была решить три основные задачи: противодействие незаконному обогащению чиновников, предотвращение конфликта интересов и повышение доверия населения к власти. Известный своей активностью Центр антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл–Р» опубликовал свои Предложения по развитию системы антикоррупционного декларирования в России[2], большая часть которых соответствует антикоррупционной политике российского государства.
В 2014 году проверено 9,5 тыс. деклараций высокопоставленных лиц за 2013 год и по итогам были уволены восемь человек. Кроме того, 300 чиновников лишились своих постов с формулировкой «в связи с утратой доверия», еще пятистам кандидатам было отказано в замещении вакантных должностей[3]. По сравнению с 2013 годом в 2014 году на 39% увеличилось число выявленных фактов несоблюдения требований антикоррупционного законодательства. Наибольшее количество нарушений в 2014 году было связано с непредставлением или представлением неполных (недостоверных) сведений о доходах.
В-третьих, региональные парламенты приняли многочисленные законы, в разной степени связанные с борьбой с коррупцией, однако сами парламентарии не спешили соблюдать эти законы. Требования о публикации деклараций за 2013 год в полном объеме выполнили только в 31 субъекте Российской Федерации. В восьми регионах ни один депутат не опубликовал декларации. 746 региональных депутатов не разместили в интернете сведения о доходах, расходах и имуществе[4].
В-четвертых, в то же время, судя по докладам на заседании президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, появилась тенденция к снижению количества сообщений от граждан и организаций о коррупционных правонарушениях, совершённых служащими. Почти в 1,5 раза увеличилось количество государственных служащих, уведомивших о фактах склонения их к совершению коррупционных правонарушений[5].
И, наконец, в-пятых, Россия выполняет свои обязательства по антикоррупционным стандартам Совета Европы. В разные годы Российская Федерация ратифицировала такие акты, как Конвенция Совета Европы от 27 января 1999 года «Об уголовной ответственности за коррупцию», Конвенция Совета Европы от 4 ноября 1999 года «О гражданско-правовой ответственности за коррупцию» и Рекомендация Совета Европы от 11 мая 2000 года № R(2000)10 «О Кодексах поведения для государственных служащих».
Вместе с тем проблема совпадения субъекта и объекта борьбы с коррупцией остается актуальной. Руководители федеральных органов исполнительной власти и иных государственных органов сами вносят изменения в планы по противодействию коррупции соответствующих органов. Статистику об эффективности реализации антикоррупционных программ и планов направляют тоже органы власти. Главы регионов должны нести ответственность за организацию работы антикоррупционных подразделений наравне с их руководителями, о чем говорилось в начале 2015 года на семинаре-совещании для высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и глав крупных городов[6]. Как нес ее и губернатор Сахалинской области, ныне обвиняемый Следственным комитетом Российской Федерации в получении взятки в особо крупных размерах. Стоит заметить, что на сайте администрации Сахалинской области есть обязательный раздел «Противодействие коррупции», где размещена подпрограмма «О противодействии коррупции в органах исполнительной власти Сахалинской области на 2013–2020 годы»[7].
Коррупционные практики воспроизводятся среди чиновников, несмотря на публичные аресты и обнародование коррупционной деятельности их коллег. Получается, что не работает не только система неформальных санкций, но и система формальных санкций тоже не эффективна. Страх быть наказанным невелик (потому как невелико и само наказание), а соблазн обеспечить личное благополучие коррупционным путем – большой. Тем более что конфискация за все коррупционные преступления, как формальная санкция, отсутствует.
Ретроспективный анализ позволяет сделать вывод о том, что совпадение субъекта и объекта борьбы с коррупцией – это наша российская традиция. На протяжении многих лет власть сама брала взятки и сама боролась со взяточничеством [Манько, 2012]. При такой традиции реализации российской антикоррупционной политики остается надеяться на порядочность людей, инициирующих антикоррупционные действия и контролирующих их исполнение. А если, действительно, существует некоторая внеэкономическая составляющая готовности к коррупционному поведению, «психологическая коррупция», которая, по мнению М.М. Решетникова, определяет поведение коррупционера [Решетников, 2008]? Тогда кто будет проверять наличие этой «психологической коррупции» у российских чиновников, ответственных за реализацию антикоррупционных мер?