Законы. Их виды и особенности
На протяжении ряда столетий и даже тысячелетий закон как форма (источник) права привлекал к себе повышенное внимание многих исследователей. Пытаясь проникнуть в суть явления, именуемого "законом", авторы бесчисленных книг и статей предпринимали огромные усилия для изучения его природы, характера, формально-юридических признаков и черт, его содержания, социальной роли и назначения. И в этом весьма преуспели.
Разумеется, это вовсе не означает, что о законе все познано. Это не тот случай, когда, выражаясь словами известного французского моралиста XVII в. Жана де Лабрюйера, можно лишь печально констатировать, что "все давно сказано, и мы опоздали родиться, ибо уже более семи тысяч лет на земле живут и мыслят люди", что "урожай самых мудрых и прекрасных наблюдений" над человеческими нравами снят и "нам остается лишь подбирать колосья, оставленные древними философами и мудрейшими из наших современников".
Это совсем не так. За многие столетия изучения закона накопилась огромная сумма знаний о нем, выработалось определенное представление о данном явлении, сложился вполне определенный стереотип. Но вместе с тем осталось огромное поле деятельности для современных и будущих исследователей, осталось великое множество до конца не известных его сторон.
Дело в том, что закон, как и право в целом, не является раз и навсегда данным, застывшим в своем развитии институтом. Вместе с обществом и государством он постоянно изменяется и развивается. В силу этого меняются в известной степени и взгляды о нем, о его отдельных признаках и чертах. Возникают противоречивые мнения и суждения. Вырабатываются и предлагаются порой весьма противоречивые определения закона и неоднозначные о нем представления.
Например, иногда закон рассматривается в самом "широком" смысле как синоним понятия права, а точнее - законодательства. Законами называются все нормативно-правовые акты (их совокупность), исходящие от государства в лице всех его нормотворческих органов. Под именем закона понимается, писал Г.Ф. Шершеневич, "норма права, исходящая непосредственно от государственной власти в установленном заранее порядке". Прежде всего "закон есть норма, т.е. общее право, рассчитанное на неограниченное число случаев. Неизбежность этого признака вытекает из того, что закон есть норма права, а следовательно, вид не может быть лишен того свойства, какое присуще роду"*(750).
Из этого рассуждения следует, что первостепенной по значимости отличительной чертой закона является его нормативный характер. Однако нормы права содержатся и в любом ином нормативно-правовом акте. Следуя логике, любой такой акт должен рассматриваться в виде закона.
В обыденной жизни, в обиходе использование термина "закон" для обозначения любого нормативного акта, исходящего от государства, является довольно распространенным и вполне допустимым, ибо подчеркивает важность соблюдения всех законодательных актов, а не только собственно законов. Юридически же это выглядит весьма некорректно. Отождествление закона с другими нормативно-правовыми актами вносит путаницу в различные формы (источники) права, снижает эффективность их применения.
В силу этого и ряда других причин в научной и учебной юридической литературе гораздо чаще используется понятие закона в "узком", собственном его смысле. Довольно типичными его дефинициями, отражающими сложившиеся представления о законе на современном этапе, являются следующие. Закон - это принятый в особом порядке "первичный правовой акт" по основным вопросам жизни государства, "непосредственно выражающий общую государственную волю и обладающий высшей юридической силой"*(751). Или: закон - это нормативно-правовой акт, "принимаемый высшим представительным органом государства в особом законодательном порядке, обладающий высшей юридической силой и регулирующий наиболее важные общественные отношения с точки зрения интересов и потребностей населения страны"*(752). "В юридическом смысле закон - это нормативный акт, принимаемый в особом порядке, обладающий после Конституции наибольшей юридической силой и направленный на регулирование наиболее важных общественных отношений"*(753).
Можно привести еще целый ряд аналогичных определений или сформулировать свою собственную дефиницию закона. Однако дело не в этом. Главное состоит в том, чтобы понять основной смысл, содержание того, что называется законом, выделить и рассмотреть его основные, специфические черты.
Чем выделяется закон среди других нормативных правовых актов? Что характеризует его и каковы его основные признаки и черты? Обобщая весь накопленный материал и используя информацию, содержащуюся в приведенных выше дефинициях, можно указать на следующие специфические особенности закона.
Во-первых, закон - это нормативно-правовой акт, принимаемый только высшими органами государственной власти (Федеральным собранием - в России, Конгрессом - в США, парламентом - в Италии, Франции, Японии и др.), представляющими в формально-юридическом смысле весь народ, или же непосредственно самим народом с помощью референдума.
Данный признак закона выделяется исследователями многих стран и является довольно устоявшимся. Однако его нельзя считать общепризнанным, как минимум, по двум причинам.
Одна из них заключается в том, что при этом не учитывается тот факт, что в некоторых странах (например, в правовой системе США) наряду с высшими органами государственной власти в качестве фактических творцов закона выступают и другие государственные органы (например, высшие судебные инстанции). "Если трезво смотреть на вещи, - отмечается в связи с этим в американской литературе, - то становится ясным, что во многих случаях суды являются творцами законов, поскольку именно они интерпретируют его. Без авторитетной интерпретации многие законы теряют и сам смысл"*(754).
Следующая причина того, почему названную особенность нельзя считать общепризнанным признаком закона, состоит в том, что референдум далеко не во всех странах признается в качестве конституционного способа принятия данных нормативно-правовых актов. В некоторых странах (как, например, в США) он вообще законодательно не закрепляется на федеральном, общегосударственном уровне. В других же странах (как, например, в Швеции) референдум имеет не законодательный (императивный), а лишь совещательный характер. При этом Конституция Швеции закрепляет, что "предписания о совещательном референдуме во всем государстве" устанавливаются специальным законом*(755).
Таким образом, утверждение о том, что принятие закона только высшими органами государственной власти или с помощью референдума является его специфическим признаком, хотя и широко распространено, но, отнюдь, не бесспорно и не общепризнанно.
Во-вторых, закон обладает высшей юридической силой среди всех остальных источников права, имеет верховенство и является главенствующей формой права.
Данные особенности закона множество раз подтверждались государственно-правовой теорией и практикой многих стран и, как правило, не подвергались сомнению. Констатируя данный факт, Г.Ф. Шершеневич еще в начале нашего столетия отмечал, что "формою права, преобладающею в настоящее время у всех цивилизованных народов, является закон, который совершенно отодвинул на задний план все иные формы. Возможность для организованного общества создавать правила поведения, обязательные для всех, выражается именно в законодательной деятельности"*(756).
Однако применительно к правовой системе Великобритании и некоторых других стран, где широкое распространение в качестве источника права получила судебная практика, вопрос о главенствующей роли закона в системе остальных форм права трактуется неоднозначно и подвергается сомнению.
Так, по мнению известного французского правоведа Р. Давида, закон в английской системе права традиционно рассматривался и рассматривается, несмотря на позитивные сдвиги после Второй мировой войны, в сторону интенсивного развития законодательства в качестве "второстепенного источника права". В традиционной английской концепции права закон "не считается нормальной формой выражения права, а всегда является инородным телом в системе английского права". Конечно, судьи "применяют закон, но норма, которую он содержит, принимается окончательно, инкорпорируется полностью в английское право лишь после того, как она будет неоднократно применена и истолкована судами в той форме, а также в той степени, какую установят суды"*(757). Ведущую роль в английской правовой системе играет судебная практика.
Иного мнения по вопросу о главенствующей роли закона в английской системе права придерживаются сами англичане. Еще в XIX в. один из видных английских юристов К. Дайси утверждал, что "две существенные черты характеризовали публичные институты Англии во все времена, начиная с завоевания норманнов. Первая - это всемогущество или то бесспорное главенство, которое осуществлялось центральной властью над всей страной; вторая, тесно связанная с первой, это царство закона, его главенство"*(758).
Не вникая в суть спора и противоречий, касающихся вопроса о "главенстве" закона в системе других форм (источников) английского права, важно, однако, подчеркнуть, что рассматриваемый признак данного правового акта хотя и является устоявшимся, но отнюдь не является общепризнанным признаком. Помимо всего прочего это свидетельствует об относительном, а не абсолютном характере знаний о законе и широких возможностях его дальнейшего исследования.
В-третьих, закон как источник права, исходящий от высшего органа государственной власти, представляющего (по крайней мере, теоретически) волю и интересы всего общества или народа, должен также отражать волю и интересы всего общества или народа. Для отечественной и зарубежной правовой теории довольно традиционным стало рассматривать закон в качестве выразителя "общей воли".
Однако столь же традиционной была и остается критика подобного представления и подхода к закону. Еще в начале ХХ в. Французский ученый Морис Ориу настоятельно требовал "отказаться от иллюзий непогрешимости закона, которая к тому же самым жестоким образом опровергается фактами", а заодно, - и от "революционной теории общей воли"*(759).
Он считал глубоко ошибочной формулу, согласно которой "закон есть выражение общей воли". Ибо на самом деле закон является "делом воли большинства, существующей в парламенте или в пределах избирательного корпуса". Именно эта воля, а не общая воля является "законодательствующей", господствующей. Что же касается общей воли, "не воли большинства, а воли единодушной, то она есть не что иное, как воля присоединения или согласия"*(760).
Аналогичного мнения придерживаются и другие авторы. Исходя из этого логичнее было бы говорить об "общей воле" в связи с выявлением специфических признаков не как о факте, а как о способности и потенциальной возможности его адекватно отражать и полностью выражать "общую волю" народа или всего общества.
В-четвертых, законы, в отличие от других нормативно-правовых актов, издаются по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни. С их помощью упорядочиваются и регулируются наиболее важные общественные отношения.
Чтобы убедиться в этом, достаточно взглянуть уже на сферу конституционного регулирования в России или в любой зарубежной стране. Несмотря на существующие между ними различия, все они опосредуют общественные отношения, касающиеся государственного и общественного строя, государственного режима, прав и свобод граждан, организации и деятельности государственных органов, порядка законотворчества и др.
Наконец, в-пятых, законы принимаются, изменяются и дополняются в особом, строго установленном законодательном порядке.
Законодательная процедура существует в каждом государстве. Она закрепляется, как правило, особыми актами - Положениями или Регламентами высших органов государственной власти и является объективно необходимой.
Этот формальный момент выражения воли, справедливо утверждал Шершеневич, "необходим совершенно независимо от организации государственной власти". В чем заключается эта необходимость? Почему нужна законодательная процедура? Отвечая на этот вопрос, автор вполне резонно замечал: "Если в конституционных государствах граждане стремятся оградить себя твердым законодательным порядком от произвола исполнительных органов, то и при абсолютном режиме монарх заинтересован в том, чтобы его подданные знали и выполняли его волю, а для этого он должен установить форму, которая служила бы для подданных ручательством, что дошедшее до них повеление выражает действительно волю монарха. Выраженная не в установленной форме, воля органов государственной власти не может быть признаваема за подлинную"*(761).
В каждой стране существует свой собственный и особый порядок принятия, изменения и дополнения законодательных актов и положений. Однако все принимаемые законы, как правило, проходят через одни и те же стадии процесса правотворчества, начиная с момента внесения законопроекта в высший законодательный орган, его обсуждения и утверждения и кончая опубликованием (обнародованием) принятого закона.
В том случае, если закон принимается путем референдума, отдельные стадии и весь порядок его принятия оговариваются в специальном Законе о референдуме.
Будучи весьма схожими между собой по способу формирования, юридической силе, месту и роли в правовой системе, законы, тем не менее, значительно отличаются друг от друга. Они подразделяются на определенные виды. Существуют различные критерии классификации законов.
Так, в зависимости от значимости содержащихся в них норм законы объективно подразделяются на конституционные и обыкновенные, или текущие.
К конституционным законам относятся прежде всего сами конституции; затем - законы, с помощью которых вносятся изменения и дополнения в тексты конституций, и, наконец, законы, необходимость издания которых предусматривается самой конституцией.
Примером издания последних может служить Закон о политических партиях германии, издание которого предусмотрено Основным законом ФРГ 1949 г. (п. 3 ст. 21); Закон о Правительстве Российской Федерации, предусмотренный п. 2 ст. 14 Конституции 1993 г., согласно которой "порядок деятельности Правительства Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом"; Закон о Конституционном суде Италии, предусмотренный ст. 137 Конституции 1947 г.
Конституционные законы отличаются от текущих законов и всех других нормативно-правовых актов не только по содержанию, но и по форме, характеру, порядку их принятия, внесения в них изменений и дополнений. Любая конституция в силу широты охвата ею самых разнообразных сфер жизнедеятельности общества и государства, а также в силу многих других причин выступает не только как сугубо юридический, но и как политический и идеологический по своему характеру документ. Она обладает самой высокой юридической силой по отношению ко всем без исключения формам (источникам) права и служит правовой основой для всей правотворческой и правоприменительной деятельности в государстве.
Порядок принятия, внесения изменений и дополнений в конституцию предусматривается, по общему правилу, самой конституцией. Конституции многих государств содержат целые главы, разделы или обширные статьи, посвященные порядку внесения конституционных поправок и пересмотра конституций. Особое внимание в них уделяется вопросам инициативы пересмотра конституции, процедуре пересмотра условий и принятия решения.
Так, согласно Конституции Франции (ст. 89) инициатива ее пересмотра принадлежит Президенту страны, "действующему по предложению Премьер-министра, а также членам парламента". Проект или предложение пересмотра Конституции "должны быть приняты двумя палатами в идентичной редакции. Пересмотр является окончательным после одобрения его референдумом". Конституция предусматривает также, что никакая процедура по ее пересмотру не может быть начата или продолжена при посягательстве на целостность территории" и что "республиканская форма правления не может быть предметом пересмотра".
В соответствии с Конституцией России предложения о поправках и пересмотре ее положений могут вноситься Президентом РФ, Советом Федерации, Государственной Думой, Правительством России, законодательными органами субъектов РФ, а также группами депутатов численностью не менее одной пятой членов от каждой из палат (ст. 134).
В отличие от конституционных законов для принятия или изменения обыкновенных законов не требуется усложненного порядка или квалифицированного (в 2/3, 3/4 или же как в Конституции Греции - 3/5 большинства депутатских голосов. В данном случае считается достаточным абсолютное большинство голосов).
Различия в процедуре принятия и изменения конституционных и обыкновенных законов отражают их неодинаковую значимость в системе различных форм права и, в частности, среди нормативно-правовых актов. Более упрощенная по сравнению с конституционными актами процедура принятия и изменения текущих законов - обыкновенных актов подчеркивает их относительно меньшую глобальность, функциональность и стабильность как регуляторов общественных отношений.
В зависимости от органов, издавших тот или иной закон, а также от территории, на которую распространяется его действие, законы в федеративном государстве подразделяются на федеральные (общефедеральные) и на законы, принятые субъектами федерации. Первые издаются высшими органами государственной власти федерации и распространяются на всю ее территорию. Вторые - высшими органами государственной власти субъектов федерации и, соответственно, имеют юридическую силу лишь на подведомственной территории. По общему правилу, в случае расхождения федеральных законов с законами субъектов федерации первые имеют приоритет над вторыми.
Так, например, согласно ст. VI Конституции США федеральные законы, "равно как и все договоры, которые заключены или будут заключены Соединенными Штатами, являются высшими законами страны, и судьи каждого штата обязаны к их исполнению, хотя бы в Конституции и законах отдельных штатов встречались противоречащие постановления".
Согласно Конституции России "законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам", принятым по предметам исключительного ведения РФ или же по предметам совместного ведения РФ и субъектов федерации. "В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон" (п. 5 ст. 76).
В случае же противоречия между законами и нормативно-правовыми актами субъектов РФ, изданными по предметам исключительного ведения последних, "действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации" (п. 6 ст. 76).
Законы, как основные, главенствующие нормативно-правовые акты, очень тесно связаны и взаимодействуют с другими нормативно-правовыми актами.
На примере законодательства России можно видеть, как на их основе и в развитие содержащихся в них положений издаются такие нормативные акты, как постановления правительства РФ. Они издаются по наиболее важным вопросам хозяйственного, социального и культурного строительства и, согласно Конституции, наряду с распоряжениями Правительства, имеющими, как правило, индивидуальный характер, "обязательны к исполнению в российской Федерации" (п. 2 ст. 115). В случае противоречия постановлений и распоряжений правительства Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента России они "могут быть отменены президентом Российской Федерации" (п. 3 ст. 115).
В рамках действующей Конституции и федеральных законов издаются также указы Президента РФ, содержащие в себе правила общего характера. Вместе с другими актами Президента - распоряжениями, имеющими индивидуальный характер, указы, согласно Конституции, "обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации" (п. 2 ст. 90). Они издаются по вопросам, отнесенным Конституцией к компетенции Президента РФ (ст. 80-89).
Наряду с названными нормативно-правовыми актами на основе действующих законов издаются также и другие, аналогичные им по своему характеру, акты. На уровне федерации - это акты центральных органов государственного управления (министерств, государственных комитетов, ведомств). На уровне субъектов федерации - это республиканские законы, акты президентов (в президентских республиках), постановления правительств республик, а также нормативные акты республиканских органов государственного управления. К этой же категории актов, издаваемых на уровне субъектов федерации, Конституцией России отнесены уставы краев и областей, определяющие правовой статус данных субъектов федерации, а также нормативные акты, издаваемые органами государственной власти и управления городов федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга), автономной области и автономных округов.
§ 4. Действие нормативно-правовых актов во времени,
в пространстве и по кругу лиц
Все нормативно-правовые акты действуют в определенных пределах, очерченных во времени, в пространстве и по кругу "охватываемых" этими актами лиц. Установление этих пределов-границ имеет чрезвычайно важное значение, поскольку с ними связана и ими же обусловлена возможность, а в надлежащих случаях и необходимость применения содержащихся в данных актах общеобязательных норм.
Определяя границы действия нормативных актов во времени, Г.Ф. Шершеневич писал, что "закон, как норма, определяющая поведение граждан, имеет начальный и конечный моменты своего действия. Вопрос, с какого времени закон начинает применяться и с какого времени его не следует более применять, чрезвычайно важен в практическом отношении"*(762).
Действие закона, равно как и любого другого нормативного акта, начинается с момента вступления его в силу, а прекращается - с момента утраты им юридической силы.
Что считается "моментом вступления" нормативно-правового акта в силу? Как определяется и с чем ассоциируется этот момент? В государственно-правовой теории и практике разных стран и времен нет единого ответа на эти вопросы. Ибо в одних случаях вступление нормативно-правового акта в силу связывается с датой его принятия или утверждения. Таковыми являются, например, нормативные акты (указы, постановления, приказы и др.), принимаемые в разных странах в чрезвычайных или иных экстремальных ситуациях. Таковыми были в СССР и союзных республиках - субъектах федерации постановления Правительства.
В других случаях вступление нормативно-правового акта в силу соотносится с датой его опубликования (обнародования). В соответствии, например, с законодательством Италии законы и регламенты каждой из палат Парламента вступают в силу на пятнадцатый день после их опубликования, если в них не предусмотрено иное. Что же касается большинства других нормативных актов, то они вступают в силу на следующий день после их опубликования*(763).
В бывшем СССР законы, нормативные указы и постановления Президиумов Верховных Советов всей страны и союзных республик вступали в силу в срок до 10 дней после их опубликования.
Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации", принятый в июле 1994 г., вступил в силу сразу же "со дня официального опубликования".
Наконец, в третьих случаях срок вступления в силу нормативно-правовых актов определяется либо самими актами, либо указывается в других специально изданных актах для введения их в действие. Например, в ряде указов Президента РФ прямо указывается на то, что они вступают в силу с момента их опубликования или подписания. В частности, Указ "О дополнительных мерах по нормализации расчетов и укреплению платежной дисциплины в народном хозяйстве" от 24 мая 1994 г. вступил в силу "с момента его опубликования", а Указ "Об отмене квотирования и лицензирования поставок и услуг на экспорт" от 23 мая 1994 г. вступил в силу "с момента его подписания"*(764).
В специально изданных актах (постановлениях Правительства, распоряжениях Президента и т.д.) указываются сроки вступления в силу таких правовых документов, как Основы законодательства Российской Федерации о нотариате (приняты постановлением Верховного Совета РФ от 11 февраля 1993 г.), Положение о министерстве юстиции Российской Федерации (утверждено постановлением Правительства РФ от 4 ноября 1993 г.), Таможенный кодекс Российской Федерации (введен в действие постановлением Верховного Совета РФ от 18 июня 1993 г.) и др.
Сроки вступления в силу различных актов далеко не одинаковы. И это вполне понятно, ибо сами акты, в отношении которых устанавливаются эти сроки, весьма различны. Вполне логичным является предположение, многократно подтвержденное государственно-правовой практикой разных стран, в соответствии с которым "начальный момент действия закона может быть сознательно отсрочен ввиду особой важности и сложности закона"*(765).
Для более сложных и более важных нормативно-правовых актов срок вступления в силу должен быть гораздо большим, чем для всех других нормативно-правовых актов*(766). Это обусловлено тем, что для ознакомления и изучения, а в ряде случаев и для принятия предварительных подготовительных мер, связанных с реализацией содержащихся в них правовых положений, требуется гораздо больше времени и усилий, чем это необходимо в отношении менее емких и сложных нормативно-правовых актов.
Важное значение имеют не только сроки, но и способы "вступления в силу" или "введения в действие" нормативно-правовых актов. В подавляющем большинстве случаев в настоящее время нормативно-правовые акты начинают действовать одновременно по всей территории (страны, субъекта федерации, округа и т.п.), на которую они рассчитаны. Но при этом не исключается возможность в случае необходимости и постепенного введения их в действие. В России, Франции, Германии и ряде других стран раньше это была весьма распространенная практика, обусловленная невозможностью (технически, организационно ввиду отсутствия современных средств связи) одновременного обнародования принимаемых нормативно-правовых актов.
Во Франции, например, длительное время действовал специальный декрет (от 5 ноября 1870 г.), в соответствии с которым каждый вновь изданный закон вступал в силу не одновременно по всей территории страны, а постепенно, по округам. Причем в каждом округе он начинал действовать лишь через день после поступления по почте в главный город округа очередного номера журнала "Journal officiel", в котором излагалось содержание данного акта.
Однако даже тогда, когда во многих странах, в силу объективных причин, широко была распространена практика постепенного введения в действие закона, преимущество все же признавалось за системой одновременного вступления в силу закона на всей территории государства. При этом отмечалось лишь одно "неудобство", а именно - что при установлении "слишком краткого срока" возникало опасение, что закон или иной нормативный акт вступит в силу раньше, чем с ним будет ознакомлено население. С другой стороны, при определении слишком длительного срока введения в действие закона возникала чреватая негативными последствиями необходимость оставлять данный нормативный акт долгое время без действия.
Вывод, к которому приходили правоведы того времени относительно преимуществ и недостатков системы одновременного и постепенного вступления в силу законов, сводился к тому, что "сравнительная ценность той и другой систем обусловливается величиною государства и культурою страны"*(767). В настоящее время ситуация коренным образом изменилась. Система одновременного (по всей территории) введения в действие закона получила повсеместное и неоспоримое признание.
Когда прекращается действие закона? Каким образом закон утрачивает юридическую силу? Согласно сложившейся практике это происходит в результате следующих обстоятельств.
Во-первых, в результате истечения срока действия закона или иного нормативного акта, который заранее указывается в самом акте. Такого рода акты с указанием сроков действия издаются, например, при введении чрезвычайного положения на определенной территории и на определенный срок, при создании временных государственных органов, действующих в переходный период, и при других обстоятельствах.
Во-вторых, в результате прямой отмены действующего нормативно-правового акта другим актом, изданным компетентным государственным органом. В законодательстве некоторых стран в связи с этим дается даже специальное разъяснение того, каким образом и в силу каких причин совершается отмена законодательных актов. Так, в Декрете "Общие положения о законе" Италии, действующем еще с 1942 г., особо поясняется, что "законы отменяются последующими законами, прямо указывающими на такую отмену, либо вследствие несоответствия старых норм новым, либо вследствие того, что новый закон по-иному регулирует отношения, составляющие предмет прежнего закона"*(768).
В-третьих, в результате замены действующего нормативного акта другим актом, устанавливающим в данной области новые правила поведения. Юридическая сила данного акта утрачивается в момент введения в действие нового акта. Например, в связи с принятием новой Конституции России 1993 г., вступившей в силу "со дня официального ее опубликования по результатам всенародного голосования", а именно - 12 декабря 1993 г., одновременно прекратилось "действие Конституции (Основного Закона) Российской Федерации - России, принятой 12 апреля 1978 года с последующими изменениями и дополнениями"*(769).
В связи с рассмотрением вопроса о границах действия нормативных актов во времени необходимо принимать во внимание такое явление и понятие, как обратная сила закона. Под обратной силой закона понимается распространение действия закона на все те случаи жизни и общественные отношения, которые имели место до вступления его в силу.
По общему правилу, законы и другие нормативные акты обратной силы не имеют. В практическом плане это означает, что в случае возникновения, например, имущественного спора или совершения правонарушения применяется тот закон, который имел юридическую силу во время возникновения спора или совершения противоправного деяния, хотя на данный момент этот закон был отменен или изменен.
Презумпция непризнания обратной силы закона действует не только в России, но и в других странах. Например, законодательство Италии предусматривает, что "закон предписывает лишь на будущее: он не имеет обратной силы"*(770). Непризнание обратной силы закона способствует стабилизации общества и государства, усилению уверенности каждого гражданина в надежности принадлежащих ему свобод и прав, укреплению законности и правопорядка.
Исключением из общего правила являются только те случаи из практики применения уголовного закона, которые предусматривают смягчение ответственности за определенные деяния или же вообще ее устранение. В отдельных случаях обратная сила закона признается в области гражданского и семейного права. Однако об этом должно быть прямое указание в законе.
Кроме ограничения действия закона во времени существуют также общепризнанные границы действия законодательных актов в пространстве, на определенной территории. По общему правилу, в соответствии с принципами государственного суверенитета и территориального верховенства законы, издаваемые высшими органами власти того или иного государства, действуют лишь на его территории. В пределах территории данного государства они выступают как акты, обладающие высшей юридической силой и имеющие беспрекословный приоритет перед всеми другими нормативными актами, действующими на этой же государственной территории.
Под государственной территорией при этом понимается часть земного шара, включающая в себя сушу, недра, воздух и воду, которая находится под суверенитетом данного государства и на которую государство распространяет свою власть.
По территориальному критерию все нормативно-правовые акты подразделяются на акты, действие которых распространяется на всю территорию государства, акты, охватывающие определенную ее часть, и акты, действие которых распространяется за пределы территории страны.
На всю территорию государства распространяются, например, конституционные и обыкновенные законы. Так, согласно действующей Конституции России "Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации" (п. 2 ст. 4).
Однако законы, изданные в порядке текущего законодательства, могут действовать лишь на строго определенной, ограниченной части территории. Об этом заранее оговаривается в самом законе или ином нормативном акте. Таковыми могут быть, например, указы Президента или постановления Правительства России, касающиеся определенных районов или всего Крайнего Севера, Дальнего Востока, регионов, пострадавших от чернобыльской аварии, и др.
Действие некоторых нормативно-правовых актов может выходить за пределы территории государства. И, наоборот, на территории данного государства могут действовать, в соответствии с заключенными соглашениями, отдельные нормы, содержащиеся в актах других государств. Это касается в первую очередь гражданского, коммерческого, финансового и некоторых других отраслей права.
В современных условиях широкого развития экономических, политических, торговых, финансовых и иных связей между государствами особую значимость приобретает возможность применения норм международного права к внутригосударственным отношениям. В связи с этим Конституция РФ, например, устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры России являются составной частью ее правовой системы. В случае, "если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора" (ст. 15).
Аналогичные нормы содержатся и в конституциях ряда других государств. Например, в Конституции Испании говорится, что "международные договоры", заключенные в связи с установленными требованиями после их официальной публикации в Испании, являются составной частью внутреннего законодательства"*(771). Это означает, что они применяются для регулирования отношений, возникающих на территории Испании на тех же основаниях и в том же порядке, что и нормативно-правовые акты, возникающие внутри самого государства.
Важное значение для государственно-правовой теории и практики имеет определение действия нормативно-правовых актов по кругу лиц, выяснение вопроса о том, кому адресуются содержащиеся в этих актах предписания.
По общему правилу, нормативно-правовые акты издаются с непосредственной целью распространения их предписаний на граждан данного государства. При этом государство, наделяя своих граждан конституционными правами и свободами, равно, как и возлагая на них определенные конституционные обязанности, должно принимать меры не только к тому, чтобы гарантировать соблюдение данных конституционных требований и положений в отношении граждан внутри страны, но и оказывать им защиту и покровительство за пределами государства. Закон РФ "О гражданстве Российской Федерации", например, прямо предписывает всем государственным органам России, дипломатическим представительствам и консульским учреждениям всячески содействовать тому, чтобы "гражданам Российской Федерации была обеспечена возможность в полном объеме пользоваться всеми правами", установленными законодательством государства их пребывания, международными д<