Глава 8. бюрократия и власть

В ХХ в. в политической жизни большинства развитых стран очевидно наметилось сужение сферы самоуправления, явно обозначилось стремление государства так или иначе управлять, определять направленность и динамику развития общественных взаимосвязей, вмешиваясь, тем самым, в достаточно сложные и часто противоречивые процессы саморегуляции и самоорганизации социальных структур, политических и правовых институтов. Различные организации действительно заполонили все общество, проникли в каждую его сферу. «Даже то, что сегодня мы называем самоуправлением, например, муниципальным самоуправлением, самоуправлением общественных объединений, трудовых коллективов и т.д., есть в действительности управление через соответствующую организацию. Сферу властеотношений покидают спонтанность и импровизация…», - пишет Г.В. Мальцев [369]. Более того, этот же автор считает, что современный кризис власти и авторитета является, скорее всего, следствием неудачной «заорганизованности» и «сверхрегуляции» общественных отношений. В современном мире нарушена мера их рационализации. Однако ясно и другое – властные структуры организованного управления были порождены стремлением иметь хорошо продуманные, научно обоснованные средства для достижения общественно-полезных целей. Рационализм, свойственный эпохе Просвещения, прежде всего, был проникнут непоколебимым убеждением в том, что знание, наука, примененные к управлению, хозяйственной сфере неизбежно дадут человечеству все, что ему необходимо для прогрессивного развития. Подобные воззрения исповедывали лидеры европейских революций XVII-XIXвв., эти же воззрения во многом послужили основной развития представлений о целях и задачах государственной власти и управления в ХХ веке.

Именно в устройстве организационной власти, особенностях властных практик в различных странах мира лежат объективные причины возникновения бюрократии как социально-политического явления. Большинство современных отечественных правоведов считают, что бюрократизация – это, прежде всего, «вклад» в современный кризис власти и управления. Бюрократизация, соответственно, есть ничто иное, как внутренний процесс разложения государственной власти, порок политического и правового сознания, действий должностных лиц. Такое мнение соответствует и взглядам К. Маркса, считающего, что бюрократическое перерождение государственного аппарата выражается в том, что «государственные задачи превращаются в канцелярские, или канцелярские задачи – в государственные» [370]. Однако в современной политической и правовой науках сформулированы и иные, не столь критические, концепции бюрократии.

Концепция М. Вебера — В. Вильсона. В начале нашего века выдающийся немецкий ученый Макс Вебер разработал концепцию рациональной бюрократии как основы организации современного типа, которая пришла на смену организации патриархальной (по Веберу — патримониальной). Возникновение бюрократической организации в веберовском смысле слова многие считают таким же важным этапом в развитии человеческой цивилизации, как переход от феодальных отношений к капиталистическим. По его мнению, возникновение бюрократии связано с универсальной тенденцией рационализации общественного развития. Бюрократия – это чистый и высокоразвитый тип господства, а именно легального господства, основанного на праве и законе. «Бюрократическое управление означает господство посредством знания, и в этом состоит специфический рациональный характер» [371]. Обладая такими качествами, как законность и научность, бюрократизм представляет собой респектабельную и солидную модель управления, необходимую и практически неуничтожимую в обществе, идущем по пути рационализации.

Бюрократическая организация пришла на смену системе патриархальной, средневековой администрации, при которой обычному человеку без денег и связей добиться справедливости зачастую было практически невозможно: сроков рассмотрения дел не существовало, порядок их производства и подведомственность были крайне неопределенны, а главное — во всем господствовали (произвол лиц, решающих вопрос, и непременные спутники этого — взятки, вымогательство, протекция. Исход дела решали не объективные обстоятельства, не правота человека, а его статус, богатство, связи, ловкость, умение задобрить нужную персону.

Патриархальная система имела и свои удобства, поскольку, найдя должный личный контакт с «нужным лицом», проситель мог без формальных проволочек (а часто и вопреки закону) решить свое дело и между ними возникали не холодные деловые, а теплые, порой даже дружеские отношения. Но, разумеется, недостатки такой системы явно .перевешивали.

И вот в качестве альтернативы стала складываться иная, современная форма решения текущих дел, которой (в идеале) присущи их ведение компетентными и бесстрастными исполнителями в полном соответствии с законодательством и установленной процедурой, упорядоченность делопроизводства, свобода от субъективных влияний. Словом, организация современного типа предполагает господство общеобязательных регламентированных процедур, исполнение которых не зависит от того, кто именно и по отношению к кому их выполняет. Все равны перед единым порядком. Унификация становится гарантией против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений.

По Веберу, основные характеристики бюрократии сводятся к следующим четырем:

1) бюрократическая юрисдикция четко регламентирована, т.е. зафиксирована нормативным образом;

2) иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации;

3) вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений, приказы и директивы и т. п.) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению;

4) все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, т. е. быть компетентными не только в сфере своих профессиональных должностных обязанностей (юриста, экономиста, инженера, военного и т.п.), но и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом [372].

В другом случае Вебер определил бюрократию как организацию с пирамидальной структурой власти, использующую силу действия универсальных и безличных правил, чтобы поддержать эту структуру, и уделяющую главное внимание недискреционным аспектам управления.

Разумеется, Вебер не стремился в своих определениях перечислить все черты бюрократии как социального явления. Будучи помимо всего прочего крупнейшим методологом науки, он прекрасно понимал иллюзорность любых претендующих на универсальность определений и обсуждал проблему на уровне так называемых идеальных типов (кстати, это тоже веберовское понятие), выделяя инвариантные, т. е. неизменные, устойчивые и главные, признаки бюрократии. Впрочем, ведущую ее доминанту он зафиксировал предельно четко: бюрократическая организация — наиболее рациональное институционное устройство для решения сложных задач управления в современном обществе, и основа ее рациональности состоит в обезличенности ее функционирования, что дает гарантии от произвола конкретных исполнителей.

В американской административной науке ту же парадигму развивал в конце прошлого века будущий Президент США Вудро Вильсон. Его главный труд по этой проблеме (ставший, как считается, классикой и источником вдохновения для многих поколений американских административистов) — «Изучение администрации» («Study of Administration») — был опубликован в 1887 г. Основные постулаты теории Вильсона — наличие единого управляющего центра в любой системе правления как необходимая предпосылка ее эффективности и ответственности, структурное сходство всех современных правительств, отделение управления от политики, профессионализм служащих, организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности, наличие хорошей администрации как необходимое условие модернизации человеческой цивилизации и достижения благоденствия.

Как видно, Вебер и Вильсон, идя с разных сторон, сформулировали, в сущности, аналогичные концепции. Ведь, по Веберу, бюрократическая организация — технически самая совершенная из всех мыслимых организационных форм. Ее превосходство, проявляющееся в четкости, быстроте, компетентности, преемственности, единстве, субординации, стабильности, относительной дешевизне и, наконец, в безличном характере деятельности, ставит ее настолько же выше всех прочих видов организации, насколько механическое производство выше ручного. Бюрократия для него — это господство профессионализма над некомпетентностью, нормы над произволом, объективности над субъективностью.

Концепция бюрократизации политических партий Р. Михельса. Если

М. Вебер анализировал в основном государственную бюрократию, то его современник Р. Михельс весьма обстоятельно и подробно рассмотрел процессы бюрократизации политических партий, переживавших в начале ХХ в. период организационного рассвета. Большинство людей, полагал Р. Михельс, «обречено на трагическую необходимость подчиняться господству узкого меньшинства и должно удовлетворяться тем, чтобы представлять собой пьедестал для олигархии»[373].

Концепция бюрократизации политических партий у Р. Михельса представлена в рамках организационной теории, суть которой сводится к тому, что организации создаются усилиями активного меньшинства и в конечном счете для меньшинства. Хотя, политические партии в момент возникновения как правило демонстрируют широкий демократизм, способность к коллективным действиям на основе открыто провозглашаемой идеологии и целей, разделяемых как руководителями, так и рядовыми членами партии, но уже с самого начала, по мнению Михельса, существует техническая потребность в вождях и в опытных партийных функционерах. Последние обладают значительной организационной властью и начинают отождествлять собственные стремления и интересы с деятельностью и целями партии, связывают собственное самоутверждение с повышением политического престижа партии как политической организации.

Партийный аппарат бюрократизируется в силу его неизбежной рационализации. Опытные партийные лидеры достаточно легко пересаживаются в кресло государственных чиновников, вливаются в ряды государственной бюрократии. Под неизменным предлогом улучшения партийной работы создаются новые должности и структурные подразделения, постоянно растет партийный аппарат, который плодит бесчисленное множество решений и указаний. Организационная работа достаточно быстро переходит в руки профессионалов, игнорирующих мнение рядовых членов партии. На этой основе и происходит часто необоснованное возвышение лидеров, их самоизоляция.

Р. Михельс считает, что демократия как таковая в современном мире уже невозможна, так как заинтересованный в ней народ духовно инертен, в принципе не способен самоорганизовываться и самоуправляться. Последнее и используют элитарные меньшинства, утверждая свое лидерство, подавляя интересы большинства. Олигархией называет Михельс власть избранного меньшинства над большинством.

Взгляд Карла Маркса. Если Вебер в своей трактовке бюрократии выступает как ценностно- нейтральный позитивист, то подход Карла, Маркса с его открытым ценностным отрицанием универсальной социальной полезности государства прямо противоположен. Бюрократия в его описании выглядит абсолютным злом. Даже простой перечень марксовых пунктов критики бюрократии выглядит весьма впечатляюще. Здесь и подмена общественного интереса частным, т. е. интересом власти и конкретного чиновника — «присвоение государства» чиновничеством; и органическая неспособность бюрократии решать подлинные проблемы, отсутствие у нее государственного, разума; и извращенное восприятие действительности, отрыв от нее, предвзятость, произвол, возрастающий по мере продвижения к вершине бюрократической иерархии; и корпоративность, своекорыстие этой иерархии; и карьеризм как образ ее жизни; и ее притязания на монопольную компетентность; и формализм... Наиболее ярко характеризует. марксово видение бюрократии распространение на нее его знаменитой категории отчуждения. В целом же бюрократия, по мнению К. Маркса, есть организм-паразит, принципиально неспособный быть ни носителем разума, ни выразителем всеобщих интересов.

Что и говорить, критике Маркса, несмотря на то, что она опиралась на анализ весьма ограниченного материала (главным образом деятельности прусской бюрократии первой половины XIX в.), не откажешь в глубине и большой обобщающей силе. Негативные черты бюрократии он обозначил точно. Его суждения (правда, в разной степени) применимы и к большинству современных бюрократий.

Однако представляется, что марксов взгляд на проблему имеет принципиальный дефект. Это его идеологизированная односторонность, ограниченность. Как последовательный антигосударственник, Маркс, естественно, не видит ничего хорошего и в современной ему форме государственного управления.

Имперская («азиатская») модель. Теперь о третьей, имперской модели бюрократии. Поскольку эта модель свое наиболее полное воплощение получила в азиатских империях, ее можно также называть «азиатской» или «восточной» и рассмотреть на примере ее классической формы — бюрократии китайской. Вообще, «китайская» модель, несмотря на ее некоторые формальные совпадения с моделью веберовской (прежде всего система экзаменов на возможность получения должности и ступенчатая должностная иерархия), по своим фундаментальным принципам .и целям ей противоположна. Как известно, в древнем и средневековом Китае не существовало, права частной собственности на землю в европейском смысле. Император, Сын небес, был единственным собственником всех земель страны. Подданные же, согласно конфуцианской традиции, считались как бы членами одной большой семьи во главе с императором. Соответственно чиновники были управляющими императорской собственностью. В качестве другой аналогии, имевшей целью придать высшую легитимность существующей системе правления, приравняв ее к космическому мировому порядку, использовался образ императора как полярной (центральной) звезды, а его министров — как окружающих ее звезд и созвездий. Отсюда и задачей бюрократии считалось не служение общественным интересам, а смягчение негативных последствий от действия в принципе неискоренимых пороков людей, дабы обеспечить эффективную власть Сына небес.

Соответственно и вся пресловутая система экзаменов на возможность получения должности чиновника была весьма специфичной и имела в виду всего лишь проверку способности кандидатов эффективно служить императору и, главное, обеспечивать стабильность, устойчивость, неизменность системы вне зависимости от меняющихся исторических условий и обстоятельств.

И действительно, стабильность системы власти и управления в Китае была беспрецедентной. Она просуществовала почти без изменений больше двух тысяч лет — вплоть до XX в.

Одним из главных секретов этой уникальной стабильности было то, что чиновничество при всей той гигантской роли, которую оно играло в функционировании системы, не имело возможности осознать себя самостоятельной политической силой и оставалось на положении императорских лакеев. Этому служил тщательно соблюдавшийся принцип атомизации бюрократии: для предотвращения, казалось бы, неизбежного в подобных случаях процесса складывания бюрократической корпорации действовал ряд механизмов разобщения чиновников и их интересов.

К таким механизмам подчинения чиновника не бюрократической структуре власти как таковой, не интересам бюрократической элиты, а лишь милости императора относились:

1. Отсутствие у чиновников узкой специализации, делавшее возможным их безболезненную взаимозаменяемость подобно однородным частям механизма.

2. Постоянный избыток кандидатов на должности. «Хитрость» была в том, что сдача экзаменов отнюдь не гарантировала получение должности, а лишь позволяла войти в число претендентов на нее; само же ожидание могло длиться сколь угодно долго, но быть сокращено взяткой, что тоже, впрочем, не гарантировало успех.

3. Крайняя ограниченность перспектив служебной карьеры (чиновник часто оставался в одной и той же должности весь свой срок службы, тоже часто составлявший лишь несколько лет), что лишало смысла создание столь обычной в других бюрократических системах лестницы личных связей для продвижения наверх.

4. Личная зависимость всех чиновников от императора.

5. Жесткие меры против неформальных связей в среде чиновников, дабы предотвратить возникновение в их среде устойчивых коалиций; к числу таких мер относились: неукоснительно действовавший в моральном кодексе китайской бюрократии запрет наличную дружбу, запрещение чиновникам, принадлежавшим к единому семейному клану, служить в одной провинции, запрет на браки с женщинами из числа местных жителей, на приобретение собственности, находящейся под юрисдикцией чиновника (нужно заметить, что эти меры приводили к существенным потерям и снижали эффективность работы административной машины в целом, однако предотвращение любой потенциальной возможности возникновения в чиновничьей среде организованной коалиции считалось безусловным приоритетом).

6. Финансовая зависимость чиновника не от императорского жалованья (обычно довольно небольшого и далеко не покрывавшего расходы, связанные с получением должности), а от его умения выжать из императорских подданных максимум доходов, том числе и в свою личную пользу, что неизбежно превращало чиновника в очень уязвимого нарушителя законов со всеми вытекающими отсюда последствиями — возможностью держать чиновника «на крючке», страхом разоблачения, неуверенностью даже в ближайшем своем будущем и т. п.; нетрудно себе представить, как жилось людям под властью такого временщика, которого, по сути, сами особенности его статуса вынуждали торопливо, форсированно и жестоко грабить податное население.

7. Особо тщательный контроль за потенциально более опасной для власти, высшей и средней бюрократией с помощью разветвленной сети секретной полиции (цензоров), практики непосредственной связи императора с низшим эшелоном бюрократии, минуя ее промежуточные уровни, отсутствие должности главы правительства, функции которого исполнял, сам император, лично назначавший всех чиновников.

Другие восточные деспотии сильно уступали Китаю по уровню продуманности и организованности системы бюрократических «приводных ремней». Возможно, поэтому они оказывались гораздо менее стабильными, а Поднебесная являет собой уникальный образец устойчивости политического организма.

Публичной службы как таковой в рамках «восточной» модели не существовало. Вся армия чиновников работала на обеспечение нужд не людей, а центральной власти и своих собственных. Поэтому, хотя некоторые чисто внешние атрибуты и роднят ее с европейской бюрократией нового времени, думается, правильнее характеризовать ее как псевдобюрократию. В русле европейской политической традиции деятельность государственных чиновников еще со времен древнего Рима рассматривалась не только как служение суверену, но и как отправление необходимых для всех слоев общества публично-властных функций.

Российская модель. Что же касается России, то в ней сочетались различные варианты «имперской» модели: до XVIII в. доминировала смесь византийского и татарского вариантов, причем последний использовал в огрубленном виде элементы китайского образца, в частности в сборе налогов. Таким причудливым образом, преломленный через золотоордынскую призму, пришел в Россию китайский образец управления. С другой стороны, с петровскими реформами в эту модель добавились элементы, заимствованные от европейского абсолютизма. Только с XIX в., особенно со второй его половины — со времени реформ Александра II, начали развиваться и элементы модели рациональной бюрократии. Однако в целом «имперская» модель государевой службы все же преобладала вплоть до 1917 г., а в советский период она получила новый мощный импульс[374].

Обратимся теперь к так называемой «реалистической» трактовке бюрократии, по сути своей, являющейся постепенным дополнением и модернизацией веберовской модели.

Некоторые исследователи считают, что необходимость дополнить веберовско-вильсоновскую концепцию рациональной бюрократии, ее определенная ограниченность были осознаны в годы второй мировой войны и вскоре после нее. Во всяком случае, ставшие серьезными шагами в этом направлении работы Г. Саймона, П. Блау, М. Крозье появились именно в 50—60-е годы. Однако с позиций сегодняшнего дня видно, что на том этапе произошло лишь переформулирование все той же принципиальной теоретической конструкции. Так, если Вебер исходил из ценностно-нейтрального подхода, то позицию Саймона можно назвать фактически ценностной, но лишь в том смысле, что он дополнил теорию формальной организации элементами теории организации неформальной. Иначе говоря, служащий по-прежнему рассматривался лишь как «винтик» административной системы, хотя и обладающий особыми индивидуальными свойствами. Однако свойства эти интересуют Саймона лишь с точки зрения принципиальной возможности повышения эффективности работы организации. Сама же приоритетность эффективности и рациональности как высших организационных ценностей, как и прежде, сомнению не подвергалась.

Другой, во многом действительно альтернативный подход начал формироваться лишь в 70-е годы усилиями Д. Валдо, В. Острома и других авторов, в основном американских. Выражая общий дух того во многом революционного для Запада времени, они подвергли фундаментальной критике претензии доктрины, изображавшей бюрократию высшей, формой решения проблем современной цивилизации. Однако и прежние веберовские концепции не могли быть отброшены ни в серьезной теории, ни тем более в практике. Произошел скорее некий синтез старого и нового подходов.

Нет сомнения, что подход М.Вебера определил целую эпоху в административной науке и практике, стал фундаментальной основой теории управления в индустриальном обществе. Значение его до сих пор далеко не исчерпано. Но вместе с тем, и это неизбежно, он нуждается в дополнении, обогащении другими подходами.

В нашей отечественной науке о государственном управлении происходили в общем сходные процессы, только с некоторым опозданием. После многолетнего явного акцента на формальные, нормативные, информационные аспекты администрирования, а затем обращения к «человеческому фактору» лишь в его сугубо прагматическом, функциональном аспекте в 80-е годы началось рассмотрение управления с позиций более широкого, гуманистического подхода. Вообще с какого-то момента психология в управлении перестала довольствоваться вспомогательной ролью «советника» по эффективному использованию «человеческого материала» и сделала заявку на переосмысление проблем взаимоотношений человека и организации с позиций общей теории личности.

Крупный современный политолог В. Остром считает, что практическое воплощение в жизнь веберовского идеального типа «полностью развитой бюрократии» способно создать такую бюрократическую машину, в которой профессиональные бюрократы соединятся в цепи, а граждане превратятся в зависимые массы, в беспомощных «дилетантов» при своих политических «хозяевах». Единственной значимой политической реальностью останется бюрократия.

Конечно, сам Вебер отнюдь не приветствовал бы подобный сценарий и тем более не считал бы его целью. Однако потенциально такая опасность в его идеальном типе рациональной бюрократической организации присутствует. И нацистская машина, видимо, была одним из ее воплощений. Более того, и демократические западные государства, и новая российская государственность тоже подвержены опасности бюрократического всевластия.

Таким образом, «реалистическая» трактовка феномена бюрократии — это развивающийся подход, соединяющий основы веберовской модели с критикой ее абсолютизации в качестве универсального образца. База критики двояка — научная и мировоззренческая. Научная критика основана в первую очередь на данных современной социологии и психологии, недвусмысленно свидетельствующих об огромной, порой решающей роли неформальных связей между людьми, а также их чувств, ориентации, установок — обстоятельство, недооцениваемое последователями «чистой» веберовской модели. Мировоззренческая же критика, с одной стороны, основана на гуманистических и общедемократических идеалах, а с другой — во многом воспроизводит марксову концепцию отчуждения человека в системе бюрократических отношений.

В «историко-географическом» плане можно выделить следующие исторические формы бюрократии: восточную традицию с ее многоступенчатой, склонной к произволу и неэффективной администрацией и два варианта традиции западной — континентальную и англо-американскую. Разумеется, это лишь первичное деление, только задающее общие координаты для конкретного страноведческого анализа. Принципиальное же различие двух названных западных подтипов состоит в том, что на Европейском континенте демократизация политической системы произошла намного позже, чем возникла бюрократия, и в целом традиция достаточно разветвленного и обладающего немалыми полномочиями государственного аппарата исполнительной власти сохранилась и была довольно безболезненно инкорпорирована в политические системы демократии. В Америке, же процесс был обратным: государственным идеалом американской революции было самоуправление свободных людей на свободной земле и сильное недоверие к любой исполнительной власти, ассоциировавшейся с колониальной администрацией Британской Короны (оставляем в скобках тот парадокс, что как раз британская администрация была наименее централистской по сравнению с администрацией других европейских стран).

Поэтому бюрократия, возникшая в Америке позже демократии и на ее базе, «по определению» вызывала у граждан подозрения. Конечно, XX век многое изменил в статусе американской бюрократии, приблизив ее к европейским стандартам. И все же самоуправленческая, федералистская традиция настороженности и неприязни к «чиновникам из Вашингтона», стремящимся ограничить право людей самим решать свои дела, сохранилась.

Каково же место российской бюрократии в этой классификации? Можно сказать, что она занимает промежуточное положение между «восточной» и «континентальной» традициями. Сопоставляя ее с бюрократией американской, можно сказать, что они отправлялись от противоположных исходных пунктов. В США это федералистская традиция слабого, существенно ограниченного в своих возможностях и полномочиях правительства, лишь постепенно несколько усиливавшегося: сперва — в начале XIX в. — на базе взглядов и деятельности А. Гамильтона, затем, два десятилетия спустя, — благодаря энергичной административной практике президента Э. Джексона, а уже в нашем столетии — вследствие теории и деятельности В. Вильсона и потом Ф. Рузвельта. В России же, как известно, автократическая традиция отправлялась от понимания государства как царевой вотчины, укрепилась петровско-николаевеким деспотическим абсолютизмом и лишь с середины XIX в. начала медленно, с попятными движениями размягчаться под воздействием либерально-демократических веяний. Однако после 1917 г. авторитаризм возродился в новом облике и только последние годы принесли нам надежду на переход России на демократический путь развития, в частности на реанимацию пусть слабых, преследовавшихся, почти раздавленных, но все же выживших ростков демократии и самоуправления.

В отличие от бюрократического способа организации управления бюрократизм— это болезнь, причем болезнь общемировая, в той или иной степени распространенная почти во всех странах. По своим масштабам и количеству приносимого человечеству зла она, пожалуй, сравнима с загрязнением окружающей среды.

Однако если продолжить эту аналогию, то можно вспомнить, что загрязнение среды — побочное следствие промышленной революции, т. е. одного из самых прогрессивных событий в мировой истории. Так и .возникновение современной бюрократической системы управления в своем исходном пункте было нацелено на решение весьма важной исторической задачи — преодоление исторически предшествовавшей ей патриархальной системы управления с ее очевидными и существенными пороками, которые с определенного момента стали серьезным тормозом на пути дальнейшего развития, общественных производительных сил.

Более того, без действия бюрократических (в веберовском смысле слова) механизмов современное общество не могло бы, как говорится, и дня прожить. Другое дело, что, как писал Аристотель, любые правильные формы правления имеют тенденцию вырождаться и искажаться, словно отражение в кривом зеркале. Таким кривым зеркалом, искажением рациональной бюрократической организации и является бюрократизм.

В точном смысле слова бюрократизм означает власть «бюро», т. е. письменного стола, — не народа, даже не конкретного лица, а должностной позиции (места в чиновничьей иерархии). Иначе говоря, вспомогательная функция, призванная служить людям, быть орудием в их руках, приобретает над ними власть. Система рационального отправления дел из инструмента превращается ib самодовлеющую машину.

В социально-политическом плане сущность бюрократизма состоит в отрыве аппарата управления от общества, в результате чего он превращается в самостоятельную силу с собственными эгоистическими интересами, которые он всячески поддерживает и обеспечивает, используя свое положение распорядителя общественными делами. Ведь практических возможностей для реализации своих групповых интересов у аппарата в силу его места в структуре управления обществом, пожалуй, больше, чем у какой-либо иной общественной группы. При этом проблема не сводится к злостному, своекорыстному бюрократизму. Она связана с самой логикой социальной структуры и общественного разделения труда: в любом обществе неизбежно существуют не только общие, но и особые интересы, в частности групповые. И те, кто имеет большие возможности для обеспечения приоритета этих интересов, естественно, их используют.

Отсюда чиновник в принципе не может быть абсолютно бесстрастным исполнителем, как полагал Вебер; он склонен использовать свое положение в собственных интересах. На уровне социально-групповых взаимодействий это выглядит так: аппарат порой стремится навязать обществу свой собственный интерес как интерес якобы всеобщий. Другой объективной основой для перерождения рациональной бюрократии является ее органический антидемократизм. Он возникает из мнимой монополии чиновника на компетентность, оставляющей за «простыми» людьми лишь роль просителей, ходатаев.

И с организационно-технической точки зрения бюрократическая модель управления тоже содержит предпосылки для развития бюрократизма. Во-первых, поскольку первая задача чиновника — обеспечить соблюдение единых, общих для всех формальных правил, то постепенно эта задача превращается в самоцель. Рациональная в своей основе форма приобретает черты бессмысленного ритуала, а содержание подменяется формой. Снижается уровень понимания проблем, возникающих перед аппаратом, перед отдельными его звеньями и служащими. Всю сложность и многообразие реальных общественных дел он стремится втиснуть в рамки набора неких стандартных ситуаций, пытается подогнать действительность под свое ограниченное понимание и приспособить для удобства своего с ней обращения. Очень важен для понимания логики бюрократической машины и небезызвестный «закон Паркинсона», согласно которому бюрократическая организация стремится к расширению своего влияния, к саморазрастанию. При этом отнюдь не наблюдается стремления к повышению собственной ответственности за состояние дел, скорее даже наоборот. Максимизация масштабов и сферы своего контроля при минимизации ответственности — вот бюрократический идеал.Часто бюрократизм отождествляют с волокитой, отписками, канцелярщиной и т. п.

Сказанного, по-видимому, достаточно для общего понимания существа явления. Теперь попытаемся дать его определение. Итак, бюрократизм включает в себя следующие компоненты: в политическом плане — чрезмерное разрастание и безответственность исполнительной власти; в социальном. — отчуждение этой власти от народа; в организационном — канцелярист екая подмена содержания формой; в морально-психологическом — бюрократическая деформация сознания.

РАЗДЕЛ IV. ТЕОРИЯ ПРАВА