Россия в 18 веке, судьба реформ
Государственное управление
Этот век вошел в историю как век Просвещения, являя собой причудливое переплетение событий и судеб. Очевидно, что история 18 века прошла под знаком ценностей модернизации, но надо учитывать, что Россия 18 века не освободилась полностью от влияния традиций и наследия допетровской эпохи. Поэтому размышляя о событиях 18 века мы должны видеть это непростое сочетание модернизации и традиций.
Вообще время Петра I имеет богатую историографию и мы вправе обратить внимание на разноречивость неоднозначных оценок эпохи Петра I. В труде Соловьева «История России с древнейших времен» переносится акцент на качества Петра I как выдающейся личности, отмечая, что это человек в силу своего государственного таланта взял в свои руки направление революционного движения. А вот в публичных чтениях о Петре Великом Соловьев больший акцент делал на исторической подготовленности реформ Петра, образно рассуждая о том, что народ собрался в дорогу, но кого-то ждал. Ждал вождя, этот вождь явился. Ключевский рассуждал о несоответствии исходного замысла и практического результата, изрядное внимание уделив выявлению этого несоответствия. А ученик Ключевского – Милюков – придерживался достаточно резкой позиции, считая, что реформаторская деятельность Петра Великого являла собой затыкание дыр, которые появлялись в ходе северной войны, и реформы протекали фактически без реформаторов.
Все таки стоит вопрос, как нам оценивать реформы Петра I? Можем ли мы, вспоминая об одной из оценок Соловьева, сказать, что Петр взял в свои руки направление движения, т.е. путь был предопределен, что он изначально придерживался четкого, ясного плана? Или прав Милюков, заявляя, что никакого плана не была. Что политика Петра подстраивалась под возникавшие проблемы.
Чтобы разобраться в этих вопросах, надо обратить внимание на связь войны и реформ. Эта связь достаточно ясно раскрыта в курсе русской истории Ключевского. Ключевский замечал, что именно война (Северная война) указала самые темпы, самые приемы реформ, определила порядок реформ, реформы осуществлялись, замечал Ключевский, в той последовательности, какая диктовалась Северной войной. Т.е. для того, чтобы понять, как начиналась реформаторская деятельность Петра, мы должны понимать, что изначально довлели события Северной войны.
Казалось бы, что долго говорить о губернской реформе? Загадок здесь особых нет. Во всей учебной литературе подчеркивается, что в декабре 1708 года появился указ о создании губерний и то-то и то-то он предусматривает. Но возникает вопрос, случайно ли этот указ появился? Это была реакция на ситуацию в стране после начала Северной войны. Дело в том, что Северная война показала, что уездные власти не в состоянии обеспечить выполнение населением рекрутской повинности, не в состоянии обеспечить уплату налогов, выполнение населением натуральных повинностей, т.е. жизнь показывала, что уездная администрация начинает давать один сбой за другим, что было нетерпимо в условиях войны. И Петр пытался найти решение на путях губернской реформы.
Мало просто рассуждать о том, какие губернии создавались, важно подчеркнуть следующее: губернская реформа поставила жирный крест на старой приказной системе управления, был ликвидирован целый ряд приказов, а именно: поместный, разрядный, - ранее деятельность этих приказов главным образом распространялась на густонаселенный центр. Теперь же этот густонаселенный центр оказался в составе огромной московской губернии. А целый ряд старых приказов превратился в отделение московской губернской канцелярии. В рамках губернской реформы применительно к каждой губернии определялись важнейшие статьи о расходах. Каковы они? Это дипломатия, армия, флот, артиллерия. Т.е. налоговые поступления в рамках той или иной губернии должны были обеспечить ту или иную статью расходов, которые учитывали прежде всего интересы армии и флота. Т.е. мы будем правы, если скажем, что губернская реформа вытекала из интересов ведения Северной войны, успешного ведения.
В начале 1711 года все полки были расписаны по губерниям. В каждом полку имелся губернский комиссар, который отвечал за штат полка, за провиант, за снабжение. В ведение губернского комиссара находилась и полковая касса, в которую вливались налоговые поступления соответствующей губернии. Вот оно зримое влияние войны на ход губернской реформы. Замечу, что эти губернские комиссары являлись низшими чиновниками так называемой кригс-комиссариатской конторы, которая была подчинена сенату. И таким образом весной 1711 года складывается военно-административная система, которая помогла выиграть Северную войну.
А с конца 1717 начала 1718 годов, Петр I уже начинает ориентироваться на теоретические схемы, заимствованные на Западе. Надо сказать, что Петр вообще уделял немалое внимание изучению политико-правового опыта западных стран, особое внимание уделяя Швеции, ее опыту государственного строительства.
В начале 18 века широкое распространение получила так называемая договорная теория Гоббса. Гоббс выводил государство не из божественного начала, а полагал, рассуждая о происхождении государства, что народ передает власть государству ради мира и гармонии в обществе. Отсюда исключительное внимание государству. И надо сказать, что эту теорию воспринял и Петр I. Но я хочу подчеркнуть еще раз, что эта теория ставила в центр внимания государство, государственные институты. И в ходе реформ цель последних все больше и больше начинала усматриваться в совершенствовании государственных институтов, которые рассматривались как инструмент преобразования общества, природы, человека. Я уже говорил о том, что Петр I особое значение придавал изучению шведского государственного устройства. И надо сказать, что создавая российские коллегии, Петр I ориентировался как раз на шведский образец (историки доводят число коллегий до 13-ти).
В духе времени Петр I полагал, что эффективность деятельности вновь созданных институтов зависит от наличия регламентирующего документа, в котором бы определялись общие функции учреждения, задачи чиновников, режим работы, порядок делопроизводства. Это объясняет почему Петр самолично составлял регламенты, не жалея своего времени, он мог их переписывать по несколько раз, уделяя особое внимание тщательной регламентации деятельности того или иного учреждения.
В 1722 году появился регламент адмиралтейской коллегии, который включал в себя регламенты 56 должностей. Кстати замечу, заимствуя институт коллегий, Петр I обогнал саму Швецию аж на 50 лет, дело в том, что при Петре появился генеральный регламент, где определялись общие правила и функции всех учреждений. В Швеции он появился только через 50 лет.
Возникает вопрос, почему мы выделили регламент адмиралтейской коллегии? На нем можно пояснить какие дополнительные регламенты мог он включать, но главное не в этом. Петр I распорядился о том, что регламент адмиралтейской коллегии (военной коллегии!) должен быть использован в работе других учреждений (и в сфере гражданского управления). Это что, случайность? Может просто Петру понравился регламент адмиралтейской коллегии? Ну славный он получился. Но этот ответ был бы слишком наивен. Важно понять, каким было отношение Петра I к армии. Петр считал армию идеальным общественным институтом. По образу и подобию которого должно строиться само общество. Т.е. общество рассматривалось как вариант армейской организации. Принимая это во внимание, уже не стоит удивляться тому, что нормы воинского устава 1716 года были распространены опять же на сферу гражданского управления. Т.е. это означало следующее, должностное преступление, злоупотребление – приравнивалось к измене на поле боя, и не просто приравнивалось. Петр I полагал, что это даже хуже, ибо чиновник своими беззаконными действиями наносит еще больший вред государству. Ключевский принимал во внимание то, что государственная деятельность Петра I протекала в условиях военного времени, он отмечал, что Петр I всегда с кем-нибудь воевал: то с сестрой, то с Турцией, то со Швецией, то с Персией. Отмечая, что с момента падения царевны Софьи (если брать за точку отсчета конец 1689 года) из 35 лет его царствования только один год (1724) выдался мирным, да и из остальных лет можно набрать не более 13-ти мирных месяцев.
Нужно, конечно, учитывать и следующее… Петр I рассчитывал создать эффективно работающий аппарат управления. Но надо сказать, что государство не имело средств для воплощения этого грандиозного замысла. Дело в том, что многие чиновники не то что месяцами, годами могли не видеть своего жалования и вынуждено брали взятки. Петр I считал, что страхом, суровыми наказаниями нужно искоренять неразумие его подданных. И в общем искореняли, например, при Петре I прогул одного рабочего дня оборачивался потерей месячного заработка, а уход с работы на час раньше оборачивался потерей недельного заработка. Особо неисправимых чиновников ссылали на галеры. Но денег-то по долгу все равно не платили. Поэтому до конца эту проблему не решили.
Нужно учитывать следующее: Петр I ориентируясь на те или иные заимствования, эти заимствования соотносил с русской традицией, с русским обычаем. Как тогда говорил «спускал» с русским обычаем. Что этот русский обычай являл собой для Петра I? Это сохранение самодержавия, отсутствие сословно-представительного учреждения, развитого самоуправления в городах и сельской местности и сохранение крепостничества. Это то, что определяло русские обычаи и то, с чем Петр I пытался сочетать свои заимствования.
Обращусь к примеру, мы говорили о том, что институт коллегий был заимствован в Швеции, но он не являлся единственным и решающим в шведской государственной машине. В Швеции существовал главный орган – ригзда – существовали сословные дворянские представительные собрания – хэрридаги; В Швеции было развито очень оригинальное самоуправление на местах – оно создавалось в рамках церковных приходов – кирхшпиля. В конце 1718 года в Сенате рассматривался вопрос, а ввести ли нам самоуправление по шведскому образцу? Это что же, как в Швеции у церкви на посылках быть? Ну уж нет. А потом сенаторы заключили: а какое вообще самоуправление? Умных из крестьян никого нет, и что с них толку. На этом и закончилось.
Да, Петр I уделял исключительное внимание составлению регламентов, но написал ли он регламент для себя? Нет. Такого регламента не было и такой целью Петр не задавался. Ибо тогда бы он уже не стал самодержцем. В подтверждение сказанного сошлюсь на 2 документа: в воинском уставе 1716 года подчеркивалось, что монархия самодержавна и никому на свете отчет о своих делах давать не должна. Напротив, может своими государствами и землями по своему благомнению управлять. Еще один документ – это регламент духовной коллегии, в котором отмечалось: «Монарха власть есть самодержавна, коим сам Бог повиноваться повелевает».
Хотел бы отметить, что Петр I был первым, кто стал нумеровать себя. Дело в том, что мы изрядно модернизируем историю, рассуждаем о Иване III и прочих, это проявления модернизации. Тому же Ивану III голову не могло прийти назвать себя подобным образом, было принято именоваться по имени отчеству.
А вот Петр действительно стал именоваться Первым. И для Петра это означало разрыв традиций. Кстати, Екатерина II, считая себя продолжательницей дела Петра тоже нумеровала себя, назвав себя Екатериной Второй (второй – после Петра Первого).
Надо заметить, что действительно, Петр решительно встал на путь модернизации, но надо понять, что сохранение института крепостничества и других составных русского обычая придавало модернизационному процессу непростой характер.
Пришло время обратиться к другому периоду – эпохе дворцовых переворотов.
Можно вслед за многими авторами выделить этот период и полностью погрузиться в события этого времени, дистанцировавшись от времени Петра I. Можем ли мы это сделать? Стоит ли возводить стену? Или же все-таки важно поискать и найти то, что связывало две эти эпохи, понимая, что время Петра I наложило отпечаток и на все последующее развитие. Или мы должны говорить, что это время после 1725 года – это время малопривлекательное, темное, время правителей, которые в силу своей неумелости расстраивали дело Петра I. Такая оценка весьма и весьма популярна, но я не думаю, что нам с ней стоит соглашаться, да и русские историки не были едины в трактовке времени, которое с легкой руки Ключевского вошло в историю, как эпоха дворцовых переворотов.
Сергей Михайлович Соловьев в своей знаменитой «Истории России» отмечал, что в постпетровское время не стоит усматривать сознательного противодействия преобразовательной программе Петра I. Хотя в то же время Соловьев признавал, что реформаторская программа Петра I оказалась слишком обширной для его последователей. Я подчеркиваю, Соловьев не считал, что происходило сознательное противодействие делу Петра I. И если Ключевский считал, что это время было непривлекательным, что расстраивалось дело Петра I, то ученик Ключевского – Милюков – не соглашался со своим учителем, полагая, что в постпетровское время программа Петра I приспосабливалась к условиям своего времени. И я думаю, что к точки зрения Милюкова надо присмотреться. Представлю вашему вниманию один пример: в учебниках сказано, что после смерти Петра I зарождается старая воеводская система управления. Можно сказать, что это совершенно очевидное свидетельство отступления от дела Петра I, а можно выбрать и другой угол зрения. И учесть, что уже при Петре I у государства не было денег, чтобы содержать бюрократический аппарат. Петр I эту проблему оставил по наследству. И приемники Петра I должны были искать пути удешевления аппарата. Другое дело, было ли найдено оптимальное решение? Спрашивается, это то, что разделяет эпохи или наоборот, что их связывает? Конечно, можно сказать, что эпоха дворцовых переворотов имеет свои особенности, отмечена исключительной активностью гвардии. Гвардия являлась движущей силой дворцовых переворотов. Эта активная роль гвардии является особенностью этой эпохи. Возникает вопрос: определяет ли это специфику времени и позволяет ли дистанцировать эти две эпохи?
Соловьев, обращая внимание на роль гвардии, признавая, что гвардия была активнейшим участником дворцовых переворотов, при этом замечал, что перевороты-то эти осуществлялись не какими-то янычарами, протерианцами, а гвардией. А гвардия включала в себя лучших людей, которым были дороги интересы страны, отечества. Которые руководствовались национальными побуждениями. Соловьев действительно поставил очень серьезно проблему гвардии. И для того, чтобы понять, почему гвардейцы принимали столь активное участие в дворцовых переворотах, хочу познакомить вас со следующими цифрами…
Но прежде задам вопрос: как вы считаете, кто входил в состав той гвардейской группы (308 человек), которая привела к власти Елизавету Петровну, те события, которые произошли 25 ноября 1741 года? В этой гвардейской группе, а это был определенный срез, из 308 человек дворян было 54 человека (17%). Естественно возникает вопрос, кто оставшиеся 83%? Очевидно, что это выходцы из крестьян, коих в этой группе было за 40%, дети церковников, дети солдат, дети однодворцев и так далее. Если в этой группе были представлены представители самых разных социальных групп, то что их объединяло? Их объединяла принадлежность к особой группе, именуемой гвардия. Т.е. важно понять, что гвардия являла собой автономное образование со своими ценностными установками. Гвардейцы полагали, что они государственные люди, т.е. они люди, которые не могут стоять в стороне, не могут быть в качестве наблюдателей, что они люди, которым дороги интересы страны. Я хочу подчеркнуть, что в этом качестве их воспитывал Петр I, он их приучал быть не безразличными к тому, что происходит к стране, быть чуткими к ее проблемам.
При Петре I гвардия стала параллельным аппаратом управления и контроля. Гвардеец мог получать самые различные поручения. Например, сержант гвардейского полка был отправлен на Урал сооружать металлургический завод. Т.е. гвардейцы получали самые ответственные поручения. И я подчеркиваю, именно это воспитание и обусловило их активную роль и после смерти Петра I, их активное участие в дворцовых переворотах, в которых они принимали участие как государственные люди.
На это же обращал внимание известный историк Анисимов, который считал, что дворцовые перевороты отражали не только борьбу политических группировок, мало отличных друг от друга, но и это главное, дворцовые перевороты отражали и то гипертрофированное значение, которое приобрел военный элемент в Петербурге. Спрашивается, а когда это гипертрофированное значение приобрел военный элемент? При Петре I. Т.е. мы сейчас находим нити, которые связывают одно время с другим.
Еще один аспект. Казалось бы, что долго говорить о верховном тайном совете? То, что произошло уже после Петра I, то, что добавило колорита другой эпохе? В одном исследовании изучалась деятельность сената в последние годы царствования Петра I. Оказывается, последние годы царствования Петра I сенат мог собираться не в полном составе, и в заседаниях мог принимать участие сам Петр I. Т.е. формировался более узкий, чем Сенат орган, который действовал при императоре. В августе 1724 года Петр I с отдельными сенаторами (Толстым, Головкиным, Галицыным) рассматривал вопрос о строительстве Ладожского канала. И что и нтересно, эти лица затем вошли в состав верховного тайного совета. Т.е. иными словами, верховный тайный совет уходит своими корнями в петровское время, когда при особе императора начал создаваться более узкий, чем сенат орган.
Надсенатские органы управления, такие как Верховный тайный совет (8 февраля 1826 года), кабинет министров Анны Иоанновны, конференция при высочайшем дворе во время Елизаветы Петровны, императорский совет при Петре III, императорский совет, а затем совет при высочайшем дворе при Екатерине II – все эти органы были абсолютистскими – т.е. могли решать любой вопрос, и важный, и неважный. И значительно превосходили по своей компетенции княжеский совет, боярскую думу. Эти надсенадские органы управления воплощали в себе тенденцию концентрации и бюрократизации власти. А когда эта тенденция родилась? Во время Петра I. Т.е. мы можем не забывая о специфике времени перебрасывать мостики от одного времени к другому.
Время Екатерины II
Екатерина II как и Петр была государственным мечтателем. Она опиралась не только на определенную философию власти, но важно подчеркнуть, что ею двигало высокое стремление к воплощению идей Просвещения в России, к воплощению идей европейской интеллектуальной державы. В свое время советские историки любили подчеркивать, что Екатерина прибегала к тактическим уловкам, замыслам, хотелось ей выглядеть хорошо в глазах просвещенной Европы, однако это мнение существенно обедняет портрет Екатерины II, которой мы не можем отказать в искренности в ее стремлении воплощения идей Просвещения. Также советские историки часто подчеркивали, что одно время Екатерина II была движима интересом идеями Просвещения, это продолжалось до крестьянской войны, а после нее, ее интерес к идеям Просвещения охладел. С этим соглашаться не стоит. И правильнее отметить следующее…
Царствование Екатерины II являло собой единый процесс реформирования. Екатерина II вслед за Просветителями считала, что в идеальном государстве союз народа и правителя должен покоиться на Законе (с большой буквы), который должен обеспечивать процветание государства. Именно понимая значимость этого Закона, Екатерина II и взялась за подготовку наказа, который именовался наказ императрицы Екатерины II данной комиссии проекта нового уложения. Т.е. Екатерина планировала создать уложенную комиссию. Возникает вопрос, что Екатерина была столь недальновидна, что не понимала, что предприятие рискованное?! Екатерина шла на созыв уложенной комиссии полагая, что в свете идей просвещения нужен Закон с большой буквы. И вот для участников этой уложенной комиссии Екатерина II разработала наказ «о сочинении проекта нового уложения». Где нашел отражение целый ряд идей Просвещения.
Хотелось бы привлечь внимание к одному документу. Дело в том, что существует второй важнейший после наказа документ, который характеризует Екатерину II как Просвещенного монарха. Этот документ, подготовленный Екатериной II (наказ являлся коллективным сочинением) – появился он 7 ноября 1775 года, название ему – «Учреждения, для управления губерниями всероссийской империи». Действительно, согласно Учреждениям вводилось новое административно-территориальное деление: создавались новые губернии с численностью населения в 300-400 тысяч человек, и эти губернии делились на уезды, численность населения которых составляла 20-30 тысяч человек. На Учреждения для управления губерниями всероссийской империи наложили отпечаток идеи Просвещения. Что это за идеи? Как замечал Ключевский, в «Учреждениях» Екатерина II отдала щедрую дань идее разделения власти. А что там в рамках губерний? Как это разделение могло быть? Основным исполнительно-распорядительным органом губернии являлось губернское правление, возглавляемое губернатором. А высшими судебными органами являлись палата уголовных и палата гражданских дел. Влияние Просвещения сказалось в том, что управление отделялось от судопроизводства. Более того, опять же в духе Просвещения гражданское судопроизводство отделялось от уголовного. И это еще не все. В соответствие с «Учреждениями» создавался уникальный внесословный судебный орган – совестный суд. Который должен был действовать в качестве третейского суда, апелляционной инстанции, т.е. в совестном суде должны были рассматриваться жалобы арестованных, заключенных. Екатерина подчеркивала важность обеспечения равенства перед законом всех подданных, замечая, что ее человеколюбивому монаршему сердцу дорога безопасность каждого подданного.
Появился еще один интересный институт – приказ общественного презрения – в ведение которого должны были находиться школы, медицины, социальное обеспечение. Такого учреждения ранее не было. И не удивительно в связи с этим отношение Екатерины II к «Учреждениям», она считала, что они являются непременным и фундаментальным законом, на которые нужно ссылаться в новых законодательных актах.
ЛЕКЦИЯ 6