Соотношение структуры госаппарата и национальной экономики

Вопрос о соотношении госаппарата, его структуры с экономикой является составной частью более общего вопроса, а, именно, — вопроса о соотношении государства и экономики. Из этого следует, что все или почти все факторы и закономерности, которые предопределяют природу и характер взаимоотношений государства и экономики, обусловливают также природу и характер соотношения госаппарата, его структуры и экономики. Среди этих факторов и закономерностей огромную роль играют не только "чисто" экономические, но и социальные, политические, идеологические и др.

Например; в так называемых "государствах всеобщего благоденствия" (Англия, Австрия, Австралия, Дания, Норвегия, Швеция и др.), где значительное внимание уделяется разработке и финансированиюгосударственных социальных программ, значительное место в структуре госаппарата занимают соответствующие"социально-экономические" органы — министерства, ведомства, советы, комитеты и пр.

Особенно наглядно это проявляется в структуре государственных аппаратов ФРГ и Испании, которые конституционно провозглашаются демократическими исоциальными государствами. В них уделяется большое внимание формированию и реализации принципов социальной и экономической политики'.

Справедливости ради следует отметить, что не во всех странах социально-экономическим по своему характеру министерствам и ведомствам придается первостепенное значение. В Великобритании, например, их относят к разряду "прочих министерств", выдвигая на первый план министерство финансов и министерство внутренних дел. Известный английский исследователь-правовед Д. Гарднер, отмечая данное обстоятельство, писал, что до конца 60-х гг. вся "организация прочих министерств" в Великобритании строилась исключительно по вертикальному принципу.

Министерства отвечали за конкретную сферу деятельности:

сельское хозяйство, промышленность и пр. В 70-х гг. "все в большей степени стала ощущаться потребность в горизонтальном подходе". В результате были образованы "суперминистерства" с весьма широкой компетенцией, которым подчинялись вертикальные ведомства².

Эти "суперминистерства" как важнейшие составные части госаппарата, охватывали собой самые различные сферы жизни общества, включая социальную сферу и экономику. Они довольно отличались друг от друга в деталях. Однако у них было и много общего. Оно проявлялось, во-первых, в том, что несмотря на свою фактически второстепенную значимость, "прочие министерства" не утратили в объединяющих их "суперминистерствах", а сохранили свою относительную самостоятельность и играли определенную отраслевую роль. А, во-вторых, общность "суперминистерств" заключалась в том, что они имели одинаковую схему или модель построения, требовавшую, в частности, чтобы во главе каждого из них стоял госсекретарь или министр, которому помогают один или несколько парламентских секретарей или "младших министров", являющихся одновременно по своему статусу"политическими деятелями"³.

¹ См.: Конституции буржуазных государств. М., 1982. С. 177, 276, 286— 289. •

² Гарднер Д. Великобритания. Центральное и местное управление. С. 69.

³ Там же. С. 70—71.

Управленческая деятельность государственных органов и должностных лиц в социальной и других сферах жизни при такой модели организации госаппарата в значительной мересовпадает с деятельностью госаппарата в других, в частности, вполитической и идеологической сферах.

В британской, так же как и в любой иной аналогичной ей модели построения госаппарата нет необходимости особо вычленять и соответствующим образом обеспечивать деятельность политических и идеологических органов. В реальной, повседневной жизни политические и идеологические функции "государства всеобщего благоденствия" осуществляются не сами по себе и не через совокупность неких особых политических и идеологических органов, а через систему госорганов, реализующих все остальные — экономические, социальные и иные функции.

Особенность структуры госаппарата в данном случае заключается в том, что в нем нет отдельно существующих, в "чистом" виде ни экономических, ни социально-политических, ни идеологических органов. Государственные органы, непосредственно осуществляющие экономические и, в особенности, социальные функции государства, одновременно косвенным путем реализуют также его политические и социальные функции.

Иная картина, как известно, наблюдается в авторитарных и тоталитарных общественно-политических и государственных системах. На примере фашистской Германии, Италии и других государств можно видеть, как в структуре их аппаратов министерства пропаганды и прочие им подобные органы, выполняющие и идеологические функции государства, нередко занимают доминирующие позиции среди других госорганов.

Структура государственного аппарата в целом, так же как и его отдельных составных частей, отражает таким образом характер и природу самого государства, а вместе с ним особенности национальной экономики и самого общества. Являясь весьма активной и мобильной составной частью государственного механизма, госаппарат не только оказывает повседневное, позитивное или же негативное воздействие на экономику, политику, идеологию и общество, но и сам в свою очередь подвергается обратному влиянию со стороны экономики, политики, идеологии и общества.

Последние, будучи объектами регулятивного воздействия со стороны различных нормативно-правовых актов и управленческого воздействия со стороны госаппарата, в значительной степени предопределяют не только его структуру, но и численность, методы деятельности, степень его оптимальности и эффективности.

Разумеется, при этом не следует забывать саркастические выводы и замечания С. Паркинсона относительно того, что "человеку, изучающему структуру и работу государственных учреждений", нужно учитывать, что "чиновники в той или иной степени подвер

жены размножению" и что "численность любого административного аппарата возрастает на определенный процент независимо от необходимого объема работы (если таковая вообще имеется)'". Однако, тем не менее, и численность, и структура госаппарата, и другие его составные элементы возникают и развиваются все же не сами по себе, стихийно, а сообразуясь с объективными условиями жизни Общества, характером и потребностями экономической, политической и социальной систем.

Сказанное легко подтверждается на примере соотношения структуры государственного аппарата и экономики, существующих в различных по своему характеру и типу общественных системах. Классифицируя и рассматривая последние в зависимости от характера экономики и уровня развития в стране рыночных отношений sna системы, в которых полностью или почти полностью отсутствуют рыночные отношения, — можно убедиться в том, что каждая из этих систем развивает и утверждает в себе свою особую структуру госаппарата, свой собственный механизм управления экономикой.

Так, если обратитьсяк типу социальных и политических систем, в которых отсутствуют рыночные отношения, не трудно заметить, что объем выполняемых госаппаратом в сфере экономики управленческих работ, а, следовательно, и удельный вес госорганов, занимающихся сугубо экономическими проблемами, в системе других управленческих органов гораздо больше, чем в рыночных системах или в системах, переходящих к рыночным отношениям.

Объясняется это прежде всего тем, что государство, опирающееся на централизованную, жестко планируемую экономику, вынуждено заниматься и иметь в структуре своего госаппарата не только разрабатывающие и координирующие проведение экономической политики в стране институты, но и непосредственно управляющие экономическими процессами органы. Среди них: центральные и местные органы планирования, оперативного управления доминирующей над всеми другими формами государственной собственности, органы учета, контроля и распределения производственной продукции, органы финансирования и др.

В переходный период от централизованной экономики к рыночной,а тем более в условиях существования высокоразвитых рыночных отношений роль государства в сфере экономики значительно ослабевает. От форм непосредственного, оперативного управления экономикой государство постепенно, во все более возрастающей мере переходит к использованию различных форм государственного регулирования.

Это влечет за собой не только изменения в соотношении функций государства, но и изменения в соотношении осуществляющих

Паркинсон С. Законы Паркинсона. М., 1989. С. 14, 313.

их органов. Объективно обусловленное уменьшение объема функций планирования, контроля, учета, распределения неизбежно влечет за собой и уменьшение удельного веса в структуре госаппарата осуществляющих их органов. Полностью отпадают одни, непосредственно связанные с управлением экономики страны, органы; появляются или видоизменяются другие.

Наряду с изменением экономических функций государства и осуществляющих их органов изменяются и некоторые принципы взаимоотношений между ними. Применительно, например, к современной экономической системе России и к государственному механизму управления ею полностью упраздняется ранее доминировавший принцип демократического централизма; значительно ослабляются (с негативными последствиями для процесса управления экономикой и самой экономики) принципы строгой подотчетности и подконтрольности нижестоящих государственных органов вышестоящим; формируются и отчасти осуществляются новые принципы, такие, например, как принцип политического и идеологического плюрализма, федерализма, принцип разделения властей и др.

Было бы неточным утверждать, что данные и им подобные принципы в организации и деятельности госаппарата раньше вовсе не были известны отечественной юридической науке и практике. О них достаточно много говорилось на конференциях и симпозиумах. Их обсуждали и о них писали. Однако в реальной жизни они не воплощались.

Более того, некоторые из них, такие, например, как "буржуазный" принцип разделения властей, воспринимались только в критическом плане или же на практике полностью отвергались. Это, несомненно, было ошибкой, обусловленной политическими и идеологическими воззрениями. Согласно им государственная власть со всеми ее признаками и атрибутами считалась единой и неделимой. Данное положение автоматически распространялось и на органы, осуществляющие эту власть. Разделение властей, а точнее — функций допускалось лишь в отношении партии и государства. Об этом, как известно, многократно говорилось и писалось как в официальных источниках, так и в научной литературе.

В настоящее время ситуация кардинально изменилась. Конституционно закрепленный (ст. 10 Конституции РФ) принцип разделения властей не только признается теоретически, но его пытаются (по крайней мере, на словах) осуществлять практически. По отношению к системе органов государственного воздействия на экономику России (государственное управление и регулирование) применение этого принципа выглядит следующим образом.

Органы государственной власти, издавая соответствующие нормативно-правовые акты, тем самым формируют правовую основу механизма государственного воздействия на экономику. Органы государственного управления, применяя эти акты, тем самым осу^

ществляют целенаправленное воздействие на экономику и формируют в этой сфере новую юридическую практику. Судебные органы, разрешая возникающие в коммерческой, хозяйственной и иных областях экономической жизни споры, тем самым способствуют созданию реальных предпосылок для упорядочения и закрепления сложившихся экономических связей, для поддержания постоянного "баланса" между законом (законодательными органами) и его адекватным применением (правоприменительными органами).

Аналогичная картина, модель взаимоотношений между различными составными частями государственного механизма, имеющими дело с национальной экономикой, наблюдается не только на уровне федеральных государственных органов, но и на уровне субъектов федерации.

Глава IX