Формы политико-территориального (государственного) устройства

Форма государственного устройства — территориальная организация государственной власти, указывающая на харак­тер взаимоотношений между государством как целым и его частями, между центральными и местными государственны­ми органами, а также их взаимоотношение между собой.

Необходимость определенным образом построить террито­риальную организацию государства вытекает из того обстоя­тельства, что любое государство расположено на ограниченной территории, там же проживают граждане (подданные) этого государства. Для выполнения своего социального назначения — организации экономической жизни, защиты граждан, созда­ния страховых запасов и т.п. — государство ведет разнообраз­ную деятельность. Например, финансовую (взимает и распре­деляет налоги, сборы, пошлины и т.п.), экономическую (регу­лирует в той или иной степени распределительные, рыночные, производственные отношения), военную (осуществляет орга­низацию военной службы) и т.д. Но вести всю эту деятель-кость из одного центра при значительной численности населе­ния и больших размерах государства становится объективно невозможным.

После определенного порога численности граждан и раз­меров территории возникает необходимость разделить терри­торию на округа, штаты, земли, области, края, кантоны, райо­ны, губернии, уезды и т.д., а также создать на этих территори­альных образованиях местные (территориальные) органы вла­сти. Возникает потребность распределить полномочия между центральными и местными органами власти и управления.

Кроме того, население того или иного государства может быть многонациональным. Каждая народность, нация может иметь свои традиции, исторический опыт государственности, культурные, языковые и иные духовные потребности. Следо­вательно, приходится учитывать при устройстве государства и этот многонациональный аспект населения.

Наконец, субъективные и даже случайные факторы — за­имствования, политико-правовые подражания, колониальное воздействие, политические интересы и многое другое — тоже влияют на территориальную организацию государства.

Как и форма правления, территориальное устройство так­же уходит своими корнями в глубокую древность. Уже древ­ние восточные деспотии — империи — делились на провинции, города, сатрапии, завоеванные территории и т.д. Имели эти территориальные образования и свои органы власти и управле­ния.

Так оно, собственно, и должно было быть при переходе человечества в IV — III тыс. до н.э. к государственной форме организации общества. Ведь именно возникновение первона­чально городов-государств, а потом их различных форм приве­ло к замене кровнородственных связей, которые были харак­терны для первобытного общества, территориальной организа­цией общества. Но эта территориальная организация объектив­но повлекла за собой членение государств на более мелкие об­разования, появление сложной структуры органов государства.

Разумеется, государство — это не сумма его территориаль­ных образований, но без этой структуры государство функцио­нировать не может.

Теория государства выделяет несколько видов территори­ального (национально-государственного и административно-территориального) устройства государства. В частности, по фор­ме государственного устройства государство может быть: а) уни­тарным, б) федеративным, в) конфедерацией, г) содружеством.

К унитарным государствам относятся те, которые представ­ляют собой единое целостное государственное образование, части которого не обладают признаками государственного су­веренитета. Унитарная форма государственного устройства имеет место во многих странах. Она характеризуется единой структурой государственного аппарата на всей территории стра­ны. Парламент, глава государства, правительство распростра­няют свою юрисдикцию на территорию всей страны. Их компе­тенция (функциональная, предметная, территориальная) ни юридически, ни фактически не ограничивается полномочиями каких-либо местных органов.

Все административно-территориальные единицы имеют одинаковый юридический статус и равное положение по отно­шению к центральным органам. Они могут иметь в своей ос­нове юридические акты, определяющие и закрепляющие их правовое положение (например, уставы). Административно-территориальные единицы не могут обладать какой-либо по­литической самостоятельностью. Однако в области хозяйствен­ной, социально-культурной их полномочия могут быть доста­точно широкими, позволяющими осуществлять управление территорией, учитывая при этом ее особенности.

Далее — единое гражданство. Население унитарного госу­дарства имеет единую государственную принадлежность. Ни­какие административно-территориальные образования собствен­ного гражданства не имеют и не могут иметь.

Для унитарного государства характерной является единая система права. Ее базу образует единая Конституция — основ­ной закон, нормы которого применяются на всей территории страны без каких-либо изъятий или ограничений. Местные орга­ны власти обязаны применять и все другие нормативные акты, принимаемые центральными органами государственной влас­ти. Их собственная нормоустанавливающая деятельность име­ет сугубо подчиненный характер, распространяется на соответ­ствующую локальную территорию

В унитарном государстве действует единая судебная систе­ма, которая осуществляет правосудие на территории всей стра­ны, руководствуясь общими для всех государственных образо­ваний нормами материального и процессуального права. Су­дебные органы, как, впрочем, и все другие правоохранительные органы, представляют собой звенья единой централизо­ванной системы.

В унитарном государстве используется одноканальная сис­тема налогов. Как правило, налоги поступают в центр, а отту­да уже распределяются в разные регионы.

Таким образом, в унитарном государстве осуществляется централизация всего государственного аппарата и вводится пря­мой либо косвенный контроль над местными органами.

Присущая всем унитарным государствам централизация может проявляться в разных формах и в разной степени. В не­которых странах вообще отсутствуют местные органы, и адми­нистративно-территориальные единицы управляются назнача­емыми представителями центральной власти. В других госу­дарствах местные органы создаются, но они поставлены под контроль (прямой или косвенный) центральной власти. В зави­симости от того, какой вид контроля осуществляет централь­ная власть над местными органами, различают централизован­ные и децентрализованные унитарные государства. В некото­рых же унитарных государствах используется предоставление более льготного правового статуса одной или нескольким ад­министративно-территориальным единицам. Такое унитарное государство характеризуется наличием административной ав­тономии для некоторых структурных территориальных подраз­делений. Указанная форма государственного устройства нахо­дит применение там, где требуется учет специфических интересов территориальных единиц (национальных, этнических, географических, исторических и др.). Права по самоуправле­нию у автономных образований несколько шире, чем у населе­ния обычных административно-территориальных единиц. Од­нако самостоятельность автономий допускается только в пре­делах, установленных центральной властью. В унитарном го­сударстве может функционировать и местное самоуправление, действовать муниципальные органы

Унитаризм по сравнению с феодальным дроблением на уделы, княжества, иной партикуляризм — явление, безуслов­но, прогрессивное, способствует становлению единого рынка, развитию буржуазных экономических отношений. Однако с развитием капитализма, научно-технического прогресса, появ­лением глобальных экологических проблем и другими факто­рами начинаются интеграционные процессы, которые приводят к созданию сложных государств и их образований: федера­ций, конфедераций, содружеств и т. д.

Федеративная форма государственного устройства являет­ся еще более многоликой, чем унитарная. Каждая федерация обладает уникальными, специфическими особенностями. И все же можно при этом выделить черты, характеризующие все федеративные государства.

Федеративное (союзное) государство состоит из несколь­ких государств или государственных образований, которые в той или иной мере обладают самостоятельностью. Эти госу­дарственные образования, составляющие единое государство, имеют свои органы власти и управления.

Так, в отличие от унитарного государства федеративное в политико-административном отношении не представляет со­бой единого целого. Оно состоит из территорий субъектов фе­дерации и является союзным государством. Государственные образования, входящие в состав федеративного государства, могут не являться государствами в собственном смысле слова, поскольку они не обладают полным суверенитетом, т. е. само­стоятельностью и независимостью по всем вопросам внутрен­ней и внешней политической жизни. Степень суверенности может быть разной. Однако выделяется круг вопросов, кото­рые не могут быть решены без участия центральной власти. Но во всяком случае субъекты федерации наряду с хозяйствен­ной и социально-культурной самостоятельностью приобрета­ют и определенную политическую самостоятельность, и это их отличает от административно-территориальных образований унитарного государства.

Одним из формальных признаков федерации является на­личие двойного гражданства. Каждый гражданин считается гражданином федерации и гражданином соответствующего го­сударственного образования. И это закрепляется конституция­ми государств. Это означает, что объем прав и свобод у каждо­го гражданина, независимо от того, на территории какого субъекта федерации он проживает, один и тот же.

В федеративном государстве функционирует правовая сис­тема, построенная на принципе централизации, единства. Но субъекты федерации могут создавать и свою правовую систе­му. Чаще всего, хотя и не всегда, им предоставляется право принятия собственной Конституции.

Исторические достижения мировой практики федеративно­го строительства позволяют выделить следующие особенности федерализма:

Во-первых, федерализм является естественным средством обеспечения политической конкуренции, которая, как и в эко­номике, выступает важнейшим условием саморазвития обще­ства. Многочисленные политические группы и организации в условиях реальной федерации получают возможность для вы­ражения своих интересов и приложения их на разных этажах регионального уровня политики. Именно развитый федерализм позволяет отвести деструктивную политическую энергию в «мирное русло» на благо всего общества.

Во-вторых, для разрешения конфликтов, возникающих в отдельных регионах, подлинный федерализм предлагает на­много более широкую палитру инструментов. В условиях жест­кой централизации и унитаризма все конфликты неизбежно требуют разрешения «сверху» со всеми вытекающими отсюда издержками. Федерация же позволяет включить целую серию компенсаторных механизмов, чтобы регион, самостоятельно и ответственно разрешая свои проблемы, мог подтвердить права на свою самостоятельность и избежать федерального вмеша­тельства. Одним из важнейших механизмов согласования ин­тересов в регионе является развитое местное самоуправление. В-третьих, только настоящая федерация способна обеспе­чить систему сдержек и противовесов, а равно оптимальное разделение властей не только по горизонтали, но и по вертика­ли. Это является дополнительной и очень важной гарантией от угрозы узурпации власти и диктатуры.

Конфедерация — союз государств с некоторыми общими органами, образуемыми для достижения определенных общих целей (оборона, решение сложных технических задач и т.д.). Конфедерация представляет непрочное государственное обра­зование, и при достижении поставленной цели она распадает­ся. Следует особо обратить внимание на следующие характер­ные черты конфедеративной формы государственного устрой­ства. Это, в частности, обусловлено необходимостью поиска новых форм содружества республик, входивших в состав быв­шего Союза ССР.

Можно назвать следующие особенности конфедерации:

1. Договорная форма образования конфедераций. Большая часть конфедераций была образована на основе соответствую­щих договоров.

2. Свобода выхода из конфедерации (сецессии). В отличие от федераций, где попытка выхода рассматривается как мятеж, выход из состава конфедерации означает расторжение договорной связи с союзом.

3. Конфедерация не обладает суверенитетом, суверенитет принадлежит государствам, входящим в нее. Проявляется это, в частности, в том, что никакие решения союзной власти не имеют силы на территории государств, входящих в состав кон­федерации, без их согласия. Не предусмотрены и какие-либо механизмы принуждения к исполнению решений союзной вла­сти.

4. Предметы ведения конфедерации ограничены перечнем небольшого и в целом незначительного круга вопросов. Это — вопросы войны и мира, внешней политики, формирования еди­ной армии, общей системы коммуникаций, разрешения споров между субъектами конфедерации. Расширение их возможно, как правило, только с согласия всех государств, составляющих конфедерацию.

5. В конфедерациях образуются не все государственные органы, а только те, которые необходимы для осуществления задач, особо выделенных по договорным актам. В частности, не образуются судебные органы, ограничен круг органов ис­полнительной власти.

6. В представительных органах конфедераций делегаты представляют не территориальные части или население одного государства, а суверенные государства. Избирают их парламен­ты субъектов конфедераций, обязывая следовать соответству­ющим инструкциям и указаниям.

7. Постоянно действующие государственные органы кон­федераций не обладают властными полномочиями. Как прави­ло, акты конфедеративной власти не содержат норм прямого действия. По сути они адресованы не к гражданам, а к органам власти субъектов конфедерации.

8. Субъектам конфедераций принадлежит право нуллификации, т. е. отказа в признании либо отказе от применения актов союзной власти.

9. Бюджет конфедерации формируется за счет доброволь­ных взносов субъектов конфедерации. Правом непосредствен­ного налогообложения, как и возможностью принудительного взыскания взносов, конфедерация не обладает.

10. Субъекты конфедерации имеют право устанавливать таможенные и иные ограничения, препятствующие передви­жению лиц, товаров, услуг и капиталов.

Конфедерации, как формы союза государств, сохраняющих суверенитет практически в полном объеме, в настоящее время не существует нигде.

На разных этапах истории образовывались конфедерации, но после непродолжительного существования они распадались, либо приобретали федеративную форму государственного уст­ройства.

Конфедерации были в Австро-Венгрии до 1918 г., Швеции и Норвегии до 1905 г., Соединенных Штатах Америки с 1776 по 1789 г.

Синегамбия, объединявшая Синегал и Гамбию, образова­на в 1982 г. и спустя несколько лет распалась.

Быстро к конфедеративной форме устройства идет Запад­ная Европа, но уже сейчас она рассматривается как переходная форма к федерализму.

Опыт истории конфедераций свидетельствует о том, что эта форма является переходной либо к полному распаду союза, либо к федеративной форме устройства.

По сути, совмещая в себе черты как международно-право­вой, так и государственной организации, она под воздействием тех или иных причин теряет равновесие, необходимое для ее сохранения. Решающее значение имеют этнические и эконо­мические факторы.

Субъекты конфедерации являются полностью самостоятель­ными государствами. Ограничение их суверенитета касается только тех сторон деятельности, которые стали предметом их добровольного объединения. Только интересующие всех субъек­тов конфедерации вопросы могут также стать предметом нормоустановительной деятельности конфедеративных органов.

Содружество — это весьма редкое, еще более аморфное, чем конфедерация, но тем не менее организационное объединение государств, характеризуемых наличием общих призна­ков, определенной степенью однородности. Объединяющие их признаки могут касаться, во-первых, экономики (одинаковая форма собственности, интеграции хозяйственных связей, еди­ная денежная единица и др.), во-вторых, права (уголовного, гражданского, процессуальных норм, сходство имеет и право­вой статус гражданина), в-третьих, языка (иногда языковое единство имеет лингвистический характер, например, у сла­вянских стран СНГ, иногда же единство обусловливается его привнесением в результате колониального господства, как, например, у стран Британского содружества наций), в-четвер­тых, культуры (иногда культурная общность имеет единое про­исхождение, иногда достигается путем взаимообогащения или даже привнесения и ассимиляции иных, чужеродных элемен­тов), в-пятых, религии (но не всегда). Однако содружество — это не государство, а своеобразное объединение независимых государств. В основе содружества, как и при конфедерации, могут лежать межгосударственный договор, устав, декларация, иные юридические акты.

Цели, выдвигаемые при создании содружества, могут быть самыми различными. Они затрагивают важные интересы го­сударств, что не позволяет их отнести к разряду второстепен­ных. Для достижения этих целей объединенным государствам приходится иногда ограничивать и свой суверенитет. Как пра­вило, члены содружества — это полностью независимые, су­веренные государства, субъекты международных отношений.

В содружестве могут создаваться и надгосударственные органы, но скорее всего не для управления, а для координации действий государств. Денежные средства, если это необходи­мо для целей содружества, объединяются добровольно и в тех размерах, которые субъекты содружества сочтут необходимы­ми и достаточными.

Правотворческая деятельность содружества осуществляет­ся в форме нормативных актов, которые могут принимать гла­вы государств (устав содружества, акты об общих вооружен­ных силах и т.п.).