Командувач військового формування
Висновок про те, що Голова Служби безпеки України є командувачем військового формування, випливає з пункту 22 частини першої статті 85 Конституції України. Його положеннями встановлено, що до повноважень Верховної Ради України, зокрема, належить затвердження загальної структури, чисельності, визначення функцій Збройних Сил України, Служби безпеки України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань, а також Міністерства внутрішніх справ України. Оскільки в названих положеннях йдеться про військові формування, інші ніж Збройні Сили України та Служба безпеки України, слід вважати, що сама Служба безпеки України є військовим формуванням. Виходячи зі змісту цього ж конституційного положення можна дійти висновку, що Міністерство внутрішніх справ України військовим формуванням не є.
Наведене вище підтверджується також положеннями (а) частини першої статті 9 Закону України «Про Службу безпеки України» (Закон № 2229-XII від 25 березня 1992 року), згідно з якими систему Служби безпеки України складають Центральне управління Служби безпеки України, підпорядковані йому регіональні органи, Служба безпеки Республіки Крим, органи військової контррозвідки, військові формування, а також навчальні, науково-дослідні та інші заклади Служби безпеки України, (б) частини першої статті 19 Закону, згідно з якими кадри Служби безпеки України складають співробітники-військовослужбовці, працівники, які уклали трудовий договір із Службою безпеки України, а також військовослужбовці строкової служби, (в) частин першої-другої статті 20 Закону, згідно з якими умови і порядок виконання своїх обов'язків співробітниками-військовослужбовцями Служби безпеки України визначаються укладеним договором (контрактом), при цьому на них, а також на військовослужбовців строкової служби поширюється порядок проходження військової служби у Збройних Силах України, визначений законодавством, вони приймають Військову присягу на вірність народу України, ним видається службове посвідчення, вони мають єдину форму одягу, зразки якого затверджуються Президентом України, та (г) статті 23 Закону, згідно з якою запас Служби безпеки України складають військовослужбовці, що вислужили установлені строки в Службі безпеки України, а також інші військовозобов'язані громадяни, зараховані за їх згодою в запас Служби безпеки України; зазначені особи перебувають на військовому обліку у регіональних органах Служби безпеки України і проходять учбові збори у визначеному законодавством порядку.
Частина третя статті 17 Конституції України визначає, що забезпечення державної безпеки України і захист державного кордону України покладаються на відповідні військові формування та правоохоронні органи держави, організація і порядок діяльності яких визначаються законом.
Таким чином, на підставі наведених вище положень Конституції України та частини першої статті 1 Закону України «Про Службу безпеки України» слід вважати, що Служба безпеки України є військовим формуванням - державним правоохоронним органом спеціального призначення, який забезпечує державну безпеку України.
Згідно з частиною першою статті 13 Закону керівництво всією діяльністю Служби безпеки України, її Центральним управлінням здійснює Голова Служби безпеки України, який несе персональну відповідальність за виконання завдань, покладених на Службу безпеки України. Отже, Голова Служби безпеки є командувачем відповідного військового формування.
III. Процедура (спосіб) звільнення з посад
Імперативним приписом частини другої статті 6 Конституції України, норми якої є, в силу положень частини третьої її статті 8, є нормами прямої дії, тобто підлягають безпосередньому застосуванню, встановлено, що органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України. Під наведеним вище терміном «встановлені Конституцією межі» слід розуміти як вичерпний перелік повноважень певного органу, що збігається із встановленим частиною першої статті 6 Конституції України принципом поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову, так і процедуру здійснення таких повноважень, що також встановлюється Конституцією. Ця теза підкріплюється положенням частини другої статті 19 Конституції України, згідно з якою органи державної влади та органи місцевого самоврядування зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України. Використаний законодавцем термін «спосіб» і визначає встановлену Конституцією і законами України процедуру здійснення названими органами своїх повноважень.
При цьому, згідно з частиною другою статті 8 Конституції України, остання має найвищу юридичну силу, а закони та інші нормативно-правові акти приймаються на її основі і повинні відповідати їй.
Відповідно до частини третьої статті 106 Конституції України, Президент України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України, на основі та на виконання Конституції України.
Порядок (спосіб) призначення на посаду та припинення повноважень на посадах (звільнення з посади), встановлений Конституцією України, різниться залежно від встановлених вище категорій посад. В той час, як він збігається стосовно членів Кабінету Міністрів України та керівників центральних органів виконавчої влади, призначення на посади та звільнення з посад вищого командування військових формувань має певні відмінності. Відповідні відмінності спостерігаються і в повноваженнях Президента України та Прем'єр-міністра України щодо вирішення таких питань, про що йтиметься нижче.
1. Припинення повноважень членів Кабінету Міністрів України та керівників центральних органів виконавчої влад на посадах.
Зазначений порядок (спосіб) встановлено пунктом 10 частини першої статті 106 Конституції України, згідно з яким Президент України призначає за поданням Прем'єр-міністра України членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та припиняє їхні повноваження на цих посадах.
Граматичне тлумачення даного положення за його синтаксичними ознаками вказує на те, що призначення членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій здійснюється Президентом України за поданням Прем'єр-міністра України, припинення ж їхніх повноважень на цих посадах – Президентом України за власним розсудом, тобто без направлення Прем'єр-міністром України відповідного подання.
За своєю правовою природою подання Прем'єр-міністра України є передбаченим Конституцією України індивідуальним актом, в якому Президентові України пропонується вжити певних дій відповідно до встановленого обсягу повноважень. Таким чином, у випадках, коли йдеться про подання Прем'єр-міністра України, слід вважати, що саме останній ініціює вирішення Президентом України певного питання, Президент же України не вправі вирішити таке питання із власної ініціативи, тобто за власним розсудом.
Від подання Прем'єр-міністра слід відрізняти скріплення ним своїм підписом актів Президента України, виданих в межах повноважень, передбачених, зокрема, і пунктом 10 частини першої статті 106 Конституції України. Відповідну вимогу встановлено частиною четвертою статті 106 Конституції України, згідно з якою акти Президента України, видані в межах повноважень, передбачених пунктами 3, 4, 5, 8, 10, 14, 15, 17, 18, 21, 22, 23, 24 цієї статті, скріплюються підписами Прем'єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання. Таке скріплення також складає собою невід'ємну частину конституційної процедури (способу) припинення припиняє їхні повноваження на посадах членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій.
Здавалося б, питання щодо повноважень Президента України в даному аспекті вирішено Конституцією України однозначно. Однак, це, на превеликий жаль, не відповідає дійсності. Як можна бачити з наведеного нижче пунктом 10 статті 106 встановлений єдиний порядок призначення Президентом України за поданням Прем'єр-міністра України членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та припинення їхніх повноважень на цих посадах.
В розділі VI Конституції України «Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади» не міститься прямо кореспондуючих вищенаведеному положень стосовно порядку припинення повноважень окремих членів Кабінету Міністрів України на цих посадах – частиною третьою статті 114 встановлено лише, що персональний склад Кабінету Міністрів України призначається Президентом України за поданням Прем'єр-міністра України. Стосовно ж керівників інших центральних органів виконавчої влади не встановлено і кореспондуючих положень щодо призначення їх на посади, при чому в обох випадках таке становище є швидше винятком з принципів структурної побудови чинної Конституції України.
У той самий час частиною четвертою статті 118 встановлено кореспондуюче положення стосовно призначення на посади та звільнення з посад голів місцевих державних адміністрацій. Здавалося б, кореспондуюче положення мало б відповідати змістові пункту 10 частини першої статті 106 Конституції України. Проте ним встановлено наступне: «Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України». Звідси ми можемо бачити, що, по-перше, Президент України не вправі ініціювати ані призначення на посаду, ані звільнення з неї; останнє вступає у пряме протиріччя з положенням пункту 10 частини першої статті 106 Конституції України. По-друге, суб'єктом подання визначено Кабінет Міністрів України, а не Прем'єр-міністра України, тобто рішення про направлення Президентові України подання підлягає вже не індивідуальному, а колегіальному вирішенню.
Наведене вище складає собою досить серйозну правову проблему, у зв'язку з якою положення пункту 10 частини першої статті 106 Конституції України набуває неоднозначності. Ставлячи загалом під сумнів можливість існування загальних та спеціальних норм, пріоритету останніх перед першими у Конституції України, всі норми якої, згідно з частиною другої її статті 8 мають найвищу юридичну силу, автор вважає, що норма частини четвертої статті 118 за будь-яких обставин не могла б бути визнаною спеціальною щодо пункту 10 частини першої статті 106 Конституції України та підлягати переважному застосуванню. Приписи обох норм стосовно голів місцевих державних адміністрації співпадають за колом суб'єктів та об'єктом правового регулювання.
Протиріччя між наведеними конституційними положеннями викликає двозначність у визначенні справжньої волі законодавця, який, передбачивши необхідність подання Кабінету Міністрів України для звільнення з посади голів місцевих державних адміністрацій, не визначив цього окремо щодо членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади.
Якщо вважати, що положення частини четвертої статті 118 конкретизує та пояснює положення пункту 10 частини першої статті 106 Конституції України стосовно порядку припинення повноважень на посадах, що його було введене на розвиток останнього, то виникають підстави дотримуватися порядку, визначеного у статті 118 стосовно голів місцевих державних адміністрацій, і щодо членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади. При цьому помилковим слід було б вважати застосування виключно граматичного тлумачення пункту 10 частини першої статті 106 Конституції України, коли до уваги брався б лише його безпосередній зміст. Виходячи з системності та взаємопов'язаності норм Конституції України, про які неодноразово зазначалося у рішеннях Конституційного Суду України, єдності виконавчої влади та необхідності одноманітності її організації, наведена вище позиція заслуговує на найпильнішу увагу і, за певних обставин, має право на існування. Врешті, завдяки такому підходові усувається і внутрішнє протиріччя, закладене між різними нормами Конституції України, якими врегульовано те саме питання, що таке протиріччя є, у принципі, абсолютно неприпустимим.
За будь-яких обставин, суб'єкти відповідних правовідносин – Президент України та Прем'єр-міністр України мають дотримуватися одноманітності в застосуванні положень Конституції України, що ними такі правовідносини врегульовано. Не можна вважати такою, що відповідає змістові Конституції, ситуацію, за якої в одному разі Президент України здійснює припинення повноважень членів Кабінету Міністрів України та керівників інших центральних органів виконавчої влади за власною ініціативою, в іншому ж – для цього вимагається ініціатива Прем'єр-міністра України у вигляді внесення відповідного подання, особливо з огляду на припис частини другої статті 106 Конституції України, згідно з яким Президент України не може передавати свої повноваження іншим особам або органам.
Виходячи з презумпції конституційності (відповідності Конституції України) актів Президента України, поки іншого не буде встановлено Конституційним Судом України – єдиним органом конституційної юрисдикції, а також відповідної практики видання Президентом України актів про припинення повноважень членів Кабінету Міністрів України та керівників інших центральних органів виконавчої влади на даний момент слід вважати належною процедуру (спосіб), встановлену пунктом 10 частини першої статті 106 Конституції України, коли для припинення повноважень названих вище осіб подання Прем'єр-міністра України не вноситься, а саме питання вирішується Президентом України на власний розсуд.
Заслуговує на окрему увагу з огляду на положення чинного законодавства формулювання Указу Президента України № 27/2001 «Про звільнення Ю. Тимошенко з посади Віце-прем'єр-міністра України». Президент України постановив звільнити Тимошенко Юлію Володимирівну з посади Віце-прем'єр-міністра України «у зв'язку з притягненням <...> до кримінальної відповідальності та постановою Генерального прокурора України від 15 січня 2001 року, згідно з якою вона відсторонюється від посади».
Слід відзначити, що названу постанову Генерального прокурора України було видано на підставі статті 147 Кримінально-процесуального кодексу України, затвердженого Законом Української РСР від 28 грудня 1960 року «Про затвердження Кримінально-процесуального кодексу Української РСР». Частиною першою названої статті визначається, що в разі притягнення посадової особи до кримінальної відповідальності за посадовий злочин, а так само, якщо ця особа притягається до відповідальності за інший злочин і може негативно впливати на хід попереднього чи судового слідства, слідчий зобов'язаний відсторонити її від посади, про що виносить мотивовану постанову. Отже, вказаним положенням встановлено підстави відсторонення обвинуваченого від посади. При цьому, відповідно до частини третьої статті 147 КПК України, питання про відсторонення від посади осіб, що призначаються Президентом України, вирішується Президентом України на підставі мотивованої постанови Генерального прокурора України.
Не маючи у своєму розпорядженні відповідної постанови Генерального прокурора України, а отже й можливості оцінити її вмотивованість, що, до речі, і не становить предмет даного дослідження, втім необхідно звернути увагу на таке.
Виходячи зі змісту наведених вище положень статті 147 КПК України, можна зауважити, що не є вповні коректною вказівка в Указі Президента України № 27/2001 на те, що Тимошенко Ю.В. відсторонюється від посади безпосередньо згідно з постановою Генерального прокурора України. Як можна бачити з викладеного вище, питання про відсторонення вирішується Президентом України, постанова ж Генерального прокурора України є лише підставою для вирішення цього питання.
Поза тим, постанова Генерального прокурора України про відсторонення від посади не є підставою для звільнення з відповідної посади. Відсторонення від посади за своєю суттю є тимчасовим заходом і означає усунення певної особи від здійснення наданих повноважень або виконання посадових обов'язків, а отже їх зупинення на певний строк, який уривається у зв'язку з певним юридичним фактом – дією або подією. В контексті кримінального процесу, як передбачено частиною четвертою статті 147, таким юридичним фактом є постанова слідчого (прокурора), якою відсторонення від посади скасовується, коли в подальшому застосуванні цього заходу відпадає потреба. Звільнення ж з посади, на відміну від усунення від неї, є остаточним припинення повноважень певної особи (звільненням від посадових обов'язків).
Тим не менш, названі невідповідності чинному законодавству підстав звільнення Ю. Тимошенко з посади Віце-прем'єр-міністра України, жодним чином не позбавляють Президента України права припинити повноваження члена Кабінету Міністрів України в порядку, передбаченому пунктом 10 статті 106 Конституції України, на яке в Указі Президента України № 27/2001 міститься пряме посилання. Це пов'язане із тим, що назване конституційне положення взагалі не висуває вимоги обґрунтування припинення повноважень на посаді і, маючи пряму дію та найвищу юридичну силу, підлягає переважному застосуванню. Підбиваючи підсумки, можна зазначити, що в даному випадку йдеться про політичну відповідальність членів Кабінету Міністрів України перед Президентом України, що підтверджується положеннями частини другої статті 113 Конституції України, згідно з якими Кабінет Міністрів, зокрема, є відповідальним перед Президентом України.
2. Звільнення з посад вищого командування військових формувань
Відповідний порядок (спосіб) встановлено пунктом 17 частини першої статті 106 Конституції України, згідно з яким Президент України, зокрема, призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань.
Таким чином, Президент України наділений повноваженнями призначити на посаду та звільнити Голову Служби безпеки України за власним розсудом. При цьому слід зазначити, що до відповідних правовідносин не може бути застосовано положення частини другої статті 13 Закону України «Про службу безпеки України», згідно з якими Голова Служби безпеки України призначається Верховною Радою України за поданням Президента України, оскільки воно суперечить наведеному вище положенню Конституції України, що зумовлює нечинність Закону у названій частині на підставі пункту 1 Перехідних положень Конституції України.
Як і у випадку щодо припинення повноважень членів Кабінету Міністрів України та керівників інших центральних органів виконавчої влади, відповідні акти Президента України, в силу положень частини четвертої статті 106 Конституції України, скріплюються підписами Прем'єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання.
3. Набрання чинності відповідними актами Президента України
Щодо ж набрання чинності відповідними актами Президента України щодо припинення повноважень членів Кабінету Міністрів України та керівників інших центральних органів виконавчої влади на посадах, звільнення з посад вищого командування військових формувань, то, як передбачено частиною третьою пункту 7 Указу Президента України № 503/97 від 10 червня 1997 року «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності», акти Верховної Ради України і Президента України про призначення відповідно до законодавства на посади і звільнення з посад набирають чинності з моменту їх прийняття. При цьому, на моє переконання, під прийняттям слід розуміти дотримання всього порядку (способу) ухвалення відповідних рішень, встановленого Конституцією та законами України. Позаяк, як вже зазначалося вище, акти Президента України про припинення повноважень членів Кабінету Міністрів України та керівників інших органів центральної виконавчої влади на посадах, а також про звільнення з посад командування Збройних Сил України, інших військових формувань, зокрема, Служби безпеки України (відповідно, пункти 10 та 17 частини першої статті 106 Конституції України) скріплюються, відповідно до положень частини четвертої статті 106 Конституції України, підписами Прем'єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання, слід вважати, що такі акти Президента України набувають чинності після їх належного скріплення, як на це вказано вище.
Висновки
1. Голова Служби безпеки України, будучи командувачем названого військового формування, підлягає звільненню з посади Президентом України відповідно до пункту 17 частини першої статті 106 Конституції України виключно за власним розсудом останнього.
2. Повноваження членів Кабінету Міністрів України, зокрема, Міністра закордонних справ України, Міністра внутрішніх справ України, Віце-прем'єр-міністра України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, зокрема, Голови Державної митної служби України, на відповідних посадах припиняються Президентом України відповідно до пункту 10 частини першої статті 106 Конституції України так само за власним розсудом останнього, поки неконституційність такого порядку (способу) не було встановлено Конституційним Судом України. При цьому виключається неодноманітність застосування названого конституційного положення, оскільки частина друга статті 19 Конституції України, згідно з якою органи державної влади та органи місцевого самоврядування зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, встановлює виключно імперативний характер норм Конституції для окресленого вище кола суб'єктів.
Виходячи з виявлення в ході даного дослідження вельми серйозної проблеми щодо можливості неодноманітного застосування приписів названого конституційного положення, про яку детально йшлося вище, автор вважає абсолютно необхідним її якнайшвидше вирішення одним з наступних шляхів
Внесення змін до Конституції України з метою усунення можливості двозначного тлумачення її норм. Верховна Рада України вправі внести відповідні зміни до Конституції України в порядку, встановленому положеннями Розділу XIII останньої, якими:
викласти положення пункту 10 частини першої статті 106 Конституції України таким чином, аби було встановлено необхідність здійснення Прем'єр-міністром України подання не лише про призначення, але про припинення повноважень членів Кабінету Міністрів України та керівників інших центральних органів виконавчої влади, наприклад: «10) призначає на посади та припиняє повноваження на цих посадах членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій за поданням Прем'єр-міністра України».
викласти положення частини четвертої статті 118 таким чином, аби вони вповні узгоджувалися з положеннями пункту 10 частини першої статті 106 Конституції України, наприклад: «Голови місцевих державних адміністрацій призначаються за поданням Прем'єр-міністра України Президентом України; їхні повноваження на цих посадах припиняються Президентом України».
Розгляд конституційного подання або конституційного звернення Конституційним Судом України. Згідно з частиною другою статті 147 Конституції України, Конституційний Суд України – єдиний орган конституційної юрисдикції вирішує питання про відповідність законів та інших правових актів Конституції України і дає офіційне тлумачення Конституції України та законів України.
Конституційне подання. Згідно з положеннями частини першої статті 39 Закону України «Про Конституційний Суд України» (Закон № 422/96-ВР від 26 жовтня 1996 року) конституційним поданням є письмове клопотання до Конституційного Суду України про, зокрема, визнання правового акта (його окремих положень) неконституційним та про необхідність офіційного тлумачення Конституції України та законів України. Правовими актами, про які йдеться тут є, згідно з пунктом 1 частини першої статті 150 Конституції України та пунктом 1 частини першої статті 13 Закону № 422/96-ВР, закони та інші правові акти Верховної Ради України, акти Президента України, акти Кабінету Міністрів України, правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Як встановлено статтею 40 Закону № 422/96-ВР, суб'єктами права на конституційне подання з питань прийняття рішень Конституційним Судом України є Президент України, не менш як сорок п'ять народних депутатів України (підпис депутата не відкликається), Верховний Суд України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Верховна Рада Автономної Республіки Крим. Кожен з названих суб'єктів вправі звернутися до Конституційного Суду України з клопотанням про визнання неконституційним будь-якого з актів Президента України про припинення повноважень на посадах членів Кабінету Міністрів України та керівників центральних органів виконавчої влади, виходячи з того, що для видання відповідних актів необхідним є подання Прем'єр-Міністра України та наводячи на користь цього доводи, деякі з яких містяться у цьому дослідженні вище.
Конституційне звернення. Як передбачено частиною першою статті 42 Закону, конституційним зверненням є письмове клопотання до Конституційного Суду України про необхідність офіційного тлумачення Конституції України та законів України з метою забезпечення реалізації чи захисту конституційних прав та свобод людини і громадянина, а також прав юридичної особи. Згідно зі статтею 43 Закону № 422/96-ВР суб'єктами права на конституційне звернення з питань дачі висновків Конституційним Судом України щодо офіційного тлумачення Конституції України та законів України, є громадяни України, іноземці, особи без громадянства та юридичні особи. Кожна з осіб, повноваження якої на посаді члена Кабінету Міністрів України або керівника іншого центрального органу виконавчої влади було припинено Президентом України, вважаючи, що цим порушено або можуть бути порушені її конституційні права і свободи у зв'язку з застосуванням Президентом України положень пункту 10 частини першої статті 106 Конституції України без внесення Прем'єр-міністром України відповідного подання про припинення повноважень, може просити про надання офіційного тлумачення названого конституційного положення, якщо буде дотримано умови, встановленої статтею 94 Закону, згідно з якою підставою для конституційного звернення щодо офіційного тлумачення Конституції України та законів України є наявність неоднозначного застосування положень Конституції України або законів України судами України, іншими органами державної влади.
В результаті конституційного провадження, порушеного з однієї з наведених вище підстав, Конституційний Суд України шляхом визначення у своєму рішенні конституційності (відповідності Конституції України) або неконституційності названих актів Президента України, підтвердить або спростує вірність практики, що склалася, згідно з якою для повноваження на посаді члена Кабінету Міністрів України або керівника іншого центрального органу виконавчої влади може бути припинено без внесення Прем'єр-міністром України відповідного подання, або надасть у своєму висновку офіційне тлумачення положень пункту 10 частини першої статті 106 Конституції України, знявши питання про умови його належного застосування.