Становление государственности Республики Башкортостан
Всю историю национально-государственного строительства 20 века в Башкортостане можно разделить на ряд периодов, первый из которых – демократический – охватывает с 15 (29) 1919 года по 20 марта 1919 года; второй – советский – с 20 марта 1919 года по 10 октября 1990 года и третий –современный– с 11 октября 1990 года по сегодняшний день.
Самым сложными в развитии государственного управления и государственной службы в республике Башкортостан были 1917- 1925 годы. Именно в эти годы начинается процесс национально-государственного строительства, определяются территориальные границы, разрабатывается и принимается Конституция. Образование национальной государственности башкирского народа проходило от провозглашения автономно-демократической республики через образование Советской Башкирии и ныне -– Республики Башкортостан как суверенного государства.
Вопрос о самоопределение башкир в форме национально-территориальной автономии впервые был поднят башкирской делегацией на Всероссийском мусульманском съезде в Москве (май 1917 года). Большинством голосов Всероссийский мусульманский съезд постановил, что формой государственного устройства, наиболее обеспечивающей интересы мусульманских народностей, является демократическая республика на национально-территориальных, федеративных началах, причем национальности, не имеющие определенной территории, пользуются национально-культурной автономией.
В этот период башкирское национальное движение получило свое официальное организационное оформление и стало самостоятельным - со своей программой, организациями и лидерами. В июле 1917 года в городе Оренбурге состоялся 1 Всебашкирский съезд башкир, где участвовали до 70 делегатов. Съезд отметил, что системой управления, широко обеспечивающей интересы и права российских мусульманских народностей, является демократическая республика на национально-территориально-федеративных началах. Съезд избрал Башкирское областное шуро в составе 6 человек, которое должно было проводить в жизнь принятые решения, создавать местные органы - тюбек шуро (районные советы), подготовить условия для осуществления Башкирской автономии. Башкирское Центральное национальное Шуро конструируется из 7 человек. Эти члены должны работать исключительно в Шуро, служба в других учреждениях не допускалась.
В члены совета из каждого уезда должно быть избрано по одному человеку. Члены совета собираются на совещание, самое меньшое один раз в месяц, во всех волостях организуются отделы Центрального Шуро. В каждый отдел, исходя из численности населения волости, в исполнительный комитет выбираются от 3-х до 5 человек членов. Если волостные шуро найдут необходимым, организуются районные шуро. В районные шуро намечаются от 5 до 8 человек исполнителей дел.
На 2 съезде башкир в августе 1917 Башкирское областное шуро объявило себя учреждением всего башкирского народа – национальной организацией, представляющей собой руководство национальными, политическими и экономическими делами башкир, защищающей их права и интересы. Укреплялись функционирующие и образовывались новые уездные и волостные шуро. В составе областного шуро возникли организационный, военный, земельный, лесной и другие отделы. Местом пребывания Башкирского областного шуро определялся Оренбург, Караван-Сарай.
Сразу после Октябрьской революции, учитывая благоприятную обстановку в стране, Башкирское областное шуро явочным порядком 15 ноября 1917 года приняло постановление о провозглашении автономии Башкортостана, обнародованное затем в виде фармана №2. В фармане указывалось, что созываемый 8 декабря 1917 года 3 съезд (курултай) выработает основные положения конституции Башкирии. 3 башкирский съезд 1917 года вошел в историю как учредительный курултай. Курултай признал, что право башкир на автономию должно быть закреплено во всероссийской конституции, согласно которой Россия является федеративным союзом автономных штатов.
Такова была система управления при первой, досоветской автономии Башкортостана. Впоследствии учредительный съезд автономного Башкортостана будет предан забвению, и лишь с конца 80-х начал становиться вопрос о необходимости официального подтверждения и признания факта возникновения автономной Башкирской республики в ноябре-декабре 1917 года.
Следует отметить, что Шуро и правительство в конце 1917 начал 1918 годов неоднократно заявляли о своем нейтралитете в борьбе между советской властью и ее противниками. В обстановке гражданской войны башкирские части, башкирское население к началу 1919 года оказалось между двумя силами, одинаково враждебно и подозрительно относившимся к ним. Для выхода из сложнейшей ситуации членам Башкирского правительства, прежде всего Заки Валидову, требовалось приложить максимум усилий по налаживанию нормальных контактов с частями Красной Армии, с мастными и центральными органами Советской власти.
К весне 1918 года в Уфе и Уфимской губернии были ликвидированы органы старой власти: городская дума была заменена Советом рабочих и солдатских депутатов, Уфимское губернское земство, губернское правление передали дела соответствующим отделам комитета Советов.
18 февраля 1919 года Башкирский корпус и правительство в с.Темясово объявили, что считают себя окончательно перешедшими на сторону Советской власти. 21февраля 1919 года там же состоялся 1 Всебашкирский военный съезд с участием членов правительства и 92 представителей башкирских полков. На съезде был образован Временный революционный комитет Башкирии - Башревком. Из 12 членов вновь созданного Башревкома 7 ранее входили в состав старого Башкирского правительства, трое занимали посты в башкирской белой армии. В составе Башревкома были образованы 15 комиссариатов, в том числе комиссариат иностранных дел. Состоялись выборы народных комиссаров. Башревком становится высшим государственным органом.
Развитие национальной государственности и государственной службы невозможно рассмотреть, не касаясь конституционного становления законодательства республики. Для данного периода характерны положения неписаной конституции, основу которой составила совокупность постановлений и других правовых актов, изданных высшими башкирскими органами в 1917-1918 годы. Эти документы показывают, что Башкирская автономия с самого начала строилась на демократической основе, с разделением функций власти: законодательная – курултай, съезд; исполнительная – шуро, правительство; кантонные думы и управы; судебная – высшая судебная инстанция, мировые судьи. Неписаное конституциональное законодательство сохранялось в Советской Башкирии в период с марта 1919 года до принятия первой Конституции БАССР в 1925 году.
Начало неписаной Конституции было положено составлением и утверждением двустороннего договора – Соглашения центральной Советской власти с Башкирским правительством о Советской Автономии Башкирии от 20 марта 1919 года. Согласно этому документу БСР являлась автономной республикой и составляла федеративную часть РСФСР. Власть в Башкирской республике создавалась все - таки на точном основании Конституции РСФСР от 10 июля 1918 года. Соглашение от 20 марта 1919 года определяет территорию и конституционную основу, на которой создается эта республика, устанавливает правоотношение республики с федерацией и административное деление автономной республики, определяет место ее столицы, количество и порядок создания башкирской армии, наконец, решает вопрос о временной власти в Башкирии впредь до созыва съезда Советов.
В основу конституционного устройства Башкирии была положена первая Советская конституция 1918 года. Это означало, что край превращается в республику Советов, где власть должна принадлежать целиком и исключительно трудящимся массам и их полномочному представительству - Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.
Параграфы 6 и 7 Соглашения предусматривали деление территории восточной Башкирии на 13 административных районов под названием кантонов.
Одним из важнейших положений Соглашения был вопрос о временном характере власти в Башкирии. Впредь до созыва съезда советов Башкирии вся полнота власти в БАССР переходит к Башревкому. Для созыва Съезда образуется смешанная комиссия из пяти лиц, двух делегирует Башревком, двух - центральная советская власть, пятый же назначается по соглашению сторон комиссии.
На местах формируются кантонные революционные комитеты. Основной их задачей являлось осуществление функций органа государственной власти в кантонах. Устанавливалось, что кантонные ревкомы являются органами временными, осуществляющими свои полномочия до организации кантонных исполнительных комитетов Советов. Здесь же утверждалось, что кантонный ревком состоит из трех человек: Представитель Башревкома; кантонный военный комиссар и местный работник из числа коммунистов или сочувствующих. Кантревкомы были высшими органами государственной власти в кантонах и были подчинены лишь Башкирскому временному революционному комитету. Ревкомы издавали обязательные для всех граждан и учреждений приказы, создавали необходимые отделы, осуществляющие те или иные функции. Главной задачей кантревкома была организация хозяйственно-экономического и административного управления уже действующих органов губернских и уездных волостей и вновь созданных Советов. На кантревкомах лежала ответственность срочного проведения выборов в сельские и волостные Советы, подготовительной работы по созыву кантонных съездов Советов.
Кантревком имел право контроля и ревизии всех расположенных на его территории волостных и уездных советов и всех организаций, за исключением действующей армии. Вся эта работа осуществлялась организованными при кантревкомах отделами, которые подчинялись кантревкому и только через него могли сноситься между собой и вышестоящими органами республик. Допускалось прямое двухстороннее сношение отделов с комиссариатами Башревкома с немедленным доведением каждого такого контакта до сведения кантревкома. Во главе отделов стояли избираемые кантревкомами заведующие, но их кандидатуры могли быть отведены соответствующим комиссариатом. В этом случае окончательное решение вопроса принадлежало Башревкому. Распоряжения комиссариатов Башревкома были обязательными для кантревкомов, но за последними сохранялось право их обжаловать в Башревком, хотя их действия на время разбирательства не приостанавливались. Для ведения всей текущей работы положение предусматривало создание Президиума, состоящего из трех-пяти человек. Уже в 1920 году кантревкомы передали свои полномочия кантонным исполкомам, избираемыми съездами Советов.
19 мая 1920 года ВЦИК с СНК РСФСР за подписью Калинина и Ленина принял декрет «О государственном устройстве Автономной Советской Башкирской Республики», который значительно сузил права Башкортостана. Башревком не согласился с этим решением и 16 июня члены Башревкома были вынуждены покинуть свои посты.
С 26 июня 1920 года приступил к исполнению обязанностей новый Башревком, назначенный Башкирским Обкомом РКП (б) с ведома ВЦИКа.
Главной задачей этого учреждения явился созыв первого Всебашкирского съезда Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов. 25 июля в Стерлитамаке открылся Первый Всебашкирский съезд Советов. Был избран высший исполнительный орган республики - Башкирский Центральный Исполнительный Комитет в составе 36 человек. Так завершил свою деятельность Временный Военно-революционный Комитет Башкирской Автономной Советской Республики. На первой сессии БашЦИК был избран президиум из 5 человек и утверждены народные комиссары. БашЦИК признал целесообразным возложить руководство СНК на председателя Президиума БашЦИК. Это решение о сосредоточении исполнительной и законодательной власти в одних руках было продиктовано условиями гражданской войны.
Таким образом, 1 съезд сыграл определенное значение в дальнейшем развитии Башкирской республики. Он создал постоянные органы центральной власти в регионе. 14 июня 1922 года ВЦИК принял декрет «О расширении границ Автономной Башкирской Социалистической Советской Республики», которым упразднил Уфимскую губернию и включил ее состав БАСР, т.е. создал Большую Башкирию. В связи с этим была развернута работа по слиянию советских и партийных органов в центре и на местах. Был утвержден президиум временного обкома в составе 9 человек, избраны два секретаря Башкирского обкома, президиум БашЦИКа из 11 человек. В составе Совнаркома были определены наркоматы и наркомы: РКИ, социального обеспечения, земледелия, финансов, ОГПУ, продовольствия, юстиции, здравоохранения, труда, просвещения, внутренних дел, военного комиссара, председателя совнархоза. При преобразовании наркоматов и аппаратов власти решено было считать, безусловно, целесообразным в первую очередь привлекать работников, знающих башкирский и русский языки как языки государственные.
Слияние Башкирии по времени совпало с образованием единого Советского государства. 30 декабря 1922 1 съезд Советов СССР принял Союзный договор и Декларацию об образовании Союза Советских Социалистических Республик. В подписании этих документов участвовал и делегат от Башкортостана М.Д. Халиков. Он же был избран членом ЦИК СССР.
Конституция БАССР 1925 года была подготовлена Наркоматом юстиции республики и состояла из 93 статей, объединенных в 8 глав и 4 раздела. В Конституции четко констатировались предметы ведения и структура госаппарата республики. По Конституции Башкирия признавалась автономной республикой Советов рабочих и крестьянских депутатов, свободно входящей в состав РСФСР и через нее – в Союз Советских Социалистических Республик, свободно определяющей форму своих взаимоотношений с общефедеральной властью и форму участия в общефедеративном Правительстве РСФСР (ст.1). Вместе с тем подчеркивалось, что Башкирская республика - государство рабочих и крестьян, национальная советская республика (ст. 3).
Конституция Башкирской АССР 1925 года закрепляла кантонное территориальное устройство Башкирии. Указывалось, что в состав БАССР входят 8 кантонов: Аргаяшский, Белебеевский, Бирский, Зилаирский, Месягутовский, Стерлитамакский, Тамьн – Катайский, Уфимский (ст. 4).
Носителем высшей власти республики объявляется Всебашкирский съезд Советов, подчиненный исключительно Всероссийскому и Всесоюзному съездам, их ЦИК и их президиумам, а в период между съездами Советов – БашЦИК, а в период между сессиями последнего – его Президиум; общее же управление делами БАССР отдавалось Совету Народных Комитетов, а руководство отдельными отраслями государственного управления – народным комиссариатом во главе с членами Совета Народных Комиссаров – народными комиссарами.
Устанавливалось, что Всебашкирский съезд Советов составляется из представителей, избираемых городскими Советами и кантонными съездами Советов по расчету: от кантонных съездов – 1 депутат на 1000 населения, от Советов городов – 1 депутат на 2000 избирателей (ст. 42).
Предусматривалось, что съезд Советов Башкирской АССР издает, в установленных Конституцией пределах декреты, постановления, руководит деятельностью подчиненных ему на территории республики органов власти, а также наблюдает и контролирует через соответствующие органы учреждения и предприятия, подчиненные центральным органам (поправка 2 к ст. 45).
Центральному Исполнительному Комитету, являющемуся высшим законодательным и контролирующим органом республики в период между съездами Советов, предоставлялось право издавать свои декреты, постановления и распоряжения и утверждать проекты декретов и постановлений и иные предложения, вносимые Советом Народных Комиссаров, отдельными ведомствами, членами ЦИК; объединять работу по законодательству и управлению республикой, направлять работу Президиума и СНК в соответствии с Конституцией Башкирской АССР; наблюдать за проведением в жизнь постановлений Союзного, Всероссийского и Всебашкирского съездов Советов и других Центральных органов Советской власти (ст. 47).
Устанавливался сессионный порядок работы БашЦИК. В этой связи предусматривалось избрание Президиума БашЦИК, который в период между сессиями БашЦИК, являлся высшим законодательным, контролирующим и распорядительным органом власти в республике. За свою деятельность БашЦИК должен отвечать только перед Башкирским Съездом Советов, которому предоставлял отчет о своей деятельности. БашЦИК образовывал Совет Народных Комиссаров для общего управления республикой и народные комиссариаты для руководства отдельными отраслями государственного управления (статьи 46-51).
Предусматривалось, что в состав Совета Народных Комиссаров Башкирской АССР, на правах его членов, входят: а) председатель Совнаркома, б) его заместитель, в) народные комиссары – РКИ, труда, финансов, юстиции (он же Прокурор Башкирской АССР), здравоохранения, просвещения, внутренних дел, социального обеспечения, земледелия, торговли и Председатель Центрального Совета народного хозяйства. СНК в пределах своих прав мог издавать декреты и постановления, обязательные на всей территории Башкирии, которые, однако, могли быть отменены и приостановлены БашЦИК и его Президиумом (статьи 53-56).
Для непосредственного руководства отдельными отраслями государственного управления в республике учреждались следующие народные комиссариаты: 1) внутренних дел, 2) юстиции, 3) просвещения, 4) здравоохранения, 5) социального обеспечения, 6) земледелия, 7) финансов, 8) труда, 9) рабоче–крестьянской инспекции, 10) внутренней торговли, 11) Центральный совет народного хозяйства.
Народные комиссариаты Башкирской АССР – внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения, земледелия, социального обеспечения – признавались автономными в своих действиях, подчинялись ЦИК, его Президиуму и СНК Башкирской АССР и были ответственны непосредственно перед ними.
Народные комиссариаты – финансов, труда, рабоче-крестьянской инспекции, торговли, Центральный совет народного хозяйства – признавались органами одноименных наркоматов РСФСР.
Для ведения статической работы при СНК республики организовывалось Башкирское статистическое управление (статьи 57-59).
Народному комиссару предоставлялось право единолично принимать решения по всем вопросам, подлежащим ведению соответствующего народного комиссариата. В случаях несогласия коллегии с тем или иным решением народного комиссара коллегия, не приостанавливая решение, могла обжаловать его в СНК республики. Таким же правом наделялись члены коллегии в отдельности (ст. 63). Структура и компетенция народных комиссариатов определялись положениями о них, утверждаемыми БашЦИК.
Конституция Башкирской АССР 1925 года в качестве органов местной власти республики рассматривала кантонные исполнительные комитеты, волостные исполнительные комитеты, городские и сельские Советы и определяла объем их полномочий и порядок деятельности (статьи 67-84).
Хотя первая Конституция БАССР осталась официально не утвержденной со стороны высших органов Советской власти, она сыграла огромную роль в становлении государственности Башкортостана.
В 1930 году деление республики на кантоны, волости и сельсоветы было заменено районной системой управления. Вместо 8 кантонов и 110 волостей было образовано 48 районов, с 1927 до 1297 сократилось число сельсоветов. К 1937 году в состав Башкирии входили 3 города и 58 районов.
Конституция Башкирской АССР 1937 года состояла уже из 11 глав, включающих 114 статей. Конституция упразднила прежнюю систему высших государственных органов власти республики, включающую в себя Всебашкирский съезд Советов и ЦИК Башкирской АССР. В качестве высшего органа государственной власти Башкирской АССР был установлен Верховный Совет Башкирской АССР. Издание республиканских законов относились к исключительной компетенции Верховного Совета БАССР. Кроме того, на Верховный Совет возлагалось избрание Президиума Верховного Совета, образование правительства Башкирской АССР, избрание Верховного Суда Башкирской АССР (статьи 19-21, 28, 37, 76).
Конституция Башкирской АССР 1937 года внесла серьезные изменения и в систему органов государственного управления автономной республики. Высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти автономной республики признавался Совет Народных Комиссаров Башкирской АССР – правительство республики. По Конституции 1937 года Совет Народных Комиссаров состоял из председателя, двух его заместителей, народных комиссаров, председателя Государственной плановой комиссии, начальников управлений. В компетенцию Совета Народных Комиссаров входило: объединение и направление работы наркоматов; издание постановлений и распоряжений; проверка; разработка и осуществление мер связанных с выполнением плана; защита интересов государства и другие.
Осуществляя руководство подчиненными им отраслями, наркоматы, управления Башкирской АССР подчинялись как Совету Народных Комиссаров БАССР, так и соответствующим наркоматам РСФСР.
В отличие от Конституции Башкирской АССР 1937 года, Конституция 1978 года в структурном отношении сложнее. Она состоит из краткого введения, 161 статьи, 16 глав и 10 разделов. Конституция Башкирской АССР значительно укрепила политико-правовое положение автономной республики, существенно расширила и обогатила ее компетенцию. Расширены и обогащены статьи, определяющие работу и компетенцию государственных органов власти и управления. По этой Конституции БАССР включает 54 района и 14 городов. Конституция Башкирской АССР 1978 года практически без изменений действовала до 1985 года, с определенными изменениями и дополнениями до 1993 года.