Державне будівництво і соціально-економічна політика Центральної Ради
Лютнева революція 1917 року відкрила нову сторінку в історії України. Розпочався складний, суперечливий, але дуже важливий етап у її соціально-економічному та державному розвитку. На відміну від Росії, тут поступово склалися три центри влади. Тимчасовий уряд, який виник у Петрограді, віддав наказ про перехід влади на місця до губернських земських установ і комісарів Тимчасового уряду. Поряд з ними, як і в Росії, майже одразу виникли інші структури влади – Ради робітничих і солдатських депутатів. Вони існували майже в усіх містах України. Провідну роль тут відіграли російські меншовики, есери.
17 березня 1917 р. в Києві було створено Центральну Раду на чолі з М. Грушевським. Її засновниками виступили українські партії соціал-демократів, есери, партія українських соціалістів-федералістів (колишнє «товариство українських поступовців»). Протягом 6–8 квітня в Києві 848 делегатів Всеукраїнського національного конгресу обговорили аспекти національно-територіальної автономії України та обрали новий склад Української Центральної ради (УЦР). Для рішення поточних справ було створено Комітет (з 23 червня – Мала Рада), до якого увійшло 20 членів. Повний склад УЦР налічував 792 члени. За формою обрання – членів і кандидатів УЦР в ній виникло три види представництва: територіально-етнографічний, партійний та соціально-корпоративний.
Утворенням Центральної Ради було започатковано процес розбудови інститутів державності. Першим актом законодавчого характеру був і Універсал, яким проголошувалася необхідність вироблення власних законів і самостійного порядкування на своїх землях. З цією метою було створено Генеральний Секретаріат як уряд автономної України. Головою Секретаріату обрано Володимира Винниченка, Генеральним писарем – П. Христюка, Генеральними секретарями: Сергія Єфремова (згодом О. Шульгіна), Х. Барановського, Симона Петлюру, Б. Мартоса, В. Садовського, І. Стешенка, М. Стасюка. Така діяльність викликала занепокоєння Тимчасового уряду.
Для узгодження українсько-російських відносин до Києва 11 липня 1917 р. прибула делегація Тимчасового уряду на чолі з О. Керенським. Результатом дискусії стало ухвалення ІІ Універсалу Центральної Ради, де зазначалося, що ЦР визнає Всеросійські установчі збори, які мають схвалити автономію України.
У ІІ Універсалі, датованому 16 липня, вказувалося, що найближчим часом Центральна Рада поповниться представниками від інших народів, які живуть в Україні, після чого стане єдиним найвищим органом революційної демократії краю. Крім того, поповнена Центральна Рада виділить із свого складу відповідальний перед нею орган Генеральний секретаріат – і подасть його на затвердження Тимчасовому урядові, як носія найвищої крайової влади останнього в Україні. У згоді з національними меншинами, підкреслювалося в Універсалі, Центральна Рада готуватиме закон про автономний устрій України для внесення його на затвердження Установчих зборів. До ухвалення цього закону вона зобов’язувалася не здійснювати автономію України. Зміст Універсалу свідчить, що Центральна Рада зробила істотні поступки урядові, який прагнув обмежити національно-визвольний рух певними рамками. Тимчасовий уряд видав «Тимчасову інструкцію для Генерального Секретаріату» від 17 серпня 1917 р., яка значно обмежила права української автономії. Згідно з даним правим актом Генеральний Секретаріат проголошувався органом Тимчасового уряду і Центральна Рада позбавлялася законодавчих прав; українська територія зменшувалася до п’яти губерній. Але попри все це «Тимчасова інструкція для Генерального Секретаріату» стала конституційним законом, що репрезентував діяльність вищих органів влади України.
Тим часом у Києві зібрався Всеукраїнський селянський з’їзд, на якому було скасовано приватну власність на землю та ухвалено рішення віддати її всю без викупу Українському земельному фондові. У такому ході справ Центральна рада вимушена була заявити: «Ніхто краще наших селян не може знати, як порядкувати своєю землею».
Після Лютневої революції розпочалося формування різних національних комітетів і організацій в армії та на флотах Росії. У Києві діячі «Братства самостійників» в березні 1917 р. сформували комітет з організації української армії, а також український військовий клуб імені гетьмана П. Полуботка.
Клуб ім. П. Полуботка запропонував скликати Всеукраїнський військовий з’їзд, який розпочався 5 квітня 1917 року. На з’їзді були присутні близько тисячі делегатів від 1 млн солдатів-українців. Вони ухвалили ідею формування національних частин. На з’їзді було також обрано Український генеральний військовий комітет (УГЕК) на чолі з С. Петлюрою. У своїй заяві УГЕК підкреслив, що збройні сили – це опора української демократії, а не державності. Тимчасовий уряд дозволив 22 вересня провести українізацію 20 дивізій, а з 3 жовтня О. Керенський підписав наказ про комплектацію українцями 14 дивізій та двох гарматних дивізіонів. Але в умовах більшовизації частин, їх морально-політичного розпаду це рішення виконано не було.
Після Жовтневого перевороту в Петрограді втратила свою чинність і «інструкція» Тимчасового уряду. ІІ Універсал, оголошений 20 листопада 1917 р., став першим актом конституційного характеру української держави. «Віднині Україна стає Українською Народною Республікою, – записано в документі. – До Установчих зборів України вся влада творити лад на землях наших, давати закони й правити належить нам, Українській Центральній раді, й нашому уряду – Генеральному Секретаріатові України». ІІІ Універсалом передбачалася широка програма політичних і соціально-економічних перетворень. Проголошені демократичні принципи – свобода слова, друку, віросповідання, зборів, недоторканності особи. Скасовано смертну кару. Запроваджувався 8-годинний робочий день, право робітничого контролю в промисловості. Передбачалося скасування приватної власності на землю, яка ставала власністю всього народу і надавалася селянам без викупу. ІІІ Універсал викликав протести. Особливо гостро протестували проти земельного закону депутати-селяни. Норму в 40 десятин землі на кожне господарство, яку проголошував ІІІ Універсал, депутати знаходили зависокою і заявляли, що селяни не будуть підтримувати Центральну Раду, якщо вона введе таку норму. Тому Центральна Рада відклала рішення цього питання до скликання Установчих зборів.
В ухваленому на засіданні Малої Ради ІІІ Універсалу йшлося про формування Російської федеративної демократичної республіки з урядом із соціалістичних партій. УЦР провела перемовини з Доном, Білорусією, Молдовою, Кубанню, Кримом, Північним Кавказом, Сибіром, Ставкою російської армії в Могилеві про спільні дії в цьому напрямку.
На той же час лідери УЦР, не бажаючи конкуренції, були проти розміщення загальноросійського уряду в Києві. Після проголошення ІІІ Універсалу постала необхідність прискорити вироблення власної Конституції. Від імені комісії Центральної Ради із вироблення проекту автономного статуту України М. Грушевський сформував шість головних частин проекту Конституції:
1) загальнодемократична, де встановлювалися державний характер України, її територія та основні права громадян;
2) визначення відносин із Федеративною Російською Республікою, до складу якої входить Україна;
3) вища законодавча влада обіймається Всенародними зборами;
4) визначення виконавчої влади – Кабінету Міністрів;
5) визначення судової влади;
6) голова, обраний Всенародними зборами є головою Української Республіки.
22 січня 1918 р., коли радянські війська знаходилися на підступах до Києва, Центральна Рада ухвалила ІV Універсал, у якому проголошувала незалежність і суверенітет України. У цьому документі також зазначалося, що проблему федеративного зв’язку з Російською державою остаточно вирішать Всеукраїнські установчі збори. Виконавчою владою названо в документі Раду Народних Міністрів, що замінила Генеральний Секретаріат, її головною метою стало укладення миру з центральними державами та якнайшвидше прийняття Конституції. Одночасно з ІV Універсалом Центральна Рада ухвалила «Закон про національно-персональну автономію», згідно з яким кожна з націй, які населяють Україну, має право на самостійне влаштування свого життя незалежно від місця перебування. Люди однієї національності могли за бажанням об’єднуватися у спілки, які мали право законодавчої ініціативи і користувалися субсидіями з бюджету на національно-культурні потреби.
9 лютого 1918 р. Центральна Рада у Бресті підписала угоду із Німеччиною та Австро-Угорщиною, за якою останні зобов’язалися надати Центральній Раді військову допомогу за постачання нею значної кількості продовольства. Через кілька днів після підписання угоди німецькі та австрійські війська розділили Україну на сфери впливу.
Протягом першої половини 1918 р. УНР зобов’язувалася поставити Німеччині та Австро-Угорщині 60 млн пудів хліба, 2750 тис. пудів м’яса, 400 млн т яєць та іншу сільськогосподарську продукцію і промислову сировину.
Така політика Центральної Ради викликала розчарування майже в усіх верствах населення України.
Проти Центральної Ради розгорнувся масовий революційний рух, в якому пліч-о-пліч боролися українські та російські робітники і селяни, а також представники інших народів України. Серед широких кіл населення поширювалася думка, що проголошення України самостійною не зумовлювалося внутрішніми потребами чи бажанням побудувати національну державу, а лише необхідністю підписання сепаратної угоди з Німеччиною для запрошення кайзерівських військ, за допомогою яких керівники Центральної Ради сподівалися повернути втрачені політичні позиції.
На початку 1918 р. УЦР перейшла від концепції українізації війська до формування армії на добровільних засадах. Цей принцип було сформульовано законом від 3 січня 1918 р. «Про утворення українського народного війська». Ініціатива утворення перших загонів належала групі офіцерів на чолі з К. Прісовським та П. Болобочаном. Наприкінці березня в цих загонах налічувалося 15 тис. військовослужбовців. Планувалося також відкрити Академію національної армії та школу для підготовки 1200 офіцерів. Було реорганізовано Генеральний штаб, 14 січня Військове міністерство затвердило «Тимчасовий закон про фльоту УНР». Не зважаючи на нестачу дисциплінованих військових частин, УЦР наголосила на готовності залишити українізовані полки в Маньчжурії для охорони залізниці та надати декілька батальйонів для охорони мешканців Вірменії.
15 квітня керівництво УЦР розробило таємний наказ про утворення «Комітету з формування та організації армії» на чолі з полковником Л. Дроздовським. Можливо, керівництво УЦР намагалося підготувати збройні сили для майбутньої боротьби з окупаційною німецькою владою, щоб реабілітувати себе перед населенням України. Але це рішення УЦР, як і багато інших, залишалося на папері.
29 квітня 1918 р., було заслухано й ухвалено проект Конституції або «Статуту про державний устрій, права і вільності УНР».
Один із головних його принципів – розподіл влади. Законодавчу владу здійснюють Всенародні Збори, які обираються шляхом всенародного голосування. Рада Міністрів обіймає виконавчу владу. Вищою інституцією суду є Генеральний Суд, обраний Всенародними Зборами. Основний Закон визнав за громадянами всі конституційні свободи, а національним меншинам забезпечував право національно-персональної автономії. Для остаточного розв’язання проблеми національно-державного будівництва готувався проект нового поділу України. М. Грушевський запропонував поділ на 30 земель, з яких три міста – Київ, Харків та Одеса – вилучаються в окремі округи з приміськими територіями.
У проекті Конституції були відсутні посади голови держави (президента) і голови уряду (прем’єра). На останньому засіданні Центральної Ради Президентом України було обрано Михайла Грушевського, про посаду та функції якого в Конституції нічого не зазначалося.
«Статут про державний устрій, права і вільності УНР» не набрав правової чинності. 29 квітня 1918 р., коли на останньому засіданні Центральної Ради було заслухано й ухвалено проект Конституції, до зали увійшов німецький загін і розпустив збори. Центральну Раду було ліквідовано. Ніхто з населення України не виступив на її захист.
2 Державне будівництво і соціально-економічна політика
гетьмана П. Скоропадського
(квітень – грудень 1918 р.)
Соціально-економічна політика Центральної Ради та революційні події 1917–1918 рр. викликали занепокоєння у заможних верств населення України – великих і середніх землевласників, підприємців, фабрикантів, чиновництва, різних прошарків інтелігенції. Австрійці та німці на Україні також всіляко прагнули відновити порядок і прискорити вивезення продуктів. Представники цих груп таємно домовилися замінити Центральну Раду консервативним урядом на чолі з гетьманом П. Скоропадським – нащадком козацького аристократичного роду та колишнім царським генералом.
29 квітня 1918 р. у Києві відбувся з’їзд хліборобів-землевласників. 6 432 представники від восьми українських губерній виступили за відновлення приватної власності та утворення гетьманату.
Делегати з’їзду одноголосно обрали гетьманом Павла Скоропадського. Розпочався другий період української державності – монархічний. Цього ж дня булі оприлюднені «Грамота до всього українського народу» та «Закон про тимчасовий державний устрій України», які стали правовими основами діяльності гетьманату. У «Грамоті…» заявлено, що Павло Скоропадський оголошується Гетьманом усієї України, який «взяв на себе тимчасово всю повноту влади». Центральну Раду та земельні комітети розпущено, а всі урядовці Центральної Ради продовжують роботу.
«Закон про тимчасовий державний устрій» визначався чинним до скликання сейму. До цього ж часу влада належить виключно Гетьману України, який є найвищою керівною владою в Україні та Верховним Воєводою Української армії і флоту. Провідною вірою в Україні визнавалася православна. Встановлювався статут українського козацтва, умови здобуття якого повинні бути визначені окремим законом. Приватна власність є недоторканою і відчуження її можливе лише за відповідну платню. Окремий розділ присвячено ролі закону в Українській державі, що було надзвичайно важливо для тогочасної неконтрольованої ситуації. Генеральний Суд української держави призначався для охорони та захисту закону в державі.
У зовнішній політиці П. Скоропадський проводив курс на зміцнення незалежності та міжнародного престижу Української держави. Її визнавали де-факто понад тридцять країн світу, було підписано договори з Грузією, Доном, Кубанню, Радянською Росією. Було забезпечене входження до складу України Криму як автономної одиниці.
Продовжувалося також розпочате Центральною Радою військове будівництво. Улітку 1918 р. в армії української держави було введено погони та військове звання, затверджено текст урочистої присяги на вірність гетьману. Для майбутньої армії в 310 тис. вояків не вистачало молодшого та середнього офіцерського складу, тому було затверджено схему для підготовки офіцерів: «кадетський корпус – військова школа – Академія Генерального штабу». Для цього в армію Української держави було зараховано 202 колишніх царських генерали. Але масового призову до війська до листопада 1918 року зроблено не було. Навесні 1918 р. також було розроблено герб у вигляді тризуба Української держави.
Вагоме значення мало земельне питання. Для підготовки матеріалів нового Земельного закону і налагодження стосунків між землевласниками та селянами було засновано земельні комісії – губернські та повітові. У жовтні 1918 р. засновано Вищу земельну комісію, яку очолив сам Гетьман. На початку листопада було затверджено проект реформи земельних справ. Усі великі земельні маєтки мали бути примусово викуплені державою за допомогою Державного земельного банку і розподілені між селянами не більше, як по 20 десятин в одні руки. Тільки господарства, які мали культурне значення, обслуговували цукроварні, вирощували племінну худобу, могли мати по 200 десятин землі.
Гетьманський режим почав жорстоку боротьбу з робітничими страйками, заборонив деякі профспілки. Завдяки цьому вже в середині літа було налагоджено залізничний рух, відремонтовано шляхопроводи та мости.
Міністерство народної освіти взяло курс на українізацію початкової та середньої школи. Щоб уникнути мовних конфліктів, воно вважало за доцільніше засновувати нові українські гімназії. У гімназіях, які залишилися з російською мовою навчання, було введено обов’язкові предмети: українська мова, історія та географія України.
Улітку та восени 1918 року було засновано Національну академію наук, відкрито у Києві перший Державний український університет, засновано також Державний український архів, національну Галерею мистецтв, Українську національну бібліотеку та ін.
Гетьманський режим спирався на підтримку німецько-австрійської влади. Місцева адміністрація гетьманату продовжувала розпочатий Центральною Радою збір продовольства на користь окупаційних військ. На селі розпочалася «аграрна реакція»: волинські та подільські поміщики створювали каральні загони, які стягували з селян забране за попередній час та компенсацію за знищене майно. Німці та австрійці також проводили подібні акції на свою користь. Близький розгром у світовій війні блоку Центральних держав примусив П. Скоропадського шукати підтримку серед країн Антанти та монархічних кіл Росії. 14 листопада 1918 р. гетьман призначив новий уряд, що майже повністю складався з російських монархістів і проголосив Акт федерації, за яким зобов’язався об’єднати Україну з майбутньою небільшовицькою російською державою. У Києві та інших містах України за розпорядженням гетьманського уряду почалося білогвардійських частин та офіцерських загонів.
Залишившись без підтримки з боку окупантів П. Скоропадський 14 грудня 1918 р. зрікся влади та виїхав до Німеччини.
Проіснувавши менше восьми місяців гетьманський режим не зміг розв’язати питання соціально-економічних реформ і національної незалежності України. Спроба відновити стабільність шляхом повернення дореволюційного соціально-економічного устрою та залежність від німецької окупаційної влади викликали невдоволення гетьманським режимом серед широких кіл населення України.