Глава v. государственный аппарат российской империи с 1725 по 1775 г.

1. Особенности государственного аппарата. "Просвещенный абсолютизм" 60-х годов XVIII в.

Реформы первой четверти XVIII в. укрепили, феодально-крепостничес­кий строй России, повысили продуктивность помещичьего хозяйства, зало­жили основы крепостной мануфактуры. Проводимая правительством Петра I политика меркантилизма создавала благоприятные условия для дальнейшего развития товарно-рыночных отношений, становления зарождав­шейся буржуазии в лице главным образом торговой буржуазии — купече­ства Рост производительных сил, особенно в области промышленности, расширение товарно-денежных отношений привели к тому, что с середины XVIII в в недрах феодально-крепостнического строя стал складываться капиталистический уклад.

Законом 5 февраля 1722 г. Петр I отменил действовавшие до него порядки передачи престола старшему сыну или избрания царя Земским собором и установил новый порядок, основанный на назначении наследника престола по личному усмотрению царствующего монарха. Петр I умер внезапно и не успел воспользоваться этим законом. Престол после смерти Петра I заняла его жена — Екатерина I. С этого времени началась полоса дворцовых переворотов: за 37 лет, с 1725 по 1762 г., их было шесть.

За каждым из претендентов на престол стояла определенная группиров­ка знати, которая, возведя на престол с помощью гвардейских полков своего претендента, получала высшие государственные должности, привилегии и поместья. Анна Ивановна учредила дворянское учебное и воспитательное заведение — Шляхетский кадетский корпус (1731). Петр III указом "о вольности дворянства" от 18 февраля 1762 г. установил полную свободу дворян в отношении государственной, военной и гражданской службы.

Наряду с господствующей тенденцией к укреплению абсолютной монар­хии выявлялась и иная тенденция — стремление небольшой группы пред­ставителей высшей знати ограничить права носителя верховной власти в свою пользу. Такие олигархические настроения проявились в начале прав­ления Анны Ивановны (со стороны Верховного тайного совета) и Екатерины II (со стороны графа Н. И. Панина). Однако эти попытки не нашли поддержки

в среде дворян, которые в основной своей массе считали, что только укрепление абсолютной монархии и ее государственного аппарата может предотвратить крупные социальные потрясения, сохранить их материальное и служебное положение, их привилегии и феодальную эксплуатацию крес­тьян.

В аппарате государства, формой правления которого являлась неогра­ниченная монархия, огромное значение имела личность носителя этой абсолютной монархии. Огромный ум, разносторонние знания и железная воля Петра I обеспечили подготовку и проведение различных реформ, ведение активной внешней политики, укрепление дворянского государства Преемниками Петра I, царствовавшими до 1762 г , оказались слабовольные и малообразованные люди, проявлявшие подчас больше заботы о личных удовольствиях, чем о делах государства.

В это время императорский престол занимали последовательно: жена Петра I, необразованная Екатерина I (1725—1727); внук Петра I, мальчик-император Петр II (1727—1730), вступивший на престол в двенадцатилетнем возрасте и скончавшийся в неполные 15 лет; малообразованная, равнодуш­ная к государственным делам племянница Петра I Анна Ивановна (1730— 1740); ее внучатый племянник Иван Антонович (Иван VI), вступивший на престол в октябре 1740 г. полутора месяцев отроду, свергнутый в ноябре 1741 г. в возрасте года и 3-х месяцев (регентшей в его "правление" была его мать Анна Леопольдовна). Выше были государственные способности дочери Петра I Елизаветы (1741 —1761)¹. Полным ничтожеством был ее племянник Петр III, процарствовавший всего полгода (с декабря 1761 г. по июнь 1762 г.).

При таких носителях верховной императорской власти влияние и власть нередко получали отдельные близкие к ним лица — фавориты (А. Д. Менши­ков, Э. И. Бирон, братья П. И. и И. И. Шуваловы, А. Г. Разумовский и др.). К фаворитам переходили огромные поместья с десятками тысяч крепостных, они получали дорогие подарки и высокие государственные должности. Фаворитизм был одним из средств поддержания неограниченной власти слабовольных и ограниченных императриц и императоров.

Другой опорой абсолютизма в этот период были специфические высшие органы, действовавшие от имени носителей абсолютной власти: Верховный тайный совет, Кабинет министров, Конференция при высочайшем дворе. Императорский совет.

В истории абсолютизма в России 60-е — первая половина 70-х годов XVIII в. были периодом "просвещенной" монархии, которая имела совершен­но иное основание, чем "просвещенная монархия" Петра I. Обострение классовых противоречий вызвало жестокие карательные мероприятия, на-

¹ Елизавета Петровна проявила некоторые черты "просвещенной" государыни. Она демон­стративно отменила смертную казнь, благосклонно относилась к созданию отдельный учреждений просвещения и культуры. По инициативе великого русского ученого М. В. Ломоносова в 1755 г. был учрежден Московский университет. В 1757 г. создается Академия художеств. Еще в 1747 г. был утвержден новый устав (Регламент) Академии Паук, создавший более благоприятные условия для научной работы

правленные против массового и индивидуального проявления недовольства народа крепостническим гнетом, а также пропагандой показного либерализ­ма, который особенно ярко проявился в первые годы правления Екатери­ны И Ее "просвещенный абсолютизм" базировался на идеях философии Просвещения. Образ "просвещенной" государыни на российском троне должен был внести успокоение в общественное мнение Западной Европы и России перед фактом узурпации престола, укрепить царистские настроения в среде крестьянства, внушить народу мысль, что взгляды и действия императрицы милосердны, справедливы и гуманны.

Практическим выражением "просвещенного абсолютизма" было откры­тие в 60-х годах ряда воспитательных заведений (Смольного института благородных девиц, Воспитательных домов в Москве и Петербурге), состав­ление И. И. Бецким проекта учреждения в России системы учебных заведе­ний, преобразование Академии художеств в "императорскую", создание первого в России музея Эрмитажа (личного и закрытого для посетителей), учреждение впоследствии "для совершенствования и обогащения русского языка" Российской академии ("Академия русского языка и словесности"). Активизировалась деятельность Академии Наук¹.

Своеобразным манифестом, выражавшим псевдолиберальную политику, был "Наказ" Екатерины II для Комиссии по составлению нового Уложения 1767—1768 гг. Это была обширная компиляция (22 главы и 655 статей) из сочинений французского просветителя Ш. Л. Монтескьё, теоретика прогрес­сивных идей уголовного права Ч. Беккария и немецких теоретиков полицей­ского государства Бильфельда и Юсти, идеи которых Екатерина И умела приспособила для пропаганды "просвещенного абсолютизма" в России.

В "Наказе" доказывалась необходимость существования в стране "пове­лителей" и "исполнителей" (т. е. помещиков-крепостников и крепостного крестьянства), а также "известного порядка ...гражданского общества" (кре­постного права) и самодержавной формы правления. Вынужденная конста­тировать наличие острой классовой борьбы и полной неэффективности жестоких мер наказания, Екатерина II советовала несколько ограничить и умерить произвол помещиков. В области уголовного права рекомендовалось несколько смягчить систему наказаний: "Законы переходящие меру во благом бывают причиною, что рождается оттуда зло безмерное". Однако уголовное законодательство свидетельствовало о ханжестве и неискренности этих заверений. Закон 1765 г. давал помещикам право ссылать крепостных за их "предерзостные поступки" на каторгу. Помещику эти крепостные засчитывались как сданные в рекруты. Только за 1768—1772 гг. число крепостных, сосланных в Тобольскую губернию и Енисейский уезд, достигло 20 515 человек. По закону 1767 г. на каторгу ссылался каждый крепостной, пытавшийся жаловаться на своего помещика.

¹ Активным директором Академии Наук (1783 —1794) и одновременно президентом Российской академии (1783 —1796) была высокообразованная кн. Е. Р. Дашкова.

2. Высшие государственные учреждения

Политическое господство отдельных сменявших друг друга группировок выражалось в создании различных советов и кабинетов, оттеснивших и принизивших Сенат.

8 февраля 1726 г. "как для внешних, так и для внутренних государст­венных важных дел" был учрежден Верховный тайный совет. В его состав вошли А. Д. Меншиков, П. А. Толстой, Г. И. Головкин, Ф. М. Апраксин, А. И. Остерман и наиболее видный представитель старой знати Д. М. Голицын. Первоприсутствующим членом Верховного совета считался Карл Голштинский — муж старшей дочери Петра 1 Анны, но фактическим его главой при Екатерине I был А. Д. Меншиков.

Верховному тайному совету были подведомственны вопросы внешней и важнейшей внутренней политики государства: назначение высших чиновни­ков, финансовое управление, отчетность Ревизион-коллегии, а также те дела, которые правящая группировка находила нужным изъять из ведения Сената. Совету подчинялись три важнейших коллегии (Военная, Адмиралтейская и Иностранная), Главная полицеймейстерская канцелярия и Преображенский приказ, Сенат, Синод и коллегии находились в подчинении Верховного тайного совета, который посылал им указы, а принимал от них "доношения". В Совет можно было подавать жалобы на Сенат и коллегии; он рекомендовал кандидатов в сенаторы.

В начале своей деятельности члены Верховного совета обратились к Екатерине I с коллективной запиской, именуемой "мнением не в указ", где заверяли императрицу, что только она одна является главою этого Совета, который "токмо ее величеству ко облегчения в тяжелом ее правительства бремени служит". Практически высокое положение в государстве и широкая компетенция давали возможность Верховному совету, вопреки "мнению не в указ", подменять Екатерину I. По указу 4 августа 1726 г. все законы государства могли иметь подписи или императрицы, или Верховного тайного совета.

Со времени правления Петра II руководящую роль в Верховном тайном совете играли князья Долгорукие и Д. М. Голицын.

После смерти Петра II Верховный тайный совет решал вопрос о преемнике престола. Он отверг кандидатуру дочери Петра I Елизаветы, как "незаконнорожденной", и обратился к дочери царя Ивана Алексеевича — Анне, вдове Курляндского герцога, проживавшей в Митаве. Д. М. Голицын разработал "кондиции" (условия), приняв которые Анна могла занять пре­стол.Эти условия заключались в ограничении императорской власти Вер­ховным советом, без согласия которого будущая императрица не могла решать вопросы войны и мира, проводить назначения выше полковника, расходовать денежные средства, давать вотчины, назначать себе преемника, выходить замуж. Анна подписала кондиции и уже 15 февраля 1730 г. была в Москве. Однако съехавшееся в Москву большинство дворян выступило против олигархических попыток "верховников". Принимая в Кремлевском дворце одну из дворянских челобитных с предложением принять титул

самодержицы, Анна "разодрала" кондиции. Верховный тайный совет был упразднен 1 марта 1730 г. Долгорукие сосланы и казнены, а Д. М. Голицын умер в Шлиссельбургскон крепости.

В первые месяцы правления Анны Ивановны возник неофициальный секретариат, возглавляемый А. И. Остерманом 1 2 октября 1731 г последо­вал указ, "объявленный" только Сенату, о создании "для лучшего и порядоч-нейшего отправления всех государственных дел" Кабинета министров из трех лиц: графа А. И.Остермана, графа Г И Головкина и князя А. М. Черкасского. После смерти Головкина его последовательно заменяли П. И. Ягужинский, А. П. Волынский и А. П. Бестужев-Рюмин

Первоначально Кабинет имел более узкую компетенцию, чем Верховный тайный совет. Основные вопросы его деятельности касались распоряжений по делам управления. Указом 9 ноября 1735 г. Кабинет получил законода­тельные права: три подписи кабинет-министров заменяли подпись императ­рицы. Кабинет министров, как и Верховный тайный совет, стеснял деятель­ность Сената Он посылал в коллегии и местные учреждения указы, а те, минул Сенат, присылали в Кабинет рапорты и доклады.

Инициатором создания Кабинета министров и фактическим его руково­дителем был А. И. Остерман, который через решения Кабинета проводил волю фаворита Анны Ивановны — Бирона.

Вскоре после вступления на престол Елизаветы Петровны Кабинет министров указом 12 декабря 1741 г. был упразднен. Часть его дел стал разрешать Сенат, а другая часть поступила в личное ведение самой Елиза­веты. При Елизавете был восстановлен "Кабинет ее величества" — личная канцелярия, сходная по характеру деятельности с Кабинетом Петра I. Через личную канцелярию на рассмотрение Елизаветы поступали доклады различ­ных ведомств, Сената, даже еженедельные "рапорты" генерал-прокурора; отсюда выходило множество высочайших повелений в форме "именных указов" за подписью императрицы. Однако Елизавета Петровна, как и ее предшественники, нуждалась в высшем государственном органе, с помощью которого можно было бы осуществлять общее руководство внешней и внутренней политикой. Вскоре после вступления России в Семилетнюю войну, 14 марта 1756 г., была учреждена Конференция при высочай­шем дворе, которая первоначально занималась исключительно обсужде­нием сложной международной политики периода войны, а также вопросами ведения войны, мелочной опекой деятельности главнокомандующего, стрем­лением навязать ему планы военных операций. По мере развертывания [шины Конференция сосредоточила и руководство внутренним управлением государства Она получила право посылать Сенату свои распоряжения в форме "экстрактов из протоколов".

При Петре III высшим органом, направляющим политику государства, был Императорский совет, состоящий из 9 членов

Во время вступления на престол Екатерины II воспитатель наследника престола Павла граф Н. И. Панин предложил ограничить императорскую власть Императорским советом. По мнению Панина, этот Совет должен был быть местом "законодания" и без него императрица не могла принять ни

одного закона, Екатерина II отвергла этот проект Созданный ею в начале первой русско-турецкой войны в 1768 г. Совет при высочайшем дворе представлял собой совещание начальников высших и центральных учреждений и генералов "для соображения всех дел относящихся к ведению этой войны", а после войны Совет продолжал действовать как совещательное учреждение по вопросам внутренней политики; здесь обсуждались законо­проекты, разрабатывались мероприятия, связанные с подавлением Крестьян­ской войны под руководством Е. И. Пугачева.

Все высшие советы и кабинеты, несмотря на различие их юридических прав и места в государстве, осуществляли направление внутренней и внешней политики России, руководили государственным аппаратом. Поли­тическое значение Сената в этот период сильно пало

Через месяц после учреждения Верховного тайного совета была принята новая "Должность" Сената, подчинившая это высшее учреждение государ­ства Верховному тайному совету. У Сената было отнято наименование Правительствующий и дано новое — Высокий.

П. Ягужинский был отставлен с должности генерал-прокурора, которая оставалась незамещенной Должность генерал-рекетмейстера была упразд­нена, а его функции переданы обер-прокурору Сената, который действовал под руководством Верховного тайного совета. Была сокращена система фискалов.

Первую в истории России сенаторскую ревизию удалось провести только после смерти Петра I. В августе 1726 г. на ревизию государственных учреждений Московской губернии и рассмотрение дел "о неисправлениях тамошних управлений и происшедших от народу жалоб" был послан бывший президент Юстиц-коллегии сенатор граф А. А. Матвеев. Ему удалось раскрыть огромные злоупотребления местных чиновников, их незаконные поборы с населения, хищения казенных средств и т. п. Однако эта ревизия была безрезультатна и единична. Рассмотрев материалы, собранные Матве­евым, Верховный тайный совет летом 1727 г. передал их в Сенат и коллегии. а самого Матвеева отрешил от всех должностей.

Сенат перестал быть органом надзора за государственным аппаратом. Из его ведения постепенно ускользало и руководство деятельностью многих коллегий. Он превратился в многоотраслевой орган исполнения распоряже­ний Верховного тайного совета, а также апелляционный орган для рассмот­рения судебных дел, решенных губернаторами, воеводами и Юстиц-колле­гией.

Выполняя просьбы рядовых дворян, Анна Ивановна восстановила Пра­вительствующий сенат в марте 1730 г : его состав был доведен до 21 члена. Была восстановлена должность рекетмейстера В 1730 г последовал указ о назначении Ягужинского исполняющим должность генерал-прокурора, "по-каместь особливый от нас генерал-прокурор определен будет" "Покаместь длилось почти 10 лет и завершилось в 1740 г. назначением генерал-проку­рором князя Н. Ю. Трубецкого. В этот период Сенат был исполнительным органом при Кабинете министров, который контролировал его деятельность

Указом 12 декабря 1741 г. Сенат восстановили в прежних правах высшего государственного органа. Он сохранял свое первенствующее поло­жение в государстве вплоть до учреждения Конференции, которая оттеснила Сенат от всех внешнеполитических дел и некоторых общих вопросов руководства внутренней политикой. Однако за Сенатом сохранилось прак­тическое руководство государственным аппаратом в вопросам управления (вплоть до назначения воевод) финансами, кредитом, торговлей и др. Сенату был подведомствен Московский университет. Сенат сохранил свое значение высшего суда и даже пытался добиться исключительного права утверждения смертных приговоров.

Аппарат Сена а к середине века усложнился. В 50-х — начале 60-х годов в его состав пошло несколько новых учреждений; особенно значитель­ными были Главная межевая канцелярия, созданная для руководства генеральным межеванием в 1755 г., а также учрежденная в феврале 1762 г. вместо Канцелярии тайных розыскных дел Тайная экспедиция Сена­та.

Перегрузка Сената множеством второстепенных дел привела к тому, что он потерял значение органа, осуществлявшего руководство государственным аппаратом, и превратился в высшее административное и судебное учрежде­ние

Проект Н. И. Панина в 1762 г. предполагал восстановление политичес­ких прав Сената, который вместе с Императорским советом должен был ограничивать императорскую власть: ему отводилась роль органа, стесняв­шего законодательные права абсолютного монарха путем "представлений" (т. е. возражений) на "высочайшие указы". Опасаясь этих олигархических тенденций Сената, Екатерина II реформой 15 декабря 1763 г. разделила его на шесть изолированных друг от друга департаментов: четыре из них находились в Петербурге, а два — в Москве (вместо сенатской конторы). Важнейшие вопросы управления ("государственные и политические дела") были сосредоточены в первом департаменте, возглавляемом генерал-проку­рором .Этот департамент охранял права дворянского сословия: обнародовал законы, заведовал Тайной экспедицией и Канцелярией конфискаций, финан­сами и финансовым контролем, промышленностью, торговлей, государствен­ными и церковными имуществами и соответствующими им учреждениями. В ведомстве второго департамента находились вопросы суда, межевания, рассмотрение прошений на имя императрицы. Третий департамент сосредо­точил самые разнообразные дела: заведование путями сообщения и медици­ной, попечительством о науках, образовании и искусствах; управление окраинами, имеющими некоторые права автономии (Прибалтика и Украина). В четвертом департаменте находилось заведование военно-сухопутными и военно-морскими делами. Московские департаменты соответствовали петер­бургским: пятый — первому, а шестой — второму.

Все департаменты, кроме первого, возглавлялись обер-прокурорами, подчиненными генерал-прокурору. Дела в департаментах должны были решаться единогласно, а в случае разногласий — на общих собраниях департаментов Петербурга и Москвы.

Реформа возвысила роль и значение генерал-прокурора. В "секретней­шем наставлении" генерал-прокурору кн. А. А. Вяземскому в 1764 г. Екатерина II высказывала свои взгляды на Сенат как высший исполнитель­ный орган управления и суда, а на генерал-прокурора — как полномочного и доверенного главу этого органа. Генерал-прокурор превратился в важней­шего чиновника государства, первого и единственного министра, в ведении которого находились важнейшие и разнообразные дела управления, с кото рым на практике чаще всего имели дело президенты коллегии и губернаторы Он пользовался правом ежедневного доклада императрице о решенных в Сенате делах В случае разногласий в мнениях сенаторов по какому-либо делу на общем собрании департаментов генерал-прокурор докладывал о нем императрице и добивался ее личного решения. Сравнительно небольшие изменения претерпело другое высшее государственное учреждение — Свя­тейший С и и од . В 1744 г Коллегия экономии была упразднена, а ее дела были переданы Канцелярии синодального экономического правления. После секуляризации монастырских и церковных земель в 1763 г. заведова­ние ими и проживавшими на них крестьянами было передано в восстанов­ленную на правах центрального учреждения Коллегию экономии.

В аппарате Синода наметилась тенденция к усилению личной власти обер-прокурора, который сосредоточил в своем ведении административное руководство многотысячными кадрами духовенства, что облегчало использо­вание их в интересах феодально-крепостнического государства.

Своеобразным высшим государственным временно действовавшим уч­реждением была Комиссия для составления нового "Уложения" 1767 — 1768 гг. Это "Уложение" должно было увенчать политический режим "просвещенной" монархии Екатерины II.

С начала XVIII в. правительство не раз создавало комиссии для состав­ления нового Уложения (вместо устаревшего "Уложения" 1649 г. ) Деспотизм абсолютных монархов и отсутствие стабильности важнейших законов госу­дарства, вызванное частой сменой политических режимов и группировок, недостаточное разграничение понятий закона и административного распоря­жения и другие причины делали работу этих комиссий безрезультатной.

В отличие от предшествовавших комиссии, состоявших из членов и представителей дворянства, Комиссия 1767—1768 гг. была созвана как сословно-представительное учреждение. Манифест 14 декабря 1766 г. провозгласивший созыв депутатов этой Комиссии в Москве на июнь 1767 г., был составлен в духе взглядов "просвещенной" монархии Екатерины И Официальным мотивом созыва Комиссии было желание лучше узнать "нужды и чувствительные недостатки" населения. Правительство высказы­вало надежды, что благодаря созыву этой Комиссии в государстве будут восстановлены "благоденствие, тишина и спокойствие"

Состав Уложенной Комиссии определил изданный одновременно с манифестом "обряд выборов". Каждое высшее и центральное учреждение (Сенат, Синод, коллегии и канцелярии) посылало в Комиссию по одному депутату. От уезда (дворяне), города (горожане), от каждой сословной группы провинции — черносошные крестьяне, однодворцы, казаки, нерус-

ские народы ("ясачные люди") также посылали по одному депутату. Много­миллионная масса крепостных крестьян не была представлена в Комиссии. Выборы в Комиссию производились по сословным группировкам. Изби­рательная комиссия среди дворян и горожан руководилась избранными для этой цели должностными лицами — уездными предводителями дворянст­ва и городскими головами. Выпоры других сословий направлялись местной администрацией.

Всего в Комиссию было избрано 564 депутата: 28 — от учреждений, 161 — от дворян, 208 — от горожан и 167 — от остальных сословий и сословных групп. Депутаты доставили в Комиссию до 1465 "наказов", в которых излагались пожелания и требования сословий и сословных групп каждой территориальной единицы.

В торжественной обстановке Грановитой палаты, где не раз в старину заседали Боярская дума и земские соборы, 31 июня 1767 г. открылись заседания Уложенной Комиссии. Заседания продолжались до 14 декабря 1767 г., а затем были перенесены в Петербург, где 17 декабря 1768 г. Комиссия закончила свою работу.

За время деятельности Уложенной Комиссии состоялось 203 заседания общей (так называемой Большой) Комиссии. Кроме того, было создано около 20 частных комиссии.

Заседаниями Большой Комиссии руководил назначенный Екатериной II председатель генерал А. И. Бибиков. На одном из первых заседаний был зачитан "Наказ" Екатерины. Чтение и обсуждение депутатских наказов началось с 8-го заседания; в дальнейшем оно прерывалось обсуждением действовавших законов и подготовленных частными комиссиями законопро­ектов о дворянстве, купечестве, юстиции, о поместьях и вотчинах. Наказы и прения в Комиссии выражали интересы отдельных классов и сословии России

Дворянские наказы носили узко сословные интересы и пожелания: дворяне требовали сохранения, закрепления и расширения привилегий и преимуществ, и прежде всего исключительного права владения крепостными крестьянами и землями, создания местной дворянской корпорации.

Городские наказы отражали классовые интересы купечества, стремяще­гося закрепить свои льготы и привилегии, получить дополнительно исклю­чительное право заниматься торговлей и промышленностью, владеть пред­приятиями, право создания городского сословного управления, руководимого купцами и т. п.

Наказы, составленные тяглыми сословиями (черносошными крестьяна­ми, нерусскими народами и др.) выражали просьбы облегчить гнет налогов и повинностей, произвол чиновников.

Среди депутатов Комиссии нашлись и такие, которые вспомнили о крепостном крестьянстве. Во время обсуждения законов о юстиции весной 1768 г. встал вопрос о причине побегов крестьян от помещиков. С гневной речью против крепостничества выступил депутат козловского дворянства поручик Г. Коробьин, предложивший определить и законодательно закрепить крестьянские повинности и право крестьян распоряжаться движимой собст-

венностью. Коробьина поддержали дворянский депутат майор Я. Козельский, некоторые депутаты от черносошных крестьян. Эти выступления вызвали возражения многих дворянских депутатов, среди которых особенно выделя­лась речь известного дворянского историка князя М. М. Щербатова.

Наказы депутатам и прения в Комиссии помогли правительству Екате­рины II выяснить настроения всех сословий России. Внезапно возникшая в Комиссии полемика о крепостном крестьянстве обеспокоила Екатерину II. Воспользовавшись начавшейся русско-турецкой войной, правительство рас­пустило Комиссию на неопределенный срок. Некоторые частные комиссии продолжали свою деятельность до 1774 г. Собранные Уложенной Комиссией 1767—1768 гг. материалы облегчили разработку реформ государственного аппарата в 1775—1785 гг.

3. Центральные государственные учреждения

Усложнение задач государства, вызванное ростом производительных сил, обострением классовых противоречий и изменением роли и значения России в Европе, — все это отражалось на компетенции и организационном устройстве центральных государственных учреждений.

Оформившаяся к концу первой четверти XVIII в. коллегиальная система управления к 60-м годам переживала известный кризис. Преимущество коллегий, их организация, делопроизводство и осуществление внутреннего надзора потеряли свое значение. Коллегии обросли множеством структурных частей (экспедиций, департаментов, контор, канцелярий) и превратились в учреждения, замедлявшие и без того медленную деятельность механизма государства. В коллегиях обнаружилась тенденция к единоначалию. Еще 16 июля 1726 г. число советников и асессоров в каждой коллегии было сокращено вдвое. Коллегия теперь состояла из президента, вице-президента, двух советников и двух асессоров. Поток поступавших на рассмотрение коллегии дел вынуждал разделить этот состав на два присутствия. При трехчленном составе каждого присутствия голос президента играл нередко решающую роль.

Ослабление функций Сената и генерал-прокурора по надзору за госу­дарственным аппаратом предоставило большие возможности для казнокрад­ства, взяточничества и чиновничьего произвола и в аппарате коллегий. Общее число коллегий в 1725 — 1775 гг., то сокращалось, то возрастало, что являлось результатом неустойчивости внутренней политики

Сокращение личного состава государственного аппарата после смерти Петра I отразилось и на коллегиях. Под предлогом экономии средств правительство объединило и упразднило некоторые из них. В 1725 — 1730 гг. Камер-коллегия действовала совместно со Штатс-конторой. Подчи­нение русской промышленности задачам внешней торговли вызвало слияние в 1731 г. Берг-, Мануфактур- и Коммерц-коллегий и их контор в единую Коммерц-коллегию. В 1727 г. был упразднен Главный магистрат, а управле­ние городским населением передано губернаторам и воеводам.

Бирон и его окружение, расхищавшие земли и другие богатства страны, обратили внимание на высокодоходную казенную горную промышленность. Чтобы облегчить захват предприятий этой промышленности, Бирон добился преобразования в 1731 г. экспедиции по горным делам Коммерц-коллегий в самостоятельное центральное учреждение, подчиненное только Кабинету Министров, — Берг-директориум (впоследствии Генерал-Берг-директори-ум).

Более стабильными оказались три "главные" коллегии: Военная, Адми­ралтейская и Иностранных дел, а также коллегии, связанные с охраной классового "правосудия" и помещичьей собственности: Юстиц-коллегия и Вотчинная. В 1742 г. были восстановлены как самостоятельные центральные учреждения Берг- и Мануфактур-коллегии, а в 1743 г. — Главный магистрат. Суд и податное дело территорий России, дворянство и купечество которых имело особые привилегии, находились в ведении специальных центральных учреждений: Юстиц-коллегии лифляндских и эстляндских дел, созданной в 20-х годах, и Камер-конторы лифляндских и эстляндскнх дел, учрежденной приблизительно в 1736 г. В 1762 г. обе эти коллегии получили наименования Юстиц-коллегии и Камер-конторы лифляндских, эстляндских и финляндских дел.

В связи с секуляризацией церковных земель в 1763 г. была восстанов­лена, но уже как самостоятельное центральное учреждение Коллегия эко­номии, управляющая всеми монастырскими и архиерейскими землями, распоряжавшаяся их хозяйством и доходами. В том же году была учреждена Медицинская коллегия, которая заведовала лечебными заведениями и медицинским персоналом.

В 1763 г. в составе Военной коллегии был учрежден Генеральный штаб — орган сбора военной информации, картографического дела, воен­но-оперативного планирования.

Все эти коллегии разделялись на структурные части, называемые департаментами. Члены каждой коллегии распределялись по департаментам, управляя ими как единоначальники. Общие заседания коллегии созывались лишь в случаях разногласий в департаментах или при отсутствии точных узаконении. Так постепенно в недрах коллегиальной системы зарождался новый принцип управления. Это нашло выражение в том, что в центральном аппарате возросло число учреждений, называемых канцеляриями и приказа­ми В отличие от учреждений с такими же названиями в первую четверть века, сохранивших черты приказной организации и делопроизводства, дея­тельность этих канцелярий и приказов имела элементы единоначалия. Возглавлявшие эти учреждения главные судьи, директора и другие долж­ностные лица управляли иногда как полномочные начальники, используя заседавших в присутствиях советников и асессоров в качестве ближайших помощников и исполнителей своей воли.

Особое место среди центральных государственных учреждений занима­ли органы политического розыска — Тайная розыскных дел канцелярия (1731 —1762) и Тайная экспедиция Сената (1762—1801). С ликвидацией Тайной канцелярии (1726) и Преображенского приказа (1729) расследование

дел по государственным преступлениям было передано в ведение Сената и Верховного тайного совета. Большинство этих дел возбуждалось по сущест­вовавшей ранее системе доносов ("слово и дело").

Указ 1" апреля 1730 г. установил более конкретное понимание "первых двух пунктов", определявших государственные преступления по петровскому указу 1715 г. Первый пункт относился к тем лицам, "кто какие умышления учнет мыслить на наше императорское здоровье, злое дело или персону и честь нашего величества злым и вредительным поносить"; второй пункт предписывалось применять в тех случаях, "буде кто за нем подлинно уведает бунт или измену против нас и государства". За правильный донос указ обещал милость и вознаграждение, а за утайку и ложный донос закон угрожал жестокими наказаниями, вплоть до смертной казни, особенно в тех случаях, если лжедоносителем оказывался крепостной или солдат.

Усиление жестокого политического террора в стране в годы правления Анны Ивановны вызвало создание 24 марта 1731 г. Канцелярии тайных розыскных дел, которая являлась преемницей Тайной канцелярии и Преоб­раженского приказа. Начальником этой Канцелярии был назначен А. И. Ушаков — участник подавления восстания К. Ф. Булавина, ближайший помощник графа П. А. Толстого в Тайной канцелярии. Подавляющее боль­шинство дел, разбиравшихся в Канцелярии, было связано с "первыми двумя пунктами" укала 10 апреля 1730 г.

Через Канцелярию тачных розыскных дел проходили все крупные политические процессы 30—50-х годов. При Анне Ивановне это были процессы "верховников" Долгоруковых и Голицыных, которым императрица мстила за попытку ограничить ее власть при вступлении на престол, а также кабинет-министра А. П. Волынского и его сторонников, которые пытались оказать противодействие немецкому засилью при дворе. В царствование Елизаветы Петровны Канцелярия осуществила расправу над сторонниками Бирона и низвергнутой брауншвейгской фамилией, вынесла приговор вождю башкирскою восстания 1755 г. Батырше и т. д. Здесь же рассматривались дела по оскорблению царствующих особ, их фаворитов, чиновников, а также дола участников народных движений одиночек-бунтарей, в разных формах выражавших свой протест против существующего строя. В Канцелярии разбирались дела и не политического характера: о взяточничестве и злоупот­реблении властей, придворных дрязгах и ссорах.

В 1754 г. порядок деятельности Канцелярии был закреплен особой инструкцией, утвержденной Елизаветой Петровной, — "Обряде како обви­няемый пытается". Эта Канцелярия занимала особое место в государствен­ном аппарате России, что выражалось в самостоятельности действий ее начальника, лично докладывавшего о делах этого учреждения царице Канцелярия вызывала страх и ненависть не только в народных массах, но и в некоторых слоях привилегированных сословий. 21 февраля 1762 г. после­довал указ о ликвидации этого учреждения; одновременно было уничтожено и "ненавистное выражение" — "слово и дело".

Упразднил Тайную розыскных дел канцелярию, правительство сохранило политический розыск, передав его в ведение Сената, в составе которого

в октябре 1762 г. оформляется Тайная экспедиция. Общее руководство ее деятельностью было поручено генерал-прокурору А. И. Глебову и сенатору Н. И. Панину. В 1764 г. А. И. Глебова сменил А. А. Вяземский, оставшийся на посту генерал-прокурора до 1792 г. и фактически главой Тайной экспе­диции Реформа политического розыска в 1762 г. заключалась лишь вего своеобразной маскировке в аппарате Сената. Числя