Тема 10. Обеспечение законности в государственном управлении
Лекция 10. Законность в деятельности органов государственного управления
Основные понятия:
законность; дисциплина; контроль; надзор; протест; представление; предписание; частное определение.
Понятие законности
В советской юридической науке сложилось и стало господствующим понимание законности как строгого и неуклонного исполнения законов и подзаконных нормативных актов всеми субъектами советского права - государственными органами, общественными организациями, должностными лицами и гражданами. Такое понимание законности было доминирующим в монографической литературе и в тех или иных вариациях кочевало из учебника в учебник вплоть до последнего времени.
Отдельные попытки по-новому подойти к раскрытию содержания категории законности не находили поддержки, серьезно не обсуждались и, как правило, дружно опровергались соображениями политико-идеологического либо сугубо прагматического порядка.
При анализе вышеприведенного понимания законности, прежде всего, бросается в глаза, что в нем акцент делается на исполнение норм права и обходится вопрос о самом их содержании. И это не случайно, поскольку оценка содержания закона с позиции общепринятого понимания законности, как правило, не поощрялась, была рискованной для господствующей партийно-государственной элиты.
На первое место при характеристике законности ставился принцип верховенства закона, под которым понималась его высшая юридическая сила в иерархической системе правовых нормативных актов. Сам же закон трактовался в сугубо позитивистском аспекте, без какой-либо его оценки с позиций общих принципов права, общечеловеческой морали, международно-правовых норм и стандартов. Законы рассматривались как акты, выражающие возведенную в закон государственную волю, под которой декларировалась воля пролетариата в союзе с трудящимся крестьянством, либо волю всего народа. Хотя ясно, что воля трудящихся находила выражение в законах государства настолько, насколько она совпадала с волей правящих партийно-государственных кругов.
Для понимания законности как неотъемлемого качества правовой системы в целом, особого состояния общественной и государственной жизни, режима функционирования правового государства существенное значение имеет содержательная характеристика самих норм права (конституции, законов, подзаконных, включая ведомственные, актов и др.), их аксиологическая оценка. Содержание законности составляет не само наличное законодательство (пусть даже совершенное с точки зрения юридической техники), а такое законодательство, которое адекватно воплощает правовые принципы, общечеловеческие идеалы и ценности, насущные потребности и интересы человека, объективные тенденции социального прогресса.
Законность означает идею, требование и систему (режим) реального выражения права в законах государства, в самом законотворчестве, в подзаконном нормотворчестве.
Главное в содержании законности применительно к сфере ведомственного нормотворчества заключается не только в его полноте, беспробельности, непротиворечивости и т. д., как это подчеркивается в юридической литературе, но и в оценке его с точки зрения последовательной реализации и воплощения в нем права, адекватно отраженного в нормах конституций и других законов, направленных на обеспечение неотъемлемых прав и свобод человека, на достижение социальной справедливости, сочетания личных, общественных и иных интересов.
Нарушением законности является принятие ведомственных актов (приказов, инструкций, положений и др.), которые противоречат конституционным положениям, нормам закона. К сожалению, в условиях административно-командной системы управления такая практика получила широкое распространение. Она была связана с ущемлением интересов и прав граждан в угоду ведомственным интересам. К примеру, в системе МВД Союза и республик нередко издавались ведомственные акты, не соответствующие (как в целом, так и в отдельных частях) Конституции и законам, и даже законы не распространяли своего действия на личный состав органов внутренних дел до тех пор, пока не принимался соответствующим Министром внутренних дел приказ о введении закона в действие в подчиненной ему системе подразделений и служб внутренних дел.
Ведомственные акты конкретизировали нормы закона, создавая по существу новые правила поведения как материального, так и процессуального характера. Ведомства не были заинтересованы в инициировании законодательной инициативы. Они восполняли пробелы в нормативном регулировании самостоятельно. Сфера ведомственного регулирования была обширной и имела тенденцию к расширению. Практика ведомственного регулирования имеет место в России и в настоящее время.
Если быть объективным, нельзя не видеть усилия ряда советских ученых связать проблему законности с законотворчеством, распространить режим законности и на эту сферу деятельности государства. Однако эти попытки не оказали существенного влияния на общепринятое понимание законности.
В традиционном понимании законности и ее принципов содержалось известное противоречие: с одной стороны, утверждалось верховенство закона, с другой - принижалось его значение, так как в сфере правоприменения речь уже шла о нормах всех правовых актов, безотносительно к их происхождению. Понимание законности как исполнения всех нормативно-правовых актов, всех правовых норм, установленных или санкционированных государством, объективно принижало значение закона в системе нормативно-правовых актов государства. Закон низводился до уровня подзаконного акта. И не случайно в литературе получило широкое распространение понятие законодательства в широком смысле, охватывающего не только законы, принимаемые высшими органами государственной власти, но и другие акты, в частности, постановления Советов Министров (правительств) Союза ССР и союзных республик.
Закон занимает особое место в системе нормативно-правовых актов. Он обладает рядом юридических и иных свойств, не присущих другим нормативным актам. Нивелирование закона в системе нормативно-правовых актов государства следует преодолеть и признать, что законность есть исполнение закона и только закона. Это требование в равной мере относится как к органам государственной власти, так и к органам местного самоуправления, принимающим в рамках своей компетенции подзаконные акты, а также к непосредственным исполнителям законов — должностным лицам.
Профессор М. С. Строгович полагал, что сущность законности составляет соблюдение и исполнение именно законов. Из этого, по его мнению, вытекает и необходимость соблюдения и исполнения подзаконных актов, соответствующих законам, изданных на основе закона, в соответствии с законом и во исполнение закона1.
В юридической науке были определенные попытки найти компромиссное решение. Суть его заключалась в предложении различать два понятия законности - широкое и узкое. Узкое понятие законности означает требование соблюдать законы государства, широкое - не только законы, но и все подзаконные акты.
Законность, целесообразность, дисциплина в государственном управлении
Законность служит неотъемлемой основой построения и функционирования демократического, правового государства, деятельности всех его звеньев. Особенно важно строгое соблюдение законов государственными органами и их должностными лицами.
Хотя в самом тексте Конституции Республики Беларусь принцип законности специально не закреплен в числе основополагающих, тем не менее, сущностная его характеристика имеется в статьях Основного закона государства.
Во-первых, концептуально-принципиальное значение имеет статья 1 Конституции, согласно которой Республика Беларусь - унитарное демократическое социальное правовое государство.
Во-вторых, в ст. 7 Конституции закреплено: часть 1 - в Республике Беларусь устанавливается принцип верховенства права: часть 2 - государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства: часть 3 - правовые акты или их отдельные положения, признанные в установленном законом порядке противоречащими положениям Конституции, не имеют юридической силы; часть 4 - нормативные акты государственных органов публикуются или доводятся до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом.
В статье 8 Конституции закреплено, что Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства.
Верховенство закона - важная, но все же внешняя, формальная сторона правового государства. Внутреннее, содержательное свойство правового государства есть важное качество, сущность самого закона. Государство и право должны находиться в тесном взаимодействии. Государство несет ответственность перед гражданином за состояние правопорядка и те законы, которые принимаются им.
Правовое государство невозможно без четких и конкретных юридических мер ответственности любых должностных лиц за нарушение своих обязанностей перед законом.
Конституционные нормы, касающиеся принципа законности, распространяются на все три ветви государственной власти - законодательную, исполнительную и судебную и на органы законодательной, исполнительной и судебной власти, которые самостоятельны.
Законность приобретает особо важное значение в государственном управлении, составляет организационную и правовую основу деятельности всех субъектов административного права.
Многочисленные органы государственного управления, должностные лица и другие служащие этих органов ежедневно связаны с решением дел, затрагивающих интересы государства, граждан, государственных и общественных организаций.
Субъекты государственного управления осуществляют правоприменение и издают большое число нормативных актов; они обладают большими властными полномочиями, непосредственно распоряжаются огромными материальными, финансовыми, трудовыми ресурсами; вправе осуществлять внесудебное принуждение, юрисдикционную деятельность; в их непосредственном ведении находится механизм физического принуждения (армия, милиция, внутренние войска, учреждения исполнения наказаний и т.д.).
Поэтому юридическая правомерность в сфере государственного управления - стержень всего режима законности в стране.
Законность охватывает всю управленческую деятельность, обеспечивает единообразное понимание и применение правовых норм как управляющими, так и управляемыми. Она является объективным условием эффективности управления.
Государственное управление носит по своей сущности творчески-организующий характер, именно здесь, в сфере управления есть одна его важнейшая особенность - совершение некоторых действий по усмотрению. Речь идет о проблеме соотношений законности и целесообразности, проблеме, получившей название управления по усмотрению (дискреционное управление). Законы и подзаконные акты, ставя перед органами государственного управления, должностными лицами задачи и цели, не всегда в полной мере определяют их конкретные действия и условия, при которых они должны совершаться. Невозможно детально отрегулировать нормами права многочисленные и весьма разнообразные, незначительные по масштабам отношения, многие из которых имеют экономическое, техническое содержание.
Органам управления, должностным лицам дается возможность и право в пределах своей компетенции самостоятельно выбирать наиболее целесообразные пути и конкретные меры по решению поставленных перед ними задач. Нередко приходится избирать один, наилучший вариант из нескольких.
Целесообразность только тогда может приносить пользу обществу, государству, личности, когда она не противоречит законности.
Соотношение законности и целесообразности в области государственного управления складывается в следующем виде:
· все и всякие законные предписания нормативного и индивидуального характера в то же время и целесообразны;
· в рамках очерченных законодательством, орган управления или должностное лицо избирает оптимальный, то есть наиболее целесообразный, вариант действия;
· при отсутствии правового предписания по конкретному вопросу орган управления или должностное лицо действуют, исходя из целесообразности;
· при наличии правового предписания недопустимо руководствоваться целесообразностью; недопустимо противопоставление законности и целесообразности, верховенствует всегда правовое предписание.
Эффективное управление зависит не только от уровня законности, но и дисциплины участников управленческого процесса.
Дисциплина выполняет важную роль в формировании организованности и согласованности действий всех участников управленческой деятельности.
В современных условиях нашей общественной структуры различается несколько видов дисциплины. В системе общественных организаций действуют правила общественной дисциплины, в системе государственных отношений - правила государственной дисциплины.
Государственная дисциплина заключается в соблюдении и точном и неуклонном исполнении государственными организациями, рабочими и служащими, общественными организациями и гражданами установленных государством правил и конкретных предписаний по практическому осуществлению задач и функций.
Государственная дисциплина делится на виды - плановая, трудовая, финансовая, технологическая и др.
Хотя законность и дисциплина являются самостоятельными категориями, они находятся в неразрывной связи, взаимодействуют друг с другом. Их взаимосвязь заключается в том, что законность служит основой, ядром дисциплины, поскольку одним из требований дисциплины является соблюдение законов и других нормативных актов.
Связь законности и дисциплины проявляется также и в том, что используемые государством юридические средства укрепления и обеспечения законности одновременно являются средствами укрепления и дисциплины.
В демократическом обществе имеются объективные предпосылки поддержания законности, дисциплины, их точного и полного соблюдения. Однако, это не означает, что законность поддерживается на высоком уровне как бы сама собой, автоматически.
В жизни общества, особенно на современном переходном этапе его развития, наблюдается бюрократизм, злоупотребления, волокита, всплеск правонарушений н другие отступления от норм поведения, которые, так или иначе, посягают на законность и дисциплину в управлении.
Укрепление законности в Республике Беларусь идет по нескольким основным направлениям, таким, как разработка и принятие законов и других правовых актов, предупреждение возможных и пресечение совершаемых нарушений прав и законных интересов лиц, принятие мер, усиливающих дисциплину и порядок, наказание виновных, воспитание у членов общества чувства уважения к закону, повышение их правовой культуры, наконец, четкое регламентирование правового статуса государственных органов, должностных лиц, граждан.
Высокоорганизованному и подлинно демократическому обществу свойственна закономерность: чем выше организованность и дисциплина в нем, тем эффективнее функционирует система демократии, полнее и последовательнее реализуются права и свободы граждан.
Способы укрепления законности и дисциплины в государственном управлении
Взятый курс на формирование правового государства, реализацию правовой реформы, все более полное осуществление самоуправления народа, демократизацию управления ставят новые задачи по укреплению законности и дисциплины в нашем государстве.
Первостепенное влияние должно уделяться вопросам правовой защиты личности, упорядочения гарантий осуществления политических, экономических, социальных прав и свобод людей.
В связи с этим государство должно надежно обеспечивать законность и дисциплину в деятельности органов государственного управления.
Обеспечение законности и дисциплины в государственном управлении достигается в процессе повседневной деятельности государственных органов и находит свое выражение в пресечении малейших беззаконий и нарушений дисциплины; принятии мер по ликвидации причин и условий, их порождающих; восстановлении прав и законных интересов граждан, общественных организаций; наказании лиц, виновных в нарушении законности и дисциплины; в создании атмосферы неотвратимости ответственности за нарушение требований законности и дисциплины. Все разновидности правовых санкций призваны гарантировать исполнение закона, осуществлять общую и частную превенцию правонарушений.
В целях обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении создан и действует особый государственно-правовой механизм, состоящий из двух основных элементов: организационно-структурных формирований и организационно-правовых методов. В организационно-структурные формирования включаются значительное число различных государственных органов, деятельность которых в разной степени связана с обеспечением законности и дисциплины.
Деятельности по обеспечению законности в государственном управлении придается государственно-правовой характер, а органы, ее осуществляющие, наделяются государственно-властными полномочиями.
Применяемые ими различные организационно-правовое методы, практические приемы, операции, формы работы обобщенно называются способами обеспечения законности. В зависимости от содержания, характера применения, юридических последствий в государственном управлении различают следующие способы обеспечения законности: контроль, надзор, право жалобы.
Контроль - необходимое условие поддержания дисциплины, законности, порядка и организованности, охраны свобод и соблюдения прав граждан в процессе деятельности государства, его важнейшей части (исходя из принципа разделения властей) - аппарата государственного управления, в общественной жизни.
Контроль - понятие многогранное. В тех случаях, когда речь идет о контроле, не связанном с каждым отдельным решением, он рассматривается как вид деятельности, выступает в качестве функции управления. Когда же контроль рассматривают применительно к каждому конкретно принятому решению, его обычно называют стадией управленческого цикла.
Поскольку контроль выступает не в изолированном виде, а осуществляется с учетом содержания конкретной деятельности, его объем, формы и методы проведения дифференцируются в зависимости от специфики сфер и отраслей управления, места субъекта, осуществляющего контроль, в системе государственной организации или механизма государственного управления.
В сфере государственного управления больше, чем в какой-либо иной области общественной деятельности, контроль отличают многосторонность и разнохарактерность, позволяющие компетентным органам судить о соответствии результатов деятельности аппарата управления в целом, отдельных органов управления разных уровней, их структурных подразделений и работников стоящим перед ними задачам, возложенным служебным обязанностям.
Эффективный контроль позволяет судить о фактическом положении дел о том, как реализуются законы в отраслях управления, насколько эффективны подзаконные акты, издаваемые органами государственного управления.
Органы контроля интересуются не только тем, не нарушил ли субъект управления действующее законодательство, но и тем, насколько правильно, целесообразно и эффективно он использовал все предоставленные ему полномочия.
Проверка исполнения тесно связана с контролем и является его составной частью. По своему содержанию она уже контроля и заключается в эффективной оценке выполнения соответствующего решения, указания, задания подчиненным затратам управления.
В контрольной деятельности используются различные методы. К ним нужно отнести тематические проверки, рейды, материалы средств массовой информации, заслушивание отчетов, наблюдение за действиями контролируемого субъекта и так далее.
Не менее полезны обсуждения, аналитический разбор ситуации, беседы с работниками, инструктирование их и оказание необходимой помощи.
В большинстве случаев контроль и проверка исполнения производятся одновременно непосредственно вышестоящими по отношению к подконтрольным и проверяемым объектам органами управления и специальными органами или их должностными лицами.
Надзор как способ обеспечения законности в сфере государственного управления заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальными государственными органами за деятельностью неподчиненных им органов или лиц с целью предупреждения и выявления нарушений законности.
В зависимости от субъектов, осуществляющих надзор, он делится на прокурорский надзор и административный надзор.
Различие между административным надзором и контролем в широте охватываемой обследованием сферы деятельности, а также в специфике методов и правовых форм воздействия.
Наиболее характерные черты административного надзора сводятся к следующему:
1. органы административного надзора проверяют соблюдение специальных правил на поднадзорных объектах; органы контроля занимаются проверкой различных сторон деятельности подконтрольных объектов;
2. органы административного надзора осуществляют свои функции и полномочия в отношении тех объектов, которые им организационно не подчинены; органы контроля - в основном в отношении организационно подчиненных и в некоторых случаях в отношении не подчиненных объектов;
3. в процессе контроля могут применяться меры дисциплинарного воздействия в отношении виновных лиц; в процессе же административного надзора применяются меры административного принуждения в отношении физических и юридических лиц - предупредительно-пресекательного характера и административные взыскания.
Существует большое число государственных структур, занимающихся административным надзором. Среди них есть специальные ведомства или же специальные надзорные службы во многих ведомствах, большинство из которых называются государственными инспекциями.
Следует отметить, что на практике число органов «чистого» административного надзора, совершенно отделенных от контроля, встречается довольно редко.
Существуют различные виды контроля. Так, в зависимости от объема обследуемой деятельности выделяют общий и специальный контроль.
В зависимости оттого, на какой стадии деятельности контрольного объекта проводится проверка, различают контроль предварительный(превентивный), текущий и последующий.
Исходя из организационной взаимосвязи контролирующего и подконтрольного объектов, можно говорить о внутреннем(внутриведомственном) и внешнем (подведомственном) контроле.
В зависимости от субъектов, осуществляющих контроль, и характера их полномочий можно выделить:
· контроль Президента Республики Беларусь;
· контроль органов представительной (законодательной) власти;
· контроль органов государственного управления;
· контроль органов судебной власти.
Подобжалованием понимается реализация гражданами своего права высказывать свои претензии органам и должностным лицам органов государственного управления. В статье 40 Конституции Республики Беларусь закреплено, что каждый имеет право направлять личные или коллективные обращения в государственные органы.
Государственные органы, а также должностные лица обязаны рассмотреть обращение и дать ответ по существу в определенный законом срок.