Основные модели организации местного самоуправления. Формирование органов местного самоуправления.

Организационная модель местного самоуправления представляет собой определенною систему и структуру органов местного самоуправления, наделенных собственной компетенцией и находящихся в определенной взаимосвязи между собой.

Все модели местного самоуправления в значительной мере детерминированы нормами Федерального закона 2003 г. Так, предусматривается: несколько определенных способов формирования представительного органа муниципального района (ч. 4 ст. 35), главы муниципального образования (ч. 2 ст. 36), главы местной администрации (ч. 2 ст. 36), предусматривает ряд обязательных полномочий органов местного самоуправления.

Наименования трех обязательных вышеназванных органов местного самоуправления устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций, а иных органов местного самоуправления, создание которых зависит от усмотрения самих муниципальных образований, — в уставе муниципального образования.

Закон 2003 г. закрепил унификацию основных организационных моделей местного самоуправления. Он ориентирует на поиск оптимальной структуры органов местного самоуправления и исключает неоправданную пестроту организационных систем местного самоуправления, характерных для современной практики.

Организационная модель местного самоуправления включает в себя структуру органов местного самоуправления, представляющую собой закрепленный в уставе муниципального образования перечень конкретных органов местного самоуправления, предусмотренных федеральным законодательством, наделенных уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, а также порядок их формирования и особенности взаимодействия между собой.

Классификацию организационных моделей местного самоуправления можно провести в зависимости от правового положения, порядка формирования и характера взаимоотношений трех основных органов местного самоуправления, а также в зависимости от типа муниципального образования. Закон 2003 г. позволяет создать шестьорганизационных моделей местного самоуправления. Некоторые из этих организационных моделей могут создаваться только в определенных муниципальных образованиях (поселениях с численностью менее 100 человек, небольших сельских муниципальных образованиях, муниципальных районах).

Первую модель местного самоуправления можно назвать традиционной. Она допустима для всех основных типов муниципальных образований. В ней правовое положение трех основных органов местного самоуправления выглядит следующим образом: глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию, одновременно занимая должность главы местной администрации; председатель представительного органа избирается этим органом из своего состава.

Глава муниципального образования, возглавляя местную администрацию, выполняет исполнительно-распорядительные функции, распоряжается средствами местного бюджета, руководит аппаратом местной администрации, обладая, таким образом, мощным административным ресурсом

Вторая модель также допустима для всех основных типов муниципальных образований. В ней глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и является председателем представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса, а местной администрацией руководит глава местной администрации, назначаемый на эту должность по контракту.

Особенность ее состоит в том, что избранный всем населением глава муниципального образования выступает прежде всего как местный политик, представляющий интересы населения муниципального образования В этой модели законом допускается участие органов государственной власти субъекта РФ в формировании органов местного самоуправления. Речь идет об участии органов государственной власти субъекта Российской Федерации в конкурсной комиссии в муниципальном районе и городском округе при проведении конкурса на замещение должности главы местной администрации (ч. 5 ст. 37) и расторжении контракта с главой местной администрации в судебном порядке на основании заявления высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий (ч. 11 ст. 37).

Третья модель представляет разновидность второй модели. Глава муниципального образования избирается не на муниципальных выборах, а представительным органом из своего состава. Соответственно он является председателем представительного органа. Наряду с главой муниципального образования в структуре органов местного самоуправления предусматривается замещаемая по контракту должность главы местной администрации, возглавляющего этот исполнительный орган местного самоуправления.

В этой модели правовое положение главы муниципального образования ни чем не отличается от правового положения избранного населением главы муниципального образования. Однако такой глава муниципального образования в большей степени зависим от депутатов представительного органа его избравших, поэтому его положение в политическом отношении более слабое. Такая модель получила название «сильный совет — слабый мэр».

Четвертая модель предусматривает совмещение должностей главы муниципального образования, главы местной администрации и председателя представительного органа и допустима только для небольших сельских поселений с численностью населения менее 1000 человек. Она отличается тем, что глава муниципального образования одновременно может замещать названные три должности и соответственно обладает расширенными полномочиями. Глава муниципального образования может избираться либо всеми жителями поселения на муниципальных выборах, либо депутатами из своего состава.

Достоинство модели состоит в экономии бюджетных средств на заработной плате двух должностных лиц местного самоуправления, в сглаживании возможных конфликтов и противоречий между исполнительной и представительной властью в поселении, а также в учете дефицита квалифицированных кадров.

Следует заметить, что эта модель местного самоуправления является альтернативной и может быть предусмотрена только в уставе муниципального образования. Предполагается, что в небольших муниципальных образованиях крупный муниципальный аппарат содержать нецелесообразно. Решение основных вопросов местного значения в основном лежит на местной администрации. Глава муниципального образования, возглавляя представительный и исполнительный органы местного самоуправления, может более эффективно координировать их деятельность по решению конкретных вопросов местного значения. В этом случае нет необходимости наделять представительный орган правами юридического лица и создавать отдельный аппарат управления. Организационное, материально-техническое, информационное, юридическое обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования могут осуществлять соответствующие структурные подразделения местной администрации.

Пятую модель можно назвать «сход граждан — глава поселения». Она допустима только для небольших поселений с численностью населения менее 100 человек. В таких поселениях представительный орган не формируется, его полномочия осуществляются сходом граждан. Глава поселения избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию.

Шестая модель представляет собой новую организационную модель, которая не использовалась в прежней практике местного самоуправления. В ней представительный орган муниципального района не формируется на основе прямых муниципальных выборов В представительный орган делегируются избранные до этого главы поселений, и депутаты представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района. Принципы выборности и представительности, составляющие основу правового статуса представительных органов власти, при таком способе формирования представительного органа муниципального района не нарушаются. Главы поселений в силу занимаемой должности в обязательном порядке делегируются в состав представительного органа муниципального района. Избрание депутатов в состав представительного органа муниципального района происходит из числа депутатов представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района, в соответствии с равной (независимо от численности населения поселения) нормой представительства.

Глава муниципального района избирается из состава сформированного представительного органа и исполняет полномочия председателя представительного органа. Глава местной администрации назначается по контракту, который заключается по результатам конкурса.

Эта организационная модель также является альтернативной и предусмотрена только для муниципальных районов. Для того чтобы она была принята и зафиксирована в уставе муниципального района, требуется внесение соответствующей инициативы в представительный орган одного из поселений, расположенного в границах муниципального района, а также ее должны поддержать представительные органы 2/3 поселений, входящих в состав муниципального района в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы.

К достоинствам такой модели можно отнести следующее: исключается довольно сложная в организационном и финансовом отношении процедура муниципальных выборов; в представительном органе усиливаются контакты и взаимодействие органов местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района (но может осложниться выполнение функции представительства, поскольку появятся депутаты «с двойным статусом», представляющие и поселение, и муниципальный район в целом); устраняется население из процесса прямого формирования такого важного органа местного самоуправления.

5.Муниципальное образование как объект управления. Типология муниципальных образований.

Объект управления (ОУ) – муниципальное образование – является открытой социально-экономической системой, пространственно распределённой на плоскости. Поэтому он характеризуется пространственно распределёнными потоками ресурсов и информации.

Управляющими воздействиями для города являются решения администрации местного самоуправления. Помимо этого, ОУ подвержен влиянию возмущающих факторов внешней среды и задающим воздействиям внешних управляющих структур.

Муниципа́льное образова́ние — населённая территория, на которой осуществляется местное самоуправление, то есть решаются преимущественно вопросы местного значения. Местное самоуправление осуществляется непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в Российской Федерации существовало 5 видов муниципальных образований:

· сельское поселение — один или несколько объединённых общей территорией сельских населённых пунктов (посёлков, сёл, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населённых пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления^[3]; соответствует сельсоветам советских времён и земствам досоветского периода. Сельское поселение входит в состав муниципального района.

· городское поселение — небольшой город или посёлок городского типа, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления^[3]; Городские поселения, не являющиеся городскими округами, входят в состав муниципальных районов.

· муниципальный район — несколько поселений (сельских и/или городских) и межселенных территорий, объединённых общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации^[3];

· городской округ — городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных Федеральным законом вопросов местного значения^[3];

· внутригородская территория города федерального значения — часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления^[3].

Федеральным законом от 27 мая 2014 года № 136−ФЗ введено два новых вида муниципальных образований^[4]:

· городской округ с внутригородским делением — городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования;

· внутригородской район — внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Органы государственной власти путем принятия законов субъекта Российской Федерации имеют право перераспределять полномочия между округом и районом. В отличие от городских округов, представительный орган района может формироваться только одним способом – путем избирания на муниципальных выборах. Представительные же органы округов формируются как на муниципальных выборах, так и из состава представительных органов районов^[5].

В связи с проводимой муниципальной реформой в России складывается двухуровневая система местного самоуправления. По смыслу законодательства о местном самоуправлении территория всех субъектов Российской Федерации поделена на территории муниципальных районов и городских округов, а территория муниципальных районов — на территории городских и сельских поселений, причем в малонаселенных местностях могут образовываться межселенные территории. В городских округах не может быть других муниципальных образований, такие муниципальные образования упразднены с 2006 года. Территории городов федерального значения разделяются на территории внутригородских территорий (внутригородских муниципальных образований).