Переход к открытому доступу в Великобритании
Накануне Американской революции Великобритания обладала несколькими особыми институциональными преимуществами. У нее был большой опыт репрезентативных законодательных институтов, формирующихся на основе парламента, и выборов, хотя и без всеобщего избирательно права. Парламент привел к развитию парламентских партий, а идея легитимной оппозиционной партии стала пользоваться доверием уже в xviiiв. (Foord, 1964). Великобритания также имела большой опыт в организации корпораций, и у нее было общее право и право справедливости, регулировавшее вопросы работы партнерств, корпораций и трастов. Однако в Великобритании не было ни конкурирующих электоральных партий, ни открытого доступа к корпоративной форме.
Работа Нэмира «Структура политики во время восшествия Георга ш» предлагает нам прекрасную цитату, с которой можно начать наше рассмотрение: «В 1760 г. еще не было никаких настоящих партийных организаций, хотя партийные названия и жаргон были в ходу; названия и жаргон той поры дали массу материалов для воображаемой надстройки» (Namier, 1957, р. х). Несмотря на постоянное использование партийных ярлыков, парламент в xviiiв. не был организован политическими партиями на сегодняшний манер. Избрание в парламент не было результатом конкурентного политического процесса, оно
было следствием решения знатных членов локального сообщества.
Чтобы иметь право голоса в английском графстве, необходимо было иметь сорокашиллинговый фригольд. Каждое графство посылало двух представителей. Примерное количество избирателей в Англии составляло 160 тысяч, в среднем по 4 тысячи избирателя на каждое из сорока графств. «Может показаться, что это достаточное число. Однако в силу того, что голосование было открытым и заносилось в специальные книги, люди на зависимых должностях едва ли могли делать свободный выбор» (Namier, 1957, р. 65). «Избиратели в графствах составляли независимый и относительно крупный класс, но было бы нелепо говорить о некоей „демократии” в 39 из 40 графств» (Namier, 1957, р. 73).
Из 203 небольших городов с самоуправлением лишь 11 из тех, что посылали своих представителей в палату общин, предоставляли право голоса всем живущим там домовладельцам, не просящим милостыню и не получающим пособие. В 92 городах право голоса было предоставлено всем свободным людям. Эти города различались по своему размеру.
В 1761 г. из 44 городов, электорат которых превышал 500 человек, лишь в 23 городах проходили выборы. В «оставшемся 201 английском округе лишь в 18 [проходили выборы]; то есть конкуренция была в более чем половине крупных городов и в одном из десяти из оставшихся округов». В округах, в которых не было никакой конкуренции, анонсировались лишь два кандидата, при этом никаких выборов не было [204]. В оставшихся 148 городах электорат был очень немногочисленен, в них «идеи того времени тесно увязывали право голоса и право быть избранным с собственностью, постепенно право голоса и место сами становились собственностью, напоминавшей патронат, причем крайне значимой, способной принести заметный доход своему владельцу» [205]. Еще в 1830 г. ни политические партии, ни электоральная конкуренция не были постоянной чертой политики Великобритании. Там было лишь несколько выборов на альтернативной основе; большинство членов парламента избирались в силу их социального статуса и связей [206].
Первая реформа избирательной системы в 1832 г. значительно изменила структуру политики и политических партий в Великобритании. Акт подразумевал три изменения. Первые два были направлены на перераспределение политического представительства внутри элиты. Первое изменение целиком или частично лишило избирательных прав 83 самых маленьких «гнилых местечка». Освободившиеся места были перераспределены между городскими и промышленными округами (включая Бирмингем, Манчестер и Лидс, которые не имели никакого представительства вплоть до 1832 г.), а также между самыми разными графствами. Второе изменение наделило избирательными правами пожизненных арендаторов помещичьей земли, имущество которых оценивалось в десять фунтов или больше. Данное изменение привело к небольшому расширению избирательных прав, но это не означало снижения имущественного ценза. Арендаторы до этого были лишены прав именно из-за их статуса, а не потому, что они контролировали землю и собственность, меньшую по своей стоимости, чем фригольдеры. Третье институциональное изменение, подразумеваемое реформой, требовало регистрации электората. В силу изменения требований к праву собственности все избиратели должны были получить регистрацию.
Билль о реформе знаменовал собой новый виток внут- риэлитного противостояния, который привел к перераспределению прав и привилегий, так же как это всегда происходило в естественном государстве (это мы видели в предыдущих главах). Основная задумка этой реформы заключалась в том, чтобы реструктурировать политическое представительство внутри элиты, приблизиться к ситуации, при которой все члены элиты могли бы пользоваться равными политическими правами. Данный билль не был результатом компромисса между элитами и неэлитами в британском обществе. Не был он задуман и как средство выстраивания режима политики открытого доступа со всеобщим избирательным правом. Несмотря на значительность реформы, многие важные элементы прежних привилегий оказались сохранены. Промышленные города севера, а также Лондон так и остались без достаточного числа представителей [207].
Однако принятие этого закона имело в том числе и непредвиденные последствия", становление постоянных электоральных политических партий (Bulmer-Thomas, 1965, р. 66). Регистрация создала мощные стимулы на местном уровне для политической организации: были предприняты действия по регистрации списков и побуждению соотечественников зарегистрироваться. Сэр Роберт Пиль, лидер консервативной партии, увидел эту возможность и начал организовывать местные регистрационные общества. В письме своему другу от 8 ноября 1838 г. он написал:
Билль о реформе изменил положение партий, а также саму практику рассмотрения вопросов общественной важности. Ничего из этого авторы реформы не предвидели.
Возникает абсолютно новый элемент политической власти — регистрация избирателей, это более важный элемент, чем монархия или палата общин.
Партия — это мощнейший инструмент, существующая регистрация идет ему на благо. Пока это дремлющий инструмент, но он очень мощен в своей тихой предварительной работе.
Регистрация будет определять распределение должностей, она будет определять политику партийных атак; власть этого нового элемента будет лишь увеличиваться, по мере того как его секретная сила будет все более выявляться и развиваться. У меня нет никаких сомнений в том, что вскоре мы увидим его регулярную систематическую организацию. Чем все это закончится, я не знаю, однако регистрирующие суды неминуемо будут обладать значительными полномочиями, именно там будет предопределяться исход противостояния [208].
В силу тех преимуществ, которые предоставляла электоральная организация, либералы-виги были вынуждены имитировать те организационные мероприятия, которые инициировали Пиль и консерваторы. Современные конкурентные политические партии — безличные, массовые организации — впервые возникли в конце 1830-х гг. Это изменение стало прямым следствием попыток создания более равного представительства членов элит путем трансформирования прежних личных идиосинкразических элитных привилегий в права, а затем и в полноценные институты элитных прав.
В 1830-х и 1840-х гг. партийная дисциплина в парламенте и среди электората начала проявляться со все большей очевидностью. Кокс (Сох, 1987) документально прослеживает, как партии одновременно возникли и в законодательных органах, и в среде электората. Возникновение современных партий он связывает с Актом о реформе 1832 года. Возникли новые конкурентные политические организации, которые трансформировали политический ландшафт Великобритании. Целая серия реформ, которая последовала в 1867, 1883 и 1885 гг., существенно расширила избирательное право: право голоса предоставлялось все большему числу людей — на более низких ступенях экономической и социальной лестницы, чего не было в реформе 1832 г. Тем самым Великобритания уверенно двигалась к построению системы стабильной политической конкуренции, осуществляемой через массовые политические партии.
Что касается экономических организаций, то они пережили фундаментальные трансформации в 1844 г. Сдержки, заложенные в Акте о мыльных пузырях 1720 года, затруднили процесс образования корпораций. Данный акт создавал для фирм, действующих как корпорации, то есть как неинкорпорированные акционерные компании, значительные риски [209]. Неинкорпорированные компании, использующие различные формы партнерств и трастов, в XVIII в. были вполне развитыми, однако мы не будем рассматривать их подробно.
Однако и до, и после Акта о мыльных пузырях корпоративная форма была доступна для всякого, кто мог заручиться парламентской поддержкой. Но эту поддержку было достаточно трудно получить ввиду противодействия со стороны существующих групп интересов. В парламенте существовала хорошо проработанная процедура выдачи лицензий, но именно в силу противодействия разных групп интересов за все время было выдано лишь несколько подобныхлицензий [210]. Претендентами на новые лицензии обычно были богатые и влиятельные группы интересов, которые пытались получить монополию или ограничить конкурентов в банковском деле, страховании или транспорте. Харрис пишет: «Если бы не было правовых положений, требующих от каждой корпорации получения отдельной специальной лицензии, то тогда группы интереса не имели бы никакой возможности контролировать вход на рынок» (Harris, 2000, р. 135). Переговоры относительно предоставления новых лицензий подразумевали всесторонние переговоры внутри элит относительно распределения ренты. Лицензии создавали новые возможности для ренты даже тогда, когда они не давали монопольных прав, — сама корпоративная форма была существенным преимуществом для всякой экономической организации.
На протяжении XVIII в. экономика росла и начинала индустриализироваться, формировались многие новые экономические и политические группы интересов, а по мере того, как интересы менялись, естественные государства проводили перераспределение элитных привилегий и ренты. То же самое происходило и в Великобритании XIX в., но на этот раз с некоторыми трудностями. В первой трети XIX в. новые группы интересов бросили успешный вызов тем привилегиям, которыми пользовались Банк Англии, Ост-Индская компания и две конкурирующие монополи в морском страховании, все эти привилегии были созданы Актом о мыльных пузырях. В1824 г. Союзная страховая компания, созданная для страхования жизни и пожаров, среди сторонников которой были Натан Ротшильд и Александр Баринг, вынудила парламент предоставить ей лицензию. Им удалось преодолеть монополию на морское страхование, которая была создана Актом сто лет назад. Группа «местных банкиров, несколько частных банкиров из Лондона, а также предприниматели, которые стремились создать новые акционерные банки в провинциях, а также в Лондоне», смогли убедить парламент ослабить ограничения на акционерные банки, которые шли на пользу Банку Англии [211]. В соответствии с изначальными привилегиями, данными Банку Англии, банки Англии не могли иметь больше семи партнеров, более того, не разрешалось создавать никаких корпоративных банков. В 1826 г. был принят билль, который разрешал формирование корпораций и партнерств с любым количеством акционеров и партнеров, которым разрешалось вести банковский бизнес по всей Англии. Ост-Индская компания утратила свою монополию на торговлю с Индией в 1813 г., а с Китаем-в 1833 г. (Harris, 2000, р. 207–215).
Однако эти реформы едва ли открыли шлюзы для формирования корпораций. Экономический бум 1820-хгг. привел к пику 1825 г. В этот год 624 новые компании обратились в парламент за получением лицензий, однако были удовлетворены лишь несколько обращений. Вал обращений был спровоцирован как экономическим бумом, так и серией юридических решений, которые способствовали оживлению норм Акта о мыльных пузырях. Эти нормы стали все чаще применяться против неинкорпорированных акционерных компаний, что сделало их правовой статус достаточно шатким (Harris, 2000, р. 230–249). Между 1826 и 1844 гг. был санкционирован 151 новый акционерный банк, а также 216 железных дорог. Многие из этих проектов потерпели крах. Спэкмаи приводит данные лишь о 720 компаниях, акции которых были выставлены в Лондоне к 1843 г.
Агитация в пользу новых корпораций усилилась в 1820-х и 1830-х гг., она была инициирована богатыми гражданами, которые уже вели бизнес, но желали расширить свое дело до масштабов корпорации. В 1844 г. парламент принял новое законодательство — Акт о регистрации, инкорпорации и регулировании акционерных компаний, а также сопутствующий акт, призванный облегчить выведение сальдо акционерных компаний. Данные законы были разработаны в рамках комитета, возглавляемого молодым Уильямом Глэдстоуном [212]. Акт о регистрации установил процедуру, посредством которой можно было создать акционерную компанию, минуя всякое согласие государства [213]. Акт подразумевал не только ведение учета корпораций. Акт регистрации корпораций, посредством которого осуществлялось их инкорпорирование,
…должен был включать в себя цель компании, структуру ее акционерного капитала, имена подписчиков и количество их акций, имена директоров и аудиторов компании. После полной регистрации компания могла, помимо всего прочего, использовать зарегистрированное название, судиться или быть судимой по этому названию, вступать в контрактные отношения, покупать землю, выпускать акции, занимать деньги, проводить собрания* устанавливать внутренние правила. По сути, компания, зареги-.. стрированная в соответствии с актом, имела все черты корпорации (отдельную правосубъектность, свободную передачу долей, иерархическую структуру управления), но с одним исключением — отсутствием ограниченной ответственности (Harris, 2000, р. 283).
Акт не предоставлял акционерным корпорациям ограниченную ответственность, это право было предоставлено лишь в 1856 г.
Хотя историческая литература и не уделяла Биллю 1844 года должного внимания, концентрируясь на спорах вокруг принятия ограниченной ответственности в 1856 г., две вещи, касающиеся этого билля, все же заслуживают внимания. Первое: Билль 1844 года открыл шлюзы для создания корпораций. За 14 месяцев после принятия билля было предварительно зарегистрировано 1639 компаний, учитывая, что до этого их существовало почти вдвое меньше—700 [214]. К 1856 г. 3942 компании получили предварительную регистрацию, еще 135 компаний были инкорпорированы, став компаниями с ограниченной ответственностью. За девять лет, последовавших после принятия общей ограниченной ответственности в 1855–1856 гг., были санкционированы еще 4859 компаний (Harris, 2000, р. 288). Количество корпораций в Великобритании увеличилось с 700 до 10 тысяч, это уже был полноценный открытый доступ.
В результате примечательного исторического совпадения Великобритания в середине XIX в. использовала то же самое слово регистрация л ля описания институтов, которые обеспечивали открытый доступ как в политических, так и в экономических организациях. Как регистрация на выборах, так и регистрация компаний позволили запустить безличный административный процесс, посредством которого индивиды получили право на поддержку и услуги со стороны государства в силу самого факта своего гражданства. Политическое гражданство все еще определялось в экономических понятиях (сорокашиллинговый фригольд и десятифунтовый копигольд), а вход на экономический рынок по-прежнему был доступен лишь тем, кто обладал ресурсами и способностями организовать бизнес-предприятие. Ни в коем случае нельзя утверждать, что в Великобритании того времени был создан полноценный режим открытого доступа. С помощью Билля о реформе 1832 года и Акта о регистрации 1844 года британские элиты создали равные права для самих себя. И все же данные шаги в сторону принципа верховенства права, который пока распространялся только на элиту, а также в сторону безличности сделали процесс дальнейшего расширения гражданства в пользу более широких групп населения более легким.