Глава 7. Государство и самоуправление

В контексте разрабатываемого в рамках современного отечественного правоведения ценностного подхода к изучению широкого спектра юридико-политических явлений проблема самоуправления является весьма значимой. Так, Л.Е. Лаптева утверждает что, никто или почти никто не оспорит тезис, об имманентности самоуправления человеческим сообществам и естественно отвечает их потребностям на самых ранних стадиях развития. До определенного времени оно вообще остается единственным способом социальной организации. Но по мере того, как общество развивается, институционализируется публичная власть как социальная функция, усложняются и задачи управления. Тогда роль самоуправления и его структурное оформление существенно меняются, как и подходы к осмыслению ценностных параметров этого института. В юридической науке такое осмысление чаще всего происходит в общем контексте взаимоотношений общества и государства.

Разговор о ценностях часто ведет к попытке построения некой их иерархии. При конструировании таковой самым простым видится критерий общезначимости. Используя его, мы как бы признаем самыми главными ценностями те, которые носят универсальный общечеловеческий характер. Остается, кажется, лишь назвать эти ценности, причем, по логике вещей, самоуправление непременно должно быть причислено к ним, поскольку встречается в самых разнообразных обществах, цивилизациях на самых разных стадиях их развития и, видимо, отличается искомой универсальностью и общезначимостью.

Есть и другая сторона вопроса, поскольку любая «шкала ценностей имеет смысл только в связи с количеством и разнообразием накопленного опыта»[350]2. А опыт, накопленный разными цивилизациями, слишком разнообразен, чтобы его можно было привести к общему знаменателю. Значит, при попытке выделения неких общезначимых ценностей следует делать поправку (и этому нас учит сама история) и на пространственный фактор, поскольку разные условия развития народов, стран, цивилизаций порождают не меньшую вариативность, чем сама история.

Эта проблема настолько актуальна, что существует даже особое движение, именуемое «правовой полицентризм», которое возникло в 1990г. в Институте правовых наук Копенгагенского университета. Названное движение исходит как раз из неуниверсальности права и ценностей внутри правовой системы. Оно отвергает подход с позиции единых ценностей в вопросах морали и права.

Действительно, современное развитие средств связи, преодоление языковых барьеров иногда создают иллюзию присутствия универсальных ценностей за счет того, что периодически ищут и находят эквиваленты в разных языках. Это не всегда означает, что содержание, казалось бы, общего для разных цивилизаций понятия действительно совпадают. Например, понятие «самоуправление» по своему происхождению в большинстве языков восходит к английском «self-government» и к французскому аналогу, сочиненному Прудоном. Однако сами англичане используют его только для характеристики английского государственного строя в целом. Говоря о том, что мы называем «местное самоуправление», в Англии используют термин «местная власть», «местное управление». Далеко не всегда даже подготовленная аудитория в Англии и США в состоянии заранее представить себе, о чем пойдет речь в лекции, посвященной проблемам «local self-government» в России. А ведь все названные страны в принципе принадлежат к одной модели цивилизационного развития. Очень важно понимать такое различие при анализе проблемы становления и развития прав и свобод человека в этих государствах.

Применительно к рассматриваемой здесь проблеме следует заметить, что отечественная наука не смотря ни на что, все же носит «европоцентристский» характер, а из трудов зарубежных исследователей современному ученому до сих пор остаются доступными преимущественно те, которые создаются на европейских языках. Естественно, это ведет к применению европейских научных критериев, соответствующей терминологии и в области отношений человека, общества и государства.

В целом же, в истории известны два основных типа соотношения элементов управления обществом, которые уже давно замечены, изучены и, как правило, ассоциируются с восточной и западной моделями общественно-политического развития. Принято считать, что в первом случае целью управления является поддержание системы, тогда как во втором ― обеспечение автономии индивида[351]. Существенно различаются и способы достижения поставленной цели развития. Если на Западе основным способом социальной регуляции считается право, то Восток предпочитает апеллировать к человеческим чувствам, и действовать чаще не правовыми, а административными методами, которые с точки зрения права, часто могут быть оценены как произвол.

В рамках условного Запада (евро-американской политико-правовой традиции) также существуют и хорошо исследованы два основных способа управления, один из которых соответствует романо-германской, а второй ― англосаксонской политико-правовым системам. Если во втором случае самоуправление было положено в основу внутреннего управления страной, то в первом, общество вместе с институтами самоуправления было в той или иной степени поглощено государством, точнее, разросшейся и живущей своими интересами администрацией. О французской администрации старого порядка А. Токвиль писал: «Ее пугает малейшая независимая корпорация, обнаруживающая желание образоваться без ее содействия; ее стесняет малейшая свободная ассоциация, какова бы ни была ее цель; она допускает существование лишь таких ассоциаций, которые бы были сформированы по ее усмотрению и находились под ее ферулой»[352]. Несмотря на коренные изменения в государственном строе, появившиеся в результате Великой Французской революции, принципиальных изменений в формировании тандема «государство ― общественное самоуправление» во Франции так и не произошло. Серьезные сдвиги произошли в этой стране лишь в 80-х гг. нашего столетия.

Подобно тому, как это было во Франции, развивался соответствующий общественно-политический комплекс и в истории России. Выборные от сословий чиновники никогда не считались органами самоуправления. Даже земские и городские учреждения второй половины XIX в. далеко не всеми исследователями признаются таковыми: слишком крепко связал их закон с органами правительственной администрации.

Осознание самоуправления как способа общественно-государственного развития и тем более как формы реализации индивидуальных и коллективных прав и интересов существенно зависит от общей системы ценностных координат

в данном месте и в данное время, роли, которая отводится в этой системе государственным институтам.

Здесь мы выходим на важный аспект проблемы выделения и оценки любой политико-юридической ценности, претендующей на положительный и универсальный характер позиции наблюдателя, формулирующего на базе общей аксиологической схемы систему параметров для должного, этически заданного в конкретной области общественной жизни, т.е., в конечном счете, критерии ценности того или иного института или явления. Высказанную мысль можно пояснить простым примером: сравните нынешнее отношение к самоуправлению с тем, что бытовало в нашей науке в 30―50-е гг. Даже в книге, посвященной институтам самоуправления, которая была написана уже в 1989 г., авторы сочли необходимым предвидеть и отвести «упрек в стремлении «откопать» в историческом материале «сомнительные» аргументы в поддержку «сомнительной» концепции о самоуправлении как об органически присущей ранней человеческой общности»[353]. Таким образом, в течение одного только века, в рамках одной цивилизационной системы и одной страны существовали диаметрально противоположные оценки самоуправления. Общество тоталитарного типа с централизованным управлением, построенное в Советской России, отрицало достаточно устойчивые традиции общинного и местного самоуправления, закрепленные, казалось, достаточно прочно.

Таким образом, сам подход к самоуправлению и соответствующим институтам как к ценности остается в рамках западной правовой традиции и стран, в большей или меньшей степени воспринявших эту традицию. В восточной же традиции самоуправление, если и применялось, использовалось в ограниченных пределах как технический принцип управления[354]. Кроме всего прочего, вызывает сомнения и сама возможность трактовки в качестве самоуправления органов, формируемых по принципу выборности из местного населения, но решающих только общегосударственные задачи и не пользующихся достаточной самостоятельностью.

Еще одно замечание. Самоуправление представляет собой институт, ценность которого определяется не только его функциональностью, но и соответствием правовому принципу, то есть, в конечном счете тем, насколько он способствует реализации принципа свободы и справедливости. Функциональность предполагает преимущественно технический подход к явлению. Принцип права, взятый в качестве критерия ценности, требует выяснить, насколько те или иные институты самоуправления соответствуют известной (в отечественной литературе сформулированной академиком В.С. Нерсесянцем) формуле триединства (формальному равенству, свободе, справедливости).

Первые исторические формы самоуправления не были привязаны к территории, а представляли собой исключительно управление людьми. По мере усложнения задач управления, вызванного включением в его орбиту территории, развитием хозяйства, усложнением отношений внутри общества, происходит трансформация самоуправления. Прямое участие всех представителей общества в управлении все больше подменяется представительными началами. Однако институты непосредственной демократии продолжали существовать и в высокоразвитых цивилизациях древности. Так, личное участие граждан полиса в жизни разросшейся общины было принципом управления в античности, прежде всего в Афинах. Аристотель считал, что целью полиса является достижение наивысшего блага ― справедливости и пользы.

В древневосточных типах цивилизаций начала представительства или непосредственной демократии не использовались при создании государственности. Например, в империи инков достаточно быстро сформировалось иерархическое объединение общин, за которыми все еще оставалась привилегия самоуправления во внутренних делах. С укреплением государства общинные должности стали частью общей десятичной административно-иерархической системы государственного управления. Большинство из них стали наследственными, а самые низшие ступени замещались общинниками[355]. В Древней Индии общинные должности постепенно превращались в государственные, замещение их уже осуществлялось не по выборам, а непосредственно путем назначения правителя.

Те же процессы происходили в Вавилоне. Из дошедших до нас текстов можно сделать вывод, что привилегия самоуправления в виде выбора «вольностей» иногда становилась здесь разменной картой в борьбе за престол. Так, в обращении от имени царя Саргона говориться следующее: «На Ассур, город, имеющий вольности, древний, священный город, прославленный Ассуром, его владыкой, в целом мире…, жители которого изначала не ведали принудительных работ и повинностей, Салмансар, не боявшийся вседержителя, поднял к беде свою руку, наложил на его граждан барщину и повинности… Я освободил их от солдатчины, от команды десятника, сделал свободными от налогов и повинностей…»[356].

В средневековой Европе оплотом самоуправления становятся города. По свидетельству Пиренна, к 1000 г. города в Европе еще не превратились в

общины, являющиеся «правовым образованием и имеющие присущие ей законы и институты»[357]. Однако уже в XI ― XII вв. города стали «первыми ассоциациями, в том смысле, что каждый из них держался на общем городском правовом сознании и на своеобразных городских правовых институтах»[358]. Обычно города возникали на основании хартии, важной частью которой были значительные права самоуправления. Этот же момент в определении средневековой коммуны как «ассоциации горожан, связанных клятвой о взаимопомощи, пользующихся некоторыми свободами, в частности правом на самоуправление и коллективную защиту своих привилегий, при условии выполнения определенных условий перед сеньором»[359]. Интересный материал о торговых и ремесленных самоуправляемых ассоциациях приводит правовед Петр Баренбойм. «Торговые ассоциации и производственные объединения широко распространились уже в конце XII века. Первой и главной задачей таких организаций, называемых гильдиями, было представительство в органах государственной власти для защиты общих интересов профессии… Политическое влияние различных гильдий было разным и борьба за влияние между ними чаще всего выливалась в борьбу за конституционные «поправки», которые связывались с осуществлением правосудия. В 1207 году гильдия кузнецов добилась, чтобы судебная власть осуществлялась только приглашенными на срок до 6 месяцев из другого города лицами, которые должны были быть по происхождению аристократами и приезжать во Флоренцию в сопровождении докторов права, которые исполняли роль мировых судей.» [360].Таким образом, институты самоуправления средневековой Европы ― типичные образцы правопривилегии, которая дается не отдельным гражданам города, а общине в целом.

В Новое время появляются попытки осмыслить принцип самоуправления и дать ему научное определение. Одновременно формируется представление о самоуправлении как принципе государственного управления, ценность которого в том, что граждане имеют возможность выступать в защиту своей свободы. Более четко формулируется представление о необходимости защиты граждан от произвола государства и его служащих. Пристли, например, считал, что «право на собственные действия, которое члены государства сохраняют за собой, …не должны нарушать уполномоченные должностные лица» [361]. Таким образом, именно Новому времени мы обязаны проявлению инструментальной ценности самоуправления в деле реализации принципа свободы [362].

Многие исследователи (постепенно, это становится традицией) соотносят степень развитости институтов общественного самоуправления с «силой» или «слабостью» государственной власти. Так, И.А. Ильин считал, что любое государство «осуществляет властное попечение и всегда имеет сферы народного самоуправления». Он полагал, что сильная власть несовместима с самоуправлением, тогда как государство, «удовлетворяющееся слабой властью, будет более похо­дить на корпорацию» [363]. Такая позиция представляется спорной, хотя в отечественной политической традиции истоки ее вполне понятны.

Заметим, что стремление государства непосредственно руководить все­ми областями общественной жизни трудно увязывается с современными представлениями о сильном, действенном государстве. Если критерием силы государственной власти все же считать поддержку со стороны общества, то окажется, что тенденция к тоталитаризму есть как раз признак слабого государства, для которого единственным способом воздействия на об­щество остается всепроникающий аппарат принуждения (подобно тому, как норовит все сделать сам плохой руководитель). В то же время, совре­менные либерально-демократические государства, вполне сильные и ав­торитетные, широко используют всевозможные проявления (виды) общественного самоуправления.

Новую окраску проблема самоуправления приобретает в Новейшее время. Лучше всего это можно наблюдать в современных развивающихся странах. В Индии и ряде других колониальных стран в период борьбы за независимость лозунг «самоуправление» был популярен в момент ее наивысшего подъема. Он имел тогда «обще­национальное звучание и касался всех уровней управления ― от цен­трального до местного». Интересно, что теперь, по мнению индийских исследователей, термин «самоуправление» утратил свое былое значение. Причина в том, что Индия «добилась самоуправления на общенацио­нальном и местном уровне и теперь оно осуществляется в основном в форме государственного управления» [364]. Из этой формулировки сле­дует, что территориальному управлению в Индии придается характер государственного, оно входит в систему органов государственной власти и управления, решая на местном уровне прежде всего общегосудар­ственные задачи. Правда, при этом, согласно «официальной программе правительства, развитие государственной организации на местах должно идти по пути усиления элементов децентрализации и выборных начал» [365]. При этом, конечно, допускаются иные формы общественного самоуправления, создаваемые для институционализации конкретных общественных интересов.

Из приведенного выше обзора следует, что в концеXX в. про­блеме самоуправления придается большое значение. Предметом особо пристального внимания по традиции остается местное самоуправление. Правда, здесь дело обстоит далеко не просто. С одной стороны, мест­ное самоуправление традиционно воспринимается как один из оплотов демократии. Нельзя не согласиться с В. Остромом, утверждавшим, что «администрировать, управлять означает воплощать на практике концеп­ции и идеи, переводить их в реальные дела. Достигнутые результаты зависят от того, как работают институты в качестве нормативно упорядо­ченных систем взаимоотношений. Один из самых важных вопросов при изучении любой системы правления ― это то, как институты воздейству­ют на структуру стимулов, побуждающих людей действовать». Для этого не нужно ограничиваться сосредоточением внимания на правительствах, но «необходимо учитывать и то, как люди думают и относятся друг к дру­гу и как именно складывается сложная система их взаимоотношений» [366]. Применительно к проблеме местного самоуправления мысль Острома важна для нас постольку, поскольку именно в таких учреждениях формируется чувство общего интереса и ответственность местных жителей, которые привыкают не только самостоятельно решать свои дела, но и контролировать деятельность избранных ими чиновников. Современная американская демократическая теория исходит из того, что «человек свободен желать и определять свою собственную публичную и частную деятель­ность,.. став членом гражданского сообщества, он становится пайщиком его власти, приобретая тем самым право и обязанность участвовать в по­литических процессах этого сообщества» [367].

Обобщая достаточно сложную эволюцию принципа самоуправления, место и роль последнего в общем процессе политико-правового развития человечества следует остановится на определении самоуправления. К сожалению современная отечественная (специальная) литература вовсе «не балует» читателей разнообразием дефиниций. Только немногие исследователи предлагают явные и ясные определения, раскрывающие существенные признаки искомого явления. Тем не менее, взгляд Н.В. Варламовой представляется достаточно удачным: «Самоуправление имеет ме­сто, когда управляющая подсистема формируется (выделяется) самой системой, а управление ― когда она «навязывается» системе извне (как правило, «сверху»), либо самовоспроизводится» [368]. Такое определение существенно дополняет традиционное представление о самоуправлении как «способе (методе) управления, основанном на самоорганизации, саморегулировании и самодеятельности» или как самоорганизации граждан, особенность правового регулирования которой состоит в со­впадении объекта и субъекта правоотношения. Собственно говоря, второе определение годится лишь только для непосредственного само­управления, присущего, как уже говорилось, ранним стадиям развития первобытного общества. С другой стороны, это определение, строго го­воря, выходит за рамки общественных наук, поскольку своими корнями уходит в общую теорию управления. Управление любой системой можно представить как самоуправление. Подобные представления, являющиеся непосредственным плодом века компьютеризации, существенно меняют прежний подход к определению понятия самоуправления.